Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 3 мая 2012 г. N 3-30/12 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1 и 2 части 2 статьи 15.2 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З N 337-IV

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 3 мая 2012 г. N 3-30/12

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

председательствующего Дмитриевой Л.А.

при секретаре Черепановой Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске

дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З N 337-IV

установил:

14 октября 2009 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 338-IV принят Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З N 337-IV (далее - Кодекс), опубликованный в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 66, 11.11.2009, "Ил Тумэн", N 44, 13.11.2009," Сокуоннар. Уураахтар. ДьаНаллар.", N 175-178, 19.12.2009.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений названного Кодекса.

В обоснование заявления указано, что в пунктах 1 и 2 части 2 статьи 15.2 Кодекса предусмотрено право должностных лиц органов внутренних дел, должностных лиц линейных отделов (отделений) внутренних дел на водном транспорте составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названным Кодексом и перечисленных в оспариваемых нормах.

По мнению прокурора, установленные пунктом 6 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях полномочия субъектов РФ по определению перечня должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, должны осуществляться с учетом требований части 6 статьи 28.3, статей 22.1-22.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Заявитель считает, что по смыслу указанных норм протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляют должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в соответствующей сфере общественных отношений.

Также прокурор ссылается на положения статьи 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", отмечая, что руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами внутренних дел, осуществляется Президентом Российской Федерации, в том числе по распределению функций между подведомственными ему органами.

Регулирование деятельности федеральных министерств и служб, их территориальных органов в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ не отнесено. Статья 23.3, пункт 1 части 2 и часть 3 статьи 28.3 КоАП РФ, как нормы, определяющие перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, не предоставляют органам внутренних дел право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

В судебном заседании прокурор Долганов Г.В. требования поддержал, просит признать недействующими пункты 1 и 2 части 1 статьи 15.2 Кодекса, полагая их противоречащими вышеприведенным нормам федерального законодательства.

Представитель Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Иванов В.Н., действующий на основании доверенности от 29 декабря 2011 года N 1ГС-4853, с требованиями прокурора не согласился. Считает, что положения Кодекса, касающиеся наделения должностных лиц органов внутренних дел, должностных лиц линейных отделов (отделений) внутренних дел на водном транспорте полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных названным Кодексом, не противоречат нормам федерального законодательства, в частности положениям Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции". Ссылается при этом на часть 3 статьи 1 названного Федерального закона, в соответствии с которой полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие, в том числе и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. Также указывает на соответствие оспариваемых норм пунктам 2 и 5 части 1 статьи 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", согласно которым к основным направлениям деятельности полиции относится предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний. Считает, что названная норма Федерального закона не разделяет законодательство об административных правонарушениях на федеральное или субъектов РФ, в части 2 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" установлено, что полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции.

Утверждает, что вышеприведенные нормы федерального законодательства в их совокупности позволяют полиции осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, установленных в том числе и законами субъектов РФ. Полагает, что данный вывод содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.12.2006 г. по делу N 5-Г06-109. Просит в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении заявления и признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

14 октября 2009 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 338-IV принят Кодекс Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З N 337-IV, опубликованный в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 66, 11.11.2009, "Ил Тумэн", N 44, 13.11.2009," Сокуоннар. Уураахтар. ДьаНаллар.", N 175-178, 19.12.2009.

В соответствии с частью 1 статьи 15.2 Кодекса протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также членами административных комиссий в соответствии со статьями 14.3, 14.4 настоящего Кодекса.

Частью 2 статьи 15.2 Кодекса установлено, что помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, вправе составлять:

должностные лица органов внутренних дел - протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 2.2, частью 2 статьи 2.5, статьями 3.1, 3.4, 3.5, частями 3, 4, 5 статьи 5.1, статьями 9.5, 9.6, 9.8, 9.10, 10.1, 10.2, 10.3, 10.4, 10.6 настоящего Кодекса (пункт 1 части 2 статьи 15.2);

должностные лица линейных отделов (отделений) внутренних дел на водном транспорте - протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.6 настоящего Кодекса (пункт 2 части 2 статьи 15.2).

