Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 17 мая 2002 г. N 3-30/02 О признании некоторых положений Закона "Об управлении государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия)" противоречащими федеральному законодательству

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 17 мая 2002 г. N 3-30/02

Верховный Суд республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Александровой Р.С. с участием прокурора Алексеевой А.Е. при секретаре Бережнове Е.К. рассмотрев в открытом судебном заседании в гор. Якутске "17" мая 2002 г. дело по заявлению

Прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащим федеральному законодательству отдельных положений Закона РС (Я) "Об управлении государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия)",

установил:

Постановлением Палаты Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 20 июня 2000 г. был принят закон "Об управлении государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия)".

Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании отдельных положений закона противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению.

В судебном заседании прокурор Алексеева А.Е. поддержала заявление в полном объеме и дополнила требованием о признании п. 3 ст. 39 закона противоречащим федеральному законодательству, ошибочно не указанных в резолютивной части письменного заявления.

Государственное Собрание (Ил Тумэн) РС (Я), как законодательный орган, был привлечен в качестве заинтересованного лица и извещен о времени и месте судебного разбирательства, однако представитель в судебное заседание не явился без уважительных причин. Суд полагает возможным в соответствии со ст. 157 ГПК РСФСР рассмотреть дело по имеющимся материалам дела в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, суд полагает заявление прокурора подлежащим удовлетворению.

В преамбуле оспариваемого закона определены сферы его применения, в том числе, установлено, что он определяет порядок создания, использования, преобразования и отчуждения объектов государственной собственности Республики Саха (Якутия) и основы формирования муниципальной собственности, управления ею на территории Республики Саха (Якутия).

Преамбула закона в части, устанавливающей, что им определяется порядок создания, использования, преобразования и отчуждения объектов государственной собственности, принята с превышением предоставленных законодательному орган у субъекта Российской Федерации полномочий, т.к. указанные вопросы составляют предмет гражданского законодательства, которое согласно ст. 71 п. "о" Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации. В соответствии со ст. 11 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации осуществляется федеральными конституционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому названная норма, как принятая с превышением полномочий, противоречит федеральному законодательству.

Преамбула закона в части, определяющей, что названный закон устанавливает основы формирования муниципальной собственности, управления ею, принята с превышением полномочий органа государственной власти субъекта РФ в области местного самоуправления и с ущемлением их полномочий, так как основы формирования муниципальной собственности установлены федеральным законодателем в ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 6 указанного закона владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, в том числе и управление ею, относится к предметам ведения органов местного самоуправления. Таким образом, преамбула в оспариваемой части противоречит требованиям федерального законодательства.

Часть 1 статьи 1 оспариваемого закона, в которой раскрыто понятие управления муниципальной собственности, как деятельности органов государственной власти и органов государственного управления РС (Я) по реализации ими полномочий владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности, противоречит положениям подпункта 2 пункта 2 статьи 6, пункта 2 статьи 29 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым управление муниципальной собственностью находится в ведении органов местного самоуправления, а не органов государственной власти и органов государственного управления. Таким образом, указанная норма в указанной части, как противоречащая федеральному законодательству, подлежит признанию недействующей.

Статья 2 закона в части того, что управление муниципальной собственностью регулируется законодательством Республики Саха (Якутия), настоящим законом, п. 1 и п. 2 статьи 3 в части установления порядка регулирования управления муниципальной собственностью, в части порядка регулирования отношений, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления, приняты с превышением полномочий органов государственной власти субъекта РФ, установленных в ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поэтому подлежат признанию недействующими.

В п. 1 статьи 4 оспариваемого закона установлены объекты исключительной государственной собственности Республики Саха (Якутия). В п. 1 статьи 5 закона установлено правило, в соответствии с которым в собственности Республики Саха (Якутия) может находиться любое имущество в соответствии с действующим законодательством. При этом названные нормы сформулированы в императивной форме, не допускающей иного толкования, без учета того, что перечисленные объекты могут находиться как в государственной собственности Российской Федерации, так и в муниципальной собственности. В соответствии со ст. 214, ст. 212 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации). При этом виды имущества, которые находятся только в государственной или муниципальной собственности, порядок разграничения государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность и государственную собственность республик в составе Российской Федерации, определяются федеральным законом и Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность и государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Таким образом, п. 1 статьи 4 и п. 1 статьи 5 оспариваемого закона противоречат федеральному законодательству.

