Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 18 сентября 2014 г. N 3-35/14 О частичном удовлетворении требований заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 18 сентября 2014 г. N 3-35/14

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Никитине В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Якутске

заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 27.02.2014-N 42 "О Правилах предоставления в 2014 году субсидий из средств, поступающих из федерального бюджета в рамках реализации государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012-2020 годы",

установил:

27 февраля 2014 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 42 "О Правилах предоставления в 2014 году субсидий из средств, поступающих из федерального бюджета в рамках реализации государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012-2020 годы", опубликованное в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 18, 15.03.2014.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими в части Правил предоставления в 2014 году субсидий из средств, поступающих из федерального бюджета на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока (далее - Правила N 1), утвержденных пунктом 1.7 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 27.02.2014 N 42.

В обоснование доводов прокурор указывает на отсутствие в разделе V Правил N 1 обязательных положений, предусматривающих порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. При этом прокурор полагает, что отсутствие таких положений противоречит подпункту 3 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу которого нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам производителям товаров, работ, услуг, должны определять, в том числе и соответствующие вопросы, касающиеся возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Кроме того, прокурор предъявляет требования о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими Правил предоставления в 2014 году субсидий из средств, поступающих из федерального бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства (далее - Правила N 2), утвержденных пунктом 1.2 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 27.02.2014 N 42.

В этой части прокурор указывает на то, что пункт 2.1.1 Правил N 2 допускает предоставление субсидии на финансовое обеспечение части затрат в связи с повышением плодородия и качества почв, что противоречит пункту 2 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства (далее - Федеральные правила), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 N 1431. В соответствии с названной правовой нормой федерального законодательства соответствующие субсидии предоставляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией региональных и (или) муниципальных программ, предусматривающих поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей в области растениеводства, осуществляемую в форме предоставления средств из бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) сельскохозяйственным товаропроизводителям, за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, на возмещение части затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, повышение уровня экологической безопасности сельскохозяйственного производства, повышение плодородия и качества почв в расчете на 1 гектар посевной площади сельскохозяйственных культур. По мнению прокурора, изложенная редакция оспариваемой правовой нормы нарушает предусмотренный статьей 28 Бюджетного кодекса РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Также прокурором оспаривается пункт 2.1.5 Правил N 2 в части установления предельного размера посевных площадей сельскохозяйственных культур за 2013 год, по которому предоставляется субсидия (3000 гектаров на одного получателя субсидии). Прокурор полагает, что изложенная правовая норма противоречит пункту 8 Федеральных правил, согласно которому поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей в области растениеводства, источником финансового обеспечения которой являются субсидии, осуществляется по ставкам на 1 гектар посевной площади сельскохозяйственных культур, определяемым органом, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах размера субсидии, предусмотренной субъекту Российской Федерации, т.е. какие-либо ограничения размера подлежащих субсидированию посевных площадей сельскохозяйственных культур, на федеральном уровне не установлены.

В судебном заседании прокурор Посельский Ф.В. заявленные требования поддержал в полном объеме, просит признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими: раздел V Правил N 1 в части отсутствия в нормативном правовом акте обязательных положений, предусматривающих порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; пункт 2.1.1 Правил N 2 в части, допускающей предоставление субсидии на финансовое обеспечение части затрат в связи с повышением плодородия и качества почв; пункт 2.1.5 Правил N 2 в части установления предельного размера посевных площадей сельскохозяйственных культур за 2013 год, по которому предоставляется субсидия.

Представитель заинтересованного лица Правительства Республики Саха (Якутия) Владимиров Д.Г., действующий на основании доверенности от 17.09.2014 г. N 772-П1, в судебном заседании пояснил, что в раздел V Правил N 1 планируется внести положения, предусматривающие порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

В остальной части с заявлением прокурора не согласился, считает требования об оспаривании нормативного правового акта необоснованными.

