Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 3 октября 2013 г. N 3-60/13 О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 г. N 425-II "О порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев"

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 3 октября 2013 г. N 3-60/13

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

председательствующего Дьяконовой З.С.

при секретаре Марковой Д.Р.,

с участием прокурора Самойловой В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 года N 425-II "О порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев",

установил:

10 июля 2002 года Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) принят Закон Республики Саха (Якутия) от 10.07.2002 г. 45-З N 425-II "О порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев" (далее Закон Республики Саха (Якутия) N 425-II), опубликованный в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 35, 07.08.2002 г., "Ил Тумэн" N 32 09.08.2002 г.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статью 2, часть 3 статьи 3, часть 1 статьи 4, часть 4 статьи 5 в части слов "органами местного самоуправления", часть 2 статьи 3 в части слов "органами местного самоуправления, органами внутренних дел, органами санитарно-эпидемиологического надзора, жилищной инспекцией, а также с природоохранными органами", часть 2 статьи 7 полностью, часть 1 статьи 8 в части слов "органами внутренних дел совместно с государственным ветеринарным надзором, санитарно-эпидемиологическим надзором и экологическими службами", часть 1 статьи 9 в части слов "территориальными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами внутренних дел, органами жилищно-коммунальных служб, органами ветеринарного и санитарно-эпидемиологического надзоров, а также природоохранными органами" Закона Республики Саха (Якутия) от 10.07.2002 N 425-II "О порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев". Заявление мотивировано следующим.

Частью 2 статьи 7 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II предусмотрено, что отлов безнадзорных собак, кошек и экзотических животных вправе производить органы местного самоуправления, которые в целях упорядочения содержания этих видов животных, возвращения потерянных животных их владельцам, а также для устройства бесхозных собак, кошек и экзотических животных создают пункты передержки отловленных животных.

Данная норма, как указывает прокурор, противоречит федеральному законодательству по следующим основаниям.

Круг вопросов местного значения, права и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения закреплены статьями 14, 14.1, 15, 15.1, 16 и 16.1, 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые не возлагают на органы местного самоуправления обязанности в сфере содержания домашних животных. В соответствии со ст. 18 Федерального закона N 131-ФЗ перечень вопросов местного значения может быть изменен не иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный Федеральный закон.

По аналогичным основаниям, как указывает прокурор, федеральному законодательству противоречат статья 2, часть 2 статьи 3, часть 3 статьи 3, часть 1 статьи 4, часть 4 статьи 5, часть 1 статьи 9 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II.

Частью 1 статьи 8 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II предусмотрено, что временная (административная) изоляция собак, кошек и экзотических животных у их владельцев производится органами внутренних дел совместно с государственным ветеринарным надзором, санитарно-эпидемиологическим надзором и экологическими службами в соответствии с федеральным законодательством в случаях: причинения вреда здоровью человека вследствие несоблюдения владельцем норм, регулирующих порядок содержания этих видов животных; заболеваний собак, кошек и экзотических животных, представляющих угрозу жизни, здоровью людей и животных; в других случаях, предусмотренных законодательством PC (Я) и РФ, а также по решению суда.

Данная норма оспаривается прокурором в части возложения на федеральные органы исполнительной власти полномочий по изоляции домашних животных, что противоречит федеральному законодательству по следующим основаниям.

В силу Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 248, на Министерство внутренних дел РФ деятельность по изоляции домашних животных не возложена.

Органы государственной власти субъектов РФ полномочиями по определению вопросов деятельности Министерства внутренних дел РФ и его территориальных органов не наделены.

Согласно статье 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ" Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. Руководство деятельностью Роспотребнадзора осуществляет Правительство Российской Федерации.

Роспотребнадзор руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Органы государственной власти субъектов РФ полномочиями по регулированию деятельности Роспотребнадзора не наделены.

Кроме того, нормой не конкретизировано понятие "экологические службы", что может повлечь возложение не предусмотренных законом обязанностей на федеральные органы государственной власти.

По аналогичным основаниям федеральному законодательству, как указывает прокурор, противоречат часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 9 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II, определяющие перечень органов, осуществляющих контроль за содержанием собак, кошек и экзотических животных на территории PC (Я).