Из содержания п. 4 статьи 4 закона следует, что объекты исключительной государственной собственности Республики Саха (Якутия) не подлежат разгосударствлению и приватизации, передаче в собственность юридическим и физическим лицам, то есть установлены определенные ограничения при проведении приватизации государственного имущества. Между тем, данное положение противоречит требованиям п. 1, п. 4 статьи 4 Федерального Закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21 июля 1997 г., из содержания которых следует, что приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества в РФ, ограничения при ее проведений, порядок отчуждения в собственность физических и юридических лиц, перечень видов запрещенных приватизации видов имущества определяются федеральным законом. В п. 2.1 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. определены объекты и предприятия, приватизация которых запрещена. Из анализа содержания названных норм следует, что субъекту Российской Федерации не предоставлено право определять объекты собственности субъекта Российской Федерации, не подлежащих приватизации, передаче в собственность юридическим и физическим лицам. Поэтому п. 4 статьи 4 закона подлежит признанию противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

В статье 6 оспариваемого закона дано понятие недвижимого государственного имущества Республики Саха (Якутия), определены объекты, являющиеся недвижимым имуществом. Эта норма принята с превышением полномочий, предоставленных законодательному органу государственной власти субъекта РФ. т.к. объекты, являющиеся недвижимым имуществом, определяются гражданским законодательством, которое в соответствии со ст. 71 п. "о" Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации и субъект РФ не вправе осуществлять собственное правовое регулирования по этим вопросам. Поэтому ст. 6 закона противоречит федеральному законодательству.

В статье 7 оспариваемого закона установлен порядок приобретения права на патент, который в соответствии со ст. 128 ГК РФ и положений Патентного закона РФ от 23 сентября 1992 г. отнесен к результатам интеллектуальной деятельности. В свою очередь интеллектуальная собственность является одним из объектов гражданских прав, порядок создания, приобретения которых регулируются гражданским законодательством. Гражданское законодательство в соответствии со ст. 71 п. "о" Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации и по названным вопросам субъект РФ не вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Поэтому ст. 7 подлежит признанию недействующей.

Пункт 1 статьи 9 оспариваемого закона в части, устанавливающей порядок включения плана финансово-хозяйственной деятельности предприятий муниципального сектора в план развития государственного и муниципального сектора, п. 3 статьи 9 в части, определяющей показатели плана получения доходов от использования муниципального имущества, п. 4 статьи 9 в части, устанавливающей, что порядок составления, утверждения, контроля и ответственности плана развития муниципального сектора определяется Правительством Республики Саха (Якутия) противоречат федеральному законодательству. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования, вопросы местного значения в соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" находятся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления, указанные х вопросы не отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления. Таким образом, п. 1, п. 3, п. 4 статьи 9 закона в указанной части подлежат признанию недействующими.

В п. 2 статьи 9 закона установлены обязательные для выполнения показатели финансово-хозяйственной деятельности предприятия в планируемом периоде. В п. 1 статьи 22 закона установлена обязанность государственного унитарного предприятия осуществлять свою деятельность на основе согласованного с отраслевым министерством и утвержденного уполномоченным органом плана финансово-хозяйственной деятельности предприятия. муниципального унитарного предприятия на основе утвержденного органом местного самоуправления плана финансово-хозяйственной деятельности предприятия. В п. 2 статьи 22 закона установлена ответственность за невыполнение руководителем унитарного предприятия указанного плана, обязанность уполномоченного органа принять решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия, изменении условий плана в случае систематического невыполнения плана. Пунктом 3 статьи 22 закона установлена обязанность руководителя унитарного предприятия представлять ежеквартальную отчетность о ходе выполнения плана в уполномоченные органы и ответственность за невыполнение указанной обязанности.

Названные нормы противоречат общим принципам и началам гражданского законодательства, установленных в ст. 1 ГК РФ, согласно которым недопустимо вмешательство кого-либо в частные дела, юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. При этом установлено, что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Исходя из изложенного, следует признать, что установление обязанности государственного унитарного предприятия осуществлять свою деятельность на основе согласованного с отраслевым министерством и утвержденного уполномоченным органом плана финансово-хозяйственной деятельности предприятия, муниципального унитарного предприятия на основе утвержденного органом местного самоуправления плана финансово-хозяйственной деятельности предприятия, ответственности их руководителей за невыполнение плана, непредоставление ежеквартальной отчетности является ограничением гражданских прав участников регулируемых гражданским законодательством отношений по приобретению и осуществлению своих гражданских прав своей волей и в своем интересе. Поэтому п. 2 статьи 9, статья 22 оспариваемого закона подлежат признанию противоречащим федеральному законодательству, недействующими.

В п. 1 статьи 16 оспариваемого закона установлено, что в ведение органов местного самоуправления передается имущество, находящееся на территории муниципального образования.