Указывает на то, что пункт 2.1.1 Правил N 2, определяющий в качестве цели предоставления субсидии финансовое обеспечение части затрат в связи с повышением плодородия и качества почв, соответствует действующей редакции пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которым субсидии юридическим лицам предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг

Пункт 2.1.5 Правил N 2 считает соответствующим пункту 8 Федеральных правил, ссылаясь на то, что государственному органу субъекта Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать порядок и условия предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий из бюджета субъекта Российской федерации, источником которых являются субсидии из федерального бюджета.

Просит в удовлетворении соответствующей части заявления отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

27 февраля 2014 года Правительством Республики Саха (Якутия) принято постановление N 42 "О Правилах предоставления в 2014 году субсидий из средств, поступающих из федерального бюджета в рамках реализации государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012-2020 годы", опубликованное в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 18, 15.03.2014.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно подпункту 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства на уровне Российской Федерации осуществляется Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

К числу основных направлений государственной аграрной политики относятся поддержание стабильности обеспечения населения российскими продовольственными товарами; формирование и регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, развитие его инфраструктуры; государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей (пункт 1, 2, 3 части 4 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ).

Из содержания части 2 статьи 7 названного Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 264-ФЗ следует, что финансирование мероприятий, направленных на государственную поддержку производства сельскохозяйственной продукции, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как следует из Преамбулы постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 27 февраля 2014 N 42, данный нормативный правовой акт принят в целях реализации государственной программы Республики Саха (Якутия) "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2012-2020 годы", утвержденной Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 7 октября 2011 г. N 934.

Названная государственная программа Республики Саха (Якутия) предусматривает реализацию соответствующих мероприятий, направленных на развитие отраслей сельскохозяйственного производства, за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), а также федерального бюджета и внебюджетных источников.

Пунктом 1.2 Правил предоставления в 2014 году субсидий из средств, поступающих из федерального бюджета на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока, утвержденных пунктом 1.7 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 27.02.2014 N 42, установлено, что Правила N 1 определяют категории лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий; порядок возврата остатка субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, а также возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; положение об обязательной проверке соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

В силу статей 2 и 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с данным Кодексом.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 78 Бюджетного Кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2).

При этом пунктом 3 статьи 78 Бюджетного Кодекса РФ установлено, что нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

1) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

2) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

3) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий;

5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Между тем, из содержания Правил N 1, в частности раздела V данного нормативного правового акта, усматривается, что положения, регулирующие порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, фактически отсутствуют

Поскольку порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, оспариваемыми прокурором Правилами N 1, не предусмотрен, суд приходит к выводу об их противоречии в указанной части требованиям подпункта 3 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Разрешая требования прокурора об оспаривании пункта 2.1.1 Правил предоставления в 2014 году субсидий из средств, поступающих из федерального бюджета на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства (Правил N 2), утвержденных пунктом 1.2 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 27.02.2014 N 42, суд исходит из того, что по содержанию данной правовой нормы целью предоставления субсидии является финансовое обеспечение части затрат в связи с повышением плодородия и качества почв.

Данная формулировка согласуется с положениями пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг

Поскольку на уровне федерального законодательства определено, что целью предоставления субсидии является также и финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, суд не находит оснований для признания оспариваемой прокурором нормы недействующей и не подлежащей применению.

Ссылка заявителя на необходимость точного соответствия пункта 2.1.1 Правил N 2 пункту 2 Федеральных правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 N 1431, согласно которому соответствующие субсидии предоставляются на возмещение части затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, признана судом неправомерной и основанной на ошибочном толковании норм материального права.

В данном случае суд руководствуется актом, имеющим большую юридическую силу по отношению к Федеральным правилам, а именно Бюджетным кодексом Российской Федерации, положения которого допускают предоставление субсидии на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, что означает возможность использования субсидий в целях возмещения указанных затрат как до их возникновения, так и по факту возникновения.

Следовательно, субсидии, предусмотренные статьей 78 Бюджетного кодекса, могут предоставляться как до осуществления получателями субсидий расходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг в порядке их финансового обеспечения, так и в порядке возмещения произведенных расходов,

При этом противоречий между вышеприведенной правовой нормой и пунктом 2.1.1 Правил N 2 судом не установлено.

