Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 10 мая 2012 г. N 3-33/12 О частичном удовлетворении требований заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Порядка предоставления субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на возмещение убытков, полученных от задолженности ликвидированных предприятий по отпущенным нефтепродуктам

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 10 мая 2012 г. N 3-33/12

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

председательствующего Дмитриевой Л.А.

при секретаре Черепановой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Якутске

заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1.2, 1.3, 3.1, 3.2, 3.3 Порядка предоставления субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на возмещение убытков, полученных от задолженности ликвидированных предприятий по отпущенным нефтепродуктам, утвержденного Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 29.12.2011 N 670

установил:

29 декабря 2011 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 670 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на возмещение убытков, полученных от задолженности ликвидированных предприятий по отпущенным нефтепродуктам", опубликованное в печатном издании "Якутские ведомости", N 6, 28.01.2012.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1.2, 1.3, 3.2 Порядка предоставления субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) нас возмещение убытков, полученных от задолженности ликвидированных предприятий по отпущенным нефтепродуктам (далее - Порядок), утвержденного названным постановлением. В обоснование заявления указано, что оспариваемые нормы Порядка по своему содержанию являются неопределенными, так как устанавливают, что к получателям субсидий относятся юридические лица, не являющиеся государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами производителями товаров, работ и услуг. Такая формулировка правовой нормы, по мнению прокурора, противоречит части 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Кроме того, в заявлении указано на выявление в данном случае юридико-лингвистической неопределенности оспариваемых норм, что, в свою очередь, признается коррупциогенным фактором.

Также прокурор полагает, что пункты 3.2 и 3.3 Порядка, как нормы, наделяющие Государственный комитет Республики Саха (Якутия) по торговле и материально-техническим ресурсам (далее - Госкомитет PC (Я) полномочиями по проведению проверок выполнения условий предоставления субсидий и осуществлению контроля за целевым использованием субсидий их получателями, вступают в противоречие с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ и действующим гражданским законодательством, поскольку после получения субсидий хозяйствующие субъекты и физические лица распоряжаются этими средствами самостоятельно по своему усмотрению.

Пункт 3.1 Порядка оспаривается прокурором в связи с тем, что определяет целевое назначение субсидии соглашением между Госкомитетом PC (Я) и получателем субсидий, тогда как согласно части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ цель предоставления субсидии определятся нормативным правовым актом, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

В судебном заседании прокурор Долганов Г.В. требования поддержал, уточнив, что пункт 3.3 Порядка также оспаривается прокурором полностью. При этом пояснил, что пункты 3.2, 3.3 Порядка неправомерно наделяют Госкомитет PC (Я) полномочиями по осуществлению контроля за целевым использованием субсидий их получателями. Считает, что контроль за целевым расходованием бюджетных средств распорядителю бюджетных средств следует осуществлять до предоставления субсидий, посредством проверки соответствия представленных соискателями документов о фактически понесенных затратах и недополученных доходах, условиям и целям оказания государственной поддержки.

Просит заявление удовлетворить.

Представители заинтересованного лица Правительства Республики Саха (Якутия) Заиченко Е.С., действующая на основании доверенности от 16.04.2012 г. N 301-П1, Гончаров А.О., действующий на основании доверенности от 16.04.2012 г. N 297-П1, в судебном заседании с заявлением прокурора не согласились, считают заявленные требования необоснованными.

Указывают на то, что в оспариваемых прокурором пунктах 1.2, 1.3, 3.2 Порядка допущена опечатка в части окончания слов "индивидуальными предпринимателями, физическими лицами - производителями товаров, работ и услуг", тогда как должно быть указано: "индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг". Утверждают, что в целях исправления допущенной опечатки в нормативный правовой акт будут внесены соответствующие изменения. Полагают, что пункт 1.6 Порядка, содержащий точное определение получателей субсидий, полностью соответствующее части 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, устраняет возможные противоречия при толковании оспариваемых норм, указывает на отсутствие коррупциогенных факторов.

В части требований, касающихся оспаривания прокурором пунктов 3.2, 3.3 Порядка как норм, наделяющих Госкомитет PC (Я) полномочиями по осуществлению контроля за целевым использованием субсидий их получателями, пояснили, что данные положения приняты в соответствии со статьей 38, статьей 78, пунктом 1 статьи 269 Бюджетного кодекса РФ, по смыслу которых главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.