Из буквального содержания названной нормы, которая сформулирована в императивной форме и не допускает какого-либо исключения, следует, что все имущество, находящееся на территории муниципального образования, подлежит передаче в ведение органов местного самоуправления. Между тем, это правило противоречит федеральному законодательству по тем основаниям, что в соответствии со ст. 212 ГК РФ виды имущества, которые находятся только в государственной или муниципальной собственности, определяются федеральным законом. Кроме того, на территории муниципального образования может находиться имущество, отнесенное к объектам государственной собственности Российской Федерации и государственной собственности субъекта РФ на основании Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". Следовательно, оспариваемая норма подлежит признанию противоречащей федеральному законодательству.

В соответствии с п. 4 ст. 16 оспариваемого закона перечень объектов, которые не могут быть переданы в муниципальную собственность, утверждается Палатой Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по представлению Правительства Республики Саха (Якутия). Эта норма противоречит п. 2 указанного выше постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., как установившая не соответствующий закону порядок определения объектов, которые не могут быть переданы в муниципальную собственность.

В статье 18 оспариваемого закона установлен порядок создания государственных и муниципальных унитарных предприятий и некоммерческих организаций, в ст. 19 установлен порядок утверждения уставов государственных и муниципальных унитарных предприятий, учреждений и некоммерческих организаций, в ст. 20 - порядок формирования уставного фонда названных предприятий, в ст. 21 установлен порядок создания резервного фонда, в ст. 25 - порядок создания хозяйственных обществ и товариществ, в ст. 26 - установлены особенности создания акционерных обществ, в ст. 27 - установлен порядок участия государственных и муниципальных унитарных предприятий в деятельности коммерческих и некоммерческих организациях. Указанные нормы приняты законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с превышением полномочий, по предмету исключительного ведения Российской Федерации, так как порядок создания унитарных предприятий, некоммерческих организаций, утверждения их уставов, порядок формирования уставного фонда предприятий, создания резервного фонда, создания хозяйственных обществ и товариществ, особенности создания акционерных обществ составляют предмет гражданских правоотношений. Гражданское законодательство в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации находится в исключительном ведении Российской Федерации, содержащиеся в оспариваемых статьях положения урегулированы Гражданским Кодексом РФ, в главах 4 и 19. Поэтому статьи 18, 19, 20, 21, 25, 26, 27 Закона РС (Я) "Об управлении государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия)" подлежат признанию недействующими.

В ст. 23 и 24 закона установлены принципы и порядок управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Эти нормы приняты с превышением полномочий, так как порядок управления деятельностью юридического лица, порядок назначения или избрания органов юридического лица, как устанавливающие Правовое положение участников гражданского оборота, составляют предмет гражданских правоотношений, регулируются Гражданским Кодексом Российской Федерации. Гражданское законодательство в соответствии со ст. 71 п. "о" Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. Поэтому ст.ст. 23, 24 ГК РФ подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству.

Пункт 1 статьи 28 оспариваемого закона в части, определяющей понятие управления долями муниципальных образований в уставном капитале хозяйственных обществ и товариществ, пункт 2 статьи 28 в части, устанавливающей порядок участия представителей муниципального образования в управлении хозяйственными обществами, противоречат требованиям п. 5 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, как принятые законодательным органом государственной власти субъекта РФ с превышением полномочий и с ущемлением прав органов местного самоуправления, которые самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются объектами муниципальной собственности.

В статье 30 оспариваемого закона установлен режим пользования государственной и муниципальной собственностью в РС (Я), в статьях 31 и 32 - определен порядок осуществления права хозяйственного ведения и права оперативного управления, установлены ограничения по отчуждению недвижимого имущества, в статьях 33, 35, 36 - порядок передачи государственной и муниципальной собственности в пользование, временное пользование, виды передачи этого имущества во временное пользование, в статье 37 определены субъекты аренды государственного и муниципального имущества, порядок заключения договора аренды, ограничения по видам имущества, подлежащих аренде, в статье 38 сформулировано понятие залога объектов государственной и муниципальной собственности, порядок заключения договора залога и совершения операций с залогом. Названные нормы противоречат требованиям федерального законодательства, как принятые по предмету исключительного ведения Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 ГК РФ правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, договорные и иные обязательства и имущественные отношения регулируются гражданским законодательством. Указанные вопросы в соответствии со ст. 71 п. "о" Конституции РФ отнесены к ведению Российской Федерации. По предмету исключительного ведения Российской Федерации субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Следовательно, статьи 30, 31, 32, 33, 35, 36, 37, 38 закона подлежат признанию недействующими.