В соответствии с пунктом 2.1.5 Правил N 2 субсидия предоставляется в размере, установленном исходя из посевных площадей сельскохозяйственных культур за 2013 год и ставки субсидии в размере 700 рублей на один гектар посевных площадей сельскохозяйственных культур за 2013 год. Предельный размер посевных площадей сельскохозяйственных культур за 2013 год, по которому предоставляется субсидия, составляет 3000 гектаров на одного получателя субсидии.

Требования прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим данного правового положения основаны на противоречии пункта 2.1.5 Правил N 2 пункту 8 Федеральных правил, согласно которому поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей в области растениеводства, источником финансового обеспечения которой являются субсидии, осуществляется по ставкам на 1 гектар посевной площади сельскохозяйственных культур, определяемым органом, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах размера субсидии, предусмотренной субъекту Российской Федерации, т.е. какие-либо ограничения размера подлежащих субсидированию посевных площадей сельскохозяйственных культур, как указывает прокурор, на федеральном уровне при этом не установлены.

Между тем, суд учитывает содержание пункта 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу которого под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Согласно пункту 3 вышеприведенной правовой нормы федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Пунктом 1 статьи 154 Бюджетного кодекса РФ к полномочиям исполнительных органов государственной власти отнесена разработка и утверждение методики распределения и (или) порядков предоставления межбюджетных трансфертов.

Исходя из Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.12.2012 N 1431, соответствующие субсидии предоставляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией региональных и (или) муниципальных программ, предусматривающих поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей в области растениеводства, осуществляемую в форме предоставления средств из бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) сельскохозяйственным товаропроизводителям, за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, на возмещение части затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, повышение уровня экологической безопасности сельскохозяйственного производства, повышение плодородия и качества почв в расчете на 1 гектар посевной площади сельскохозяйственных культур (пункт 2).

По смыслу пункта 8 названного нормативного правового акта предоставление осуществляется по ставкам на 1 гектар посевной площади сельскохозяйственных культур, определяемым органом, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в пределах размера субсидии, предусмотренной субъекту Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 3 Федеральных правил одним из условий предоставления субсидий является наличие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации средств на поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей в области растениеводства, источником финансового обеспечения которых является субсидия, и включающего перечень документов, необходимых для получения указанных средств, и сроки их рассмотрения, которые не превышают 15 рабочих дней.

Кроме того, пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять в том числе цели, условия и порядок предоставления субсидий.

Согласно пункту 2.1.1 Правил N 2 целью предоставления субсидии является финансовое обеспечение части затрат в связи с повышением плодородия и качества почв.

По смыслу вышеприведенных положений законодательства в их взаимосвязи субсидия представляется на финансовое обеспечение части затрат в связи с повышением плодородия и качества почв, а не на полное их возмещение, что само по себе предполагает определенные ограничения в отношении объема субсидии. Кроме того, размер субсидии, хотя и определяется уполномоченным органом по ставке на 1 гектар посевной площади сельскохозяйственных культур, но наряду с этим в обязательном порядке осуществляется в пределах размера субсидии, предусмотренной субъекту Российской Федерации.

Таким образом, государственный орган субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать порядок и условия предоставления сельскохозяйственным товаропроизводителям субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, источником которого являются субсидии из федерального бюджета.

Следовательно, оснований для удовлетворения требований прокурора в указанной части суд не находит.

Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований прокурора и признании вышеприведенных положений нормативного правового акта недействующими со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта удовлетворить частично.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим раздел V Правил предоставления в 2014 году субсидий из средств, поступающих из федерального бюджета на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока, утвержденных пунктом 1.7 Постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 27.02.2014 N 42, в части отсутствия положений, предусматривающих порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении, со дня вступления в законную силу решения суда.

В остальной части требований отказать.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Л.А. Дмитриева