В судебном заседании прокурор требования поддержал в полном объеме, по основаниям, изложенным в заявлении, просит заявление удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 9 января 2013 года N 1 гс-28, в судебном заседании заявил о признании требований прокурора. Указывает, что разработан проект Закона Республики Саха (Якутия) "О внесении изменений в Закон Республики Саха (Якутия) "О порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев". В указанном проекте учтены все требования прокурора, оспариваемые нормы приведены в соответствие с нормами федерального законодательства. Указанный закон будет принят на пленарном заседании Государственного Собрания (Ил Тумэн) 16 октября 2013 года.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении требований прокурора по следующим основаниям.

Согласно ч. 2 ст. 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Оснований для приостановления производства по делу либо отложения рассмотрения дела не имеется.

В соответствии с пунктами "б", "з" и "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпунктам 49, 49.1 и 49.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; изъятия животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства; осуществления регионального государственного ветеринарного надзора.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ) полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия (пункт 1 статьи 29 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ), что, в частности, означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее как перечень конкретных мер, так и определение круга лиц, обязанных их осуществлять за счет средств регионального бюджета. Однако такое регулирование должно осуществляться в пределах собственных полномочий и в соответствии с действующими федеральными нормами, не нарушать основных принципов государственно-правового устройства, в частности, принципа самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

10 июля 2002 года Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) принят Закон Республики Саха (Якутия) от 10.07.2002 г. 45-З N 425-II "О порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев" (далее Закон Республики Саха (Якутия) N 425-II), опубликованный в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 35, 07.08.2002 г., "Ил Тумэн" N 32 09.08.2002 г.

Статьей 2 указанного закона предусмотрено, что законодательство о порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев состоит из настоящего закона и иных нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих порядок содержания собак, кошек, экзотических животных и ответственность их владельцев.

Частью 2 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II предусмотрено, что контроль за соблюдением правил содержания собак, кошек и экзотических животных осуществляется государственными ветеринарно-санитарными службами контроля совместно с органами местного самоуправления, органами внутренних дел, органами санитарно-эпидемиологического надзора, жилищной инспекцией, а также с природоохранными органами.

Учет и регулирование численности собак, кошек и экзотических животных осуществляются органами местного самоуправления (часть 3 статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II).

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II владельцы владеют, пользуются и распоряжаются собаками, кошками и экзотическими животными и вправе проявлять по своему усмотрению в отношении их любые действия, не противоречащие настоящему закону и иным нормативным правовым актам Республики Саха (Якутия), Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также не нарушающие права и интересы других лиц, охраняемые законодательством.

Порядок и сроки регистрации, перерегистрации, профилактического, диагностического, лабораторного минимума обследований и вакцинации собак, кошек и экзотических животных устанавливаются органами государственного ветеринарного надзора по согласованию с органами местного самоуправления (ч. 4 ст. 5 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II)

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II отлов безнадзорных собак, кошек и экзотических животных вправе производить органы местного самоуправления, которые в целях упорядочения содержания этих видов животных, возвращения потерянных животных их владельцам, а также для устройства бесхозных собак, кошек и экзотических животных создают пункты передержки отловленных животных.

Согласно ч. 1 ст. 8 указанного закона временная (административная) изоляция собак, кошек и экзотических животных у их владельцев производится органами внутренних дел совместно с государственным ветеринарным надзором, санитарно-эпидемиологическим надзором и экологическими службами в соответствии с федеральным законодательством в случаях: а) причинения вреда здоровью человека вследствие несоблюдения владельцем норм, регулирующих порядок содержания этих видов животных; б) заболеваний собак, кошек и экзотических животных, представляющих угрозу жизни, здоровью людей и животных; в) в других случаях, предусмотренных законодательством Республики Саха (Якутия) и Российской Федерации, а также по решению суда.

Частью 1 статьи 9 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II предусмотрено, что контроль за содержанием собак, кошек и экзотических животных на территории Республики Саха (Якутия) осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Саха (Якутия) и Российской Федерации территориальными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами внутренних дел, органами жилищно-коммунальных служб, органами ветеринарного и санитарно-эпидемиологического надзоров, а также природоохранными органами в пределах их компетенции.