Статья 34 в части, устанавливающей порядок наделения государственного органа по управлению государственным имуществом, субъекты права хозяйственного ведения и оперативного управления полномочиями по передаче муниципального имущества в пользование, противоречит положениям подп. 2 п. 2 статьи 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как принятая по предмету ведения органов местного самоуправления, которые вправе самостоятельно определять субъектов передачи муниципального имущества в пользование каких-либо лиц. Поэтому ст. 34 в указанной части подлежит признанию недействующей.

Из содержания п. 3 ст. 39 оспариваемого закона следует, что порядок и условия отчуждения государственного и муниципального имущества устанавливаются Правительством РС (Я), органом местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами РС (Я) и Российской Федерации. Данная норма противоречит федеральному законодательству, как принятая по предмету исключительного ведения Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 ГК РФ основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, в том числе и порядок отчуждения любого имущества, регулируются гражданским законодательством. Так, в части 1 ст. 235 ГК РФ определены основания прекращения права собственности, в части 2 ст. 235 ГК РФ установлено, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, подлежит отчуждению в собственность граждан и юридических лиц по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации. В ст. 4 Федерального Закона "О приватизации государственного и муниципального имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" установлено, что порядок отчуждения имущества в собственность физических и юридических лиц определяется федеральным законом. Таким образом, порядок и условия отчуждения государственного и муниципального имущества не могут быть установлены Правительством РС (Я), органом местного самоуправления. Субъект Российской Федерации не вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам гражданского законодательства. Поэтому п. 3 ст. 39 закона подлежит признанию недействующей.

В подпунктах "б", "в" п. 1 статьи 42 закона установлена административная ответственность за нарушение положений части 2 статьи 22, части 4 статьи 27 данного закона. Между тем, как было указано выше, ч. 2 ст. 22 и ч. 4 ст. 27 закона приняты в нарушение норм федерального законодательства. В связи с этим административная ответственность за несуществующее нарушение не может быть предусмотрена. Таким образом, названные нормы подлежат признанию недействующими.

В мотивировочной части решения изложены основания признания оспариваемых норм Закона РС (Я) "Об управлении государственной и муниципальной собственностью в РС (Я)" противоречащими федеральному законодательству. Поскольку все оспариваемые нормы противоречат федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации", "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" и иным положениям федерального законодательства, принятым до принятия оспариваемого закона и при отсутствии соответствующих полномочий, указанные выше нормы закона подлежат признанию недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 231, 239 ГПК РСФСР, Верховный Суд

решил:

Удовлетворить заявление прокурора.

Признать Преамбулу Закона РС (Я) "Об управлении государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия)" в части, устанавливающей, что им определяется порядок создания, использования, преобразования и отчуждения объектов государственной собственности, основы формирования муниципальной собственности, управления ею, п. 1 статьи 1 в части, определяющей понятие управления муниципальной собственностью, статью 2 в части, устанавливающей порядок управления муниципальной собственностью законодательством РС (Я), п. 1 и п. 2 статьи 3 в части установления порядка регулирования отношений в сфере управления муниципальной собственностью и отношений, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательством РС (Я) об управлении муниципальной собственностью, п. 1 и п. 4 статьи 4., п. 1 статьи 5, статью 6, статью 7, п. 1, п. 3, п. 4 статьи 9 в части, устанавливающей порядок включения плана финансово-хозяйственной деятельности предприятий муниципального сектора в план развития государственного и муниципального сектора, в части, устанавливающей включения в план получения доходов от использования муниципального имущества определенных показателей, в части, устанавливающей порядок составления, утверждения, контроля и ответственности плана развития муниципального сектора Правительством РС (Я), п. 2 ст. 9, статью 22, п. 1 и п. 4 статьи 16, статьи 18, 19, 20, 21, 23, 24, 25, 26, 27, п. 1 и п. 2 статьи 28 в части, устанавливающей определение понятия управления долями муниципальных образований и порядка участия представителей муниципального образования в управлении хозяйственными обществами и товариществами, статьи 30, 31, 32, 33, статью 34 в части, устанавливающей полномочия государственного органа по управлению государственным имуществом по передаче муниципального имущества, статьи 35, 36, 37, 38, п. 3 статьи 39, подпункты "б", "в" пункта 2 статьи 42 Закона Республики Саха (Якутия) "Об управлении государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия)" от 20 июня 2000 г. противоречащими федеральному законодательству, не действующими со дня издания закона.

Сообщение о принятом решении опубликовать в средствах массовой информации.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня вынесения решения в окончательной форме.

Председательствующий:

Р.С. Александрова