В подпункте "к" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что вопросы административного, административно-процессуального законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьями 1.1, 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях; к ведению Российской Федерации об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

В силу частей 2, 3, 4, 5 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях данный Федеральный закон определяет: подсудность дел об административных правонарушениях судам в соответствии с законодательством о судебной системе; подведомственность об административных правонарушениях комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральным органам исполнительной власти в соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти; подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

Согласно статье 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; создание административных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы 06 административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с указанным Кодексом.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции, установленной главой 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом.

Должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в случаях, указанных в статье 28.3 этого же Федерального закона.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами мировыми судьями; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации; государственными учреждениями, подведомственными соответственно органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным в соответствии с федеральными законами на осуществление федерального государственного лесного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях регионального значения.

В соответствии с частью 6 статьи 22.2 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, от имени органов, указанных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Наделение субъекта Российской Федерации полномочиями по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления и в связи с этим предоставление ему права определять перечень должностных лиц, уполномоченных законами субъектов Российской Федерации, не означает произвольного осуществления данных полномочий.

Указанные полномочия осуществляются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, являющимся нормативным правовым актом специального регулирования.

По общему правилу, сформулированному в части 6 статьи 28.3 этого Федерального закона, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Анализ этой нормы в ее взаимосвязи с вышеприведенными положениями статей 1.1, 1.3, 22.1-22.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях приводит к выводу, что таковыми выступают должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в соответствующей сфере общественных отношений.

Следовательно, определение оспариваемыми нормами регионального законодательства органов внутренних дел и их должностных лиц в качестве уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ, не соответствует принципам законодательства об административных правонарушениях, сформулированных в поименованных статьях 1.1, 1.3, 1.3.1, 22.1-22.2, 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о правомерности заявленных прокурором требований, касающихся оспаривания пунктов 1 и 2 части 2 статьи 15.2 Кодекса как норм, принятых законодателем субъекта РФ вне пределов предоставленной правовой компетенции.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемые нормы полностью соответствуют положениям Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (части 3 статьи 1, пунктам 2 и 5 части 1 статьи 2, части 2 статьи 3), не могут быть приняты судом.

В соответствии с пунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности относится к исключительному ведению Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренным подпунктом "е", является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ устанавливает, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ предусмотрено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" определяет задачи, основные направления деятельности и обязанности органов полиции. Исходя из содержания пунктов 2 и 5 части 1 статьи 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ к основным направлениям деятельности полиции, в частности, относятся предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний.

В соответствии с частью статьи 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Частью 4 названной нормы предусмотрено, что состав полиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений полиции определяются Президентом Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "с частью 1 статьи 4"

В частности, подпунктом "е" пункта 1 Указа Президента РФ от 01.03.2011 N 250 "Вопросы организации полиции" установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к подведомственности полиции.

По смыслу оспариваемых прокурором положений Кодекса, законодатель республики уполномочил федеральные органы исполнительной власти на осуществление определенных функций в сфере производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ. Между тем такими полномочиями законодательный орган субъекта РФ в силу действующего законодательства не обладает. Более того, согласно подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ решение вопросов организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Анализ названой нормы при таком положении дел не предполагает участие в производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (в частности, органов внутренних дел), финансирование деятельности которых является расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется из средств федерального бюджета.

Таким образом, при осуществлении оспариваемого правового регулирования законодатель Республики Саха (Якутия) предусмотрел для должностных лиц федеральных органов государственной власти определенные функциональные обязанности в сфере общественных отношений, при том, что деятельность названных органов регулируется федеральным законодательством. Тем самым законодатель субъекта вторгся в компетенцию Российской Федерации, в силу чего у суда имеются основания для удовлетворения заявленных прокурором требований о признании недействующими названных положений оспариваемого Кодекса.

Ссылка представителя заинтересованного лица на сложившуюся правоприменительную практику, в частности определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.12.2006 г. по делу N 5-Г06-109, признана судом несостоятельной, так как названный судебный акт основан на применении положений Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции", утратившего силу с 01.03.2011 г. в связи с этим выводы, изложенные судебной инстанцией в данном определении, при рассмотрении настоящего дела не могут быть применены.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений Земельного кодекса РС (Я) недействующими со дня вступления в силу решения суда.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Земельного кодекса Российской Федерации"

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункты 1 и 2 части 2 статьи 15.2 Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях от 14.10.2009 726-З N 337-IV со дня вступления в законную силу решения суда.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Л.А. Дмитриева

Решение суда принято в окончательной форме 21.05.2012 г.