Согласно статье 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

Статьями 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1 и 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131) определен круг вопросов местного значения, закреплены права органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

При этом к перечню вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, не отнесены полномочия по учету и регулированию численности собак, кошек и экзотических животных, полномочия по организации контроля за содержанием собак, кошек и экзотических животных, вопросы организации отлова безнадзорных животных, содержание их в специальных приемниках и их регистрация.

Принятие мер направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предупреждение возникновения заразных заболеваний, общих для животных и людей, в том числе вопросы организации отлова безнадзорных животных, содержание их в специальных приемниках и их регистрация, установление тарифов по содержанию отловленных безнадзорных животных, установление порядка захоронения (утилизации) умерших безнадзорных животных отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации и не входит в компетенцию органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Между тем, оспариваемыми, приведенными выше нормами Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II установлены права, обязанности, полномочия органов местного самоуправления в области нормативного регулирования вопросов содержания домашних животных, безнадзорных животных, полномочия в области осуществления контроля за соблюдением правил содержания собак, кошек и экзотических животных.

Такое регулирование противоречит приведенным выше федеральным нормам, поскольку изменяет федеральное регулирование, устанавливая иные полномочия органов местного самоуправления, относя дополнительную сферу, не указанную федеральным законодателем, к вопросам местного значения, что запрещено статьей 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. ФЗ-131. Региональный законодатель вышел за пределы предоставленной компетенции, поскольку вопросы, регулируемые оспариваемыми нормами Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II не отнесены к вопросам местного значения.

Часть 1 статьи 8 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II предусматривающая обязанность органов внутренних дел совместно с органами государственного ветеринарного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора и экологических служб производить временную (административную) изоляцию собак, кошек и экзотических животных у их владельцев в определенных указанной нормой случаях, противоречит федеральному законодательству и должна быть признана недействующей по следующим основаниям.

Органы государственной власти субъектов РФ полномочиями по определению вопросов деятельности Министерства внутренних дел РФ и его территориальных органов не наделены.

Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 01.03.2011 N 248, на Министерство внутренних дел РФ обязанность по изоляции домашних животных не возложена.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. Руководство деятельностью Роспотребнадзора осуществляет Правительство Российской Федерации.

Роспотребнадзор руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Органы государственной власти субъектов РФ полномочиями по регулированию деятельности Роспотребнадзора не наделены.

В соответствии ч. 2 ст. 8 Закона РФ "О ветеринарии" государственный ветеринарный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный ветеринарный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный ветеринарный надзор) (далее - органы государственного ветеринарного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Возложение, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II, на территориальные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, органы ветеринарного и санитарно-эпидемиологического надзоров, обязанности осуществлять контроль за содержанием собак, кошек и экзотических животных, противоречит нормам федерального законодательства по изложенным выше основаниям.

Кроме того, в оспариваемой норме не конкретизированы территориальные органы исполнительной власти, которые должны осуществлять контроль за содержанием собак, кошек и экзотических животных. Также не конкретизированы органы жилищно-коммунальных служб, органы ветеринарного надзора (органы регионального ветеринарного надзора либо федеральные органы ветеринарного надзора), которые обязаны осуществлять такой контроль, что влечет правовую неопределенность в процессе применения указанной нормы, и может повлечь возложение не предусмотренных законом обязанностей на федеральные органы исполнительной власти.

В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса, суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая исследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании оспариваемых положений Закона Республики Саха (Якутия) N 425-II недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению статью 2, часть 3 статьи 3, часть 1 статьи 4, часть 4 статьи 5 в части слов "органами местного самоуправления", часть 2 статьи 3 в части слов "органами местного самоуправления, органами внутренних дел, органами санитарно-эпидемиологического надзора, жилищной инспекцией, а также с природоохранными органами", часть 2 статьи 7 полностью, часть 1 статьи 8 в части слов "органами внутренних дел совместно с государственным ветеринарным надзором, санитарно-эпидемиологическим надзором и экологическими службами", часть 1 статьи 9 в части слов "территориальными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами внутренних дел, органами жилищно-коммунальных служб, органами ветеринарного и санитарно-эпидемиологического надзоров, а также природоохранными органами" Закона Республики Саха (Якутия) от 10.07.2002 N 425-II "О порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев" со дня вступления в законную силу решения суда.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий

З.С. Дьяконова