Не согласны с доводами прокурора о несоответствии пункта 3.1 Порядка части 3 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ. Ссылаются на указание цели предоставления субсидии в пункте 1.2 и наименовании Порядка. Пояснили, что оспариваемым пунктом 3.1 предполагается определение цели предоставления субсидии соглашением между Госкомитетом PC (Я) и получателем субсидий в строгом соответствии с целями, указанными непосредственно в самом нормативном правовом акте.

Просят в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о "ластичном удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо ""ластичном" имеется в виду "частичном"

29 декабря 2011 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 670 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на возмещение убытков, полученных от задолженности ликвидированных предприятий по отпущенным нефтепродуктам", опубликованное в печатном издании "Якутские ведомости", N 6, 28.01.2012.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и т.д.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить данному Кодексу.

Статьей 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.

При этом субсидии юридическим лицам предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно подпункту 15 пункта 8 статьи 6 Закона Республики Саха (Якутия) от 15.12.2010 872-З N 645-IV "О государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2011 год" субсидии юридическим лицам, не являющимся государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг, предусмотренные настоящим Законом, предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в случаях возмещения ОАО "Саханефтегазсбыт" убытков, понесенных в связи с задолженностью ликвидированных предприятий за отпущенные нефтепродукты.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Согласно подпункту 15 пункта 8 статьи 6" имеется в виду "Согласно подпункту 20 части 5 статьи 7"

При этом названной правовой нормой предусмотрено, что цели, условия, порядок предоставления и определения размеров субсидий, категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ и услуг, имеющих право на получение субсидий, а также порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Республики Саха (Якутия).

Судом установлено, что оспариваемый прокурором нормативный правовой акт принят в соответствии с вышеприведенными нормами бюджетного законодательства субъекта РФ, т.е. в пределах полномочий, предоставленных государственному органу исполнительной власти республики.

В соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять: 1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; 2) цели, условия и порядок предоставления субсидий; 3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении (часть 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из содержания Порядка следует, что данный нормативный правовой акт определяет цели, условия и порядок предоставления субсидий на возмещение убытков, полученных от задолженности ликвидированных предприятий по отпущенным нефтепродуктам (далее - субсидии), в отношении которых главным распорядителем средств государственного бюджета для предоставления субсидий является Государственный комитет Республики Саха (Якутия) по торговле и материально-техническим ресурсам (пункт 1.1).

В соответствии с пунктом 1.2 Порядка целью государственной поддержки юридическим лицам, не являющимся государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами - производителями товаров, работ и услуг, является возмещение убытков, понесенных в связи с задолженностью - ликвидированных предприятий за отпущенные нефтепродукты.

Пункт 1.3. Порядка предусматривает, что субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе на возмещение убытков юридическим лицам, не являющимся государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами - производителями товаров, работ и услуг, полученных от нереальной к взысканию задолженности ликвидированных предприятий по отпущенным нефтепродуктам.

Согласно пункту 3.2 Порядка Госкомитет вправе проводить проверки выполнения условий предоставления субсидий и осуществлять контроль за целевым использованием субсидий юридическими лицами, не являющимися государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальными и предпринимателями, физическими лицами - производителями товаров, работ и услуг.

Вышеприведенные положения нормативного правового акта (пункты 1.2, 1.3., 3.2) в части определения получателей субсидий вступают в противоречие с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, которая относит к получателям субсидий юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг. По смыслу оспариваемых норм к получателям субсидий могут быть отнесены только юридические лица, что не соответствует основным принципам действующего бюджетного законодательства. Также оспариваемые положения нормативного правового акта являются неопределенными, так как не согласуются с содержанием пункта 1.6 Порядка, в соответствии с которым получателями субсидий являются юридические лица, не являющиеся государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ и услуг.

Таким образом, отдельные положения одного и того же нормативного правового акта, регулирующие вопросы установления круга субъектов, на который распространяются данные нормы, различаются по сути, не соответствуют требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.

Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 вышеназванного Постановления от 29 ноября 2007 года N 48 разъяснил, что суду, проверяя содержание оспариваемого акта, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Пунктом 3.1 Порядка предусмотрено, что субсидии имеют строго целевое назначение, определенное соглашением между Госкомитетом и получателем субсидий.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации цели предоставления субсидий определяются соответствующими нормативными правовыми актами, регулирующими предоставление субсидий юридическим лицам (за Исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

Содержание оспариваемого пункта 3.1 Порядка в изложенной редакции приводит "к неоднозначному толкованию названной нормы, так как позволяет сделать вывод о возможности определении цели предоставления субсидии не нормативным правовым актом, а соглашением (договором) между Госкомитетом PC (Я) и получателем субсидий. В связи с этим названная норма также подлежит признанию недействующей по вышеизложенным основаниям, касающимся недопустимости неопределенного правового регулирования.

Требования прокурора об оспаривании пунктов 3.2 и 3.3 Порядка, как норм, наделяющих Госкомитет PC (Я) полномочиями по проведению проверок выполнения условий предоставления субсидий и осуществлению контроля за целевым использованием субсидий их получателями, суд находит подлежащими отказу по следующими основаниям.

Так, согласно пункту 3.2 Порядка Госкомитет вправе проводить проверки выполнения условий предоставления субсидий и осуществлять контроль за целевым использованием субсидий юридическими лицами, не являющимися государственными, муниципальными учреждениями, индивидуальными и предпринимателями, физическими лицами - производителями товаров, работ и услуг.

В соответствии с пунктом 3.3 порядка при выявлении нарушений условий предоставления субсидий и (или) нецелевого использования субсидий получателем субсидий составляется акт о нарушении условий предоставления субсидий и (или) нецелевого w использования субсидий, установленных настоящим Порядком, в котором указываются выявленные нарушения и сроки их устранения.

По мнению прокурора, данные нормы противоречат основным принципам предоставления субсидий, изложенным в частности, в статье 78 Бюджетного кодекса РФ, по смыслу которой контроль за целевым расходованием бюджетных средств распорядителю бюджетных средств следует осуществлять до предоставления субсидий, посредством проверки соответствия представленных соискателями документов о фактически понесенных затратах и недополученных доходах, условиям и целям оказания государственной поддержки.

Вместе с тем, суд учитывает, что в соответствии с частью 1 статьи 269 Бюджетного кодекса РФ главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета.

Вышеприведенные нормы бюджетного законодательства различают полномочия главных распорядителей бюджетных средств в сфере осуществления финансового контроля за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств и контроля за использованием субсидий, субвенций их получателями.

При этом статья 6 Бюджетного кодекса РФ относит к получателям бюджетных средств (получателям средств соответствующего бюджета) органы государственной власти (государственный органы), органы управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, органы местной администрации, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенные учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

По смыслу статьи 78 Бюджетного кодекса РФ получателями субсидий являются юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ, услуг.

Сравнительный анализ вышеприведенных правовых норм приводит к выводу о том, что понятия "получатели бюджетных средств" и "получатели субсидий, субвенций" равнозначными не являются. Следовательно, и предусмотренный статьей 269 Бюджетного кодекса РФ контроль со стороны главных распорядителей бюджетных средств предполагает осуществление ими полномочий как в отношении получателей бюджетных средств, так и собственно в отношении получателей субсидий, при этом в отношении последних - непосредственно за использованием предоставленных из бюджета средств.

При таком положении дел суд не усматривает содержательных противоречий в оспариваемых прокурором пунктах 3.2 и 3.3 Порядка вышеизложенным нормам федерального законодательства, в связи с чем оснований для удовлетворения требований прокурора в этой части не имеется.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований прокурора, и признании названных оспариваемых положений нормативного правового акта недействующими со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1.2, 1.3, 3.1, 3.2, 3.3 Порядка предоставления субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на возмещение убытков, полученных от задолженности ликвидированных предприятий по отпущенным нефтепродуктам, утвержденного Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 29.12.2011 N 670 удовлетворить частично.

Признать недействующими пункты 1.2, 1.3, 3.1; пункт 3.2 в части слов "индивидуальными и предпринимателями, физическими лицами - производителями товаров, работ и услуг" Порядка предоставления субсидий из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) на возмещение убытков, полученных от задолженности ликвидированных предприятий по отпущенным нефтепродуктам, утвержденного Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 29.12.2011 N 670 со дня вступления в законную силу решения суда.

В остальной части требований отказать.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Л.А. Дмитриева

Решение изготовлено в окончательной форме 30.05.2012 г.