Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 7 августа 2015 г. по делу N 3-43/15 О признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей статью 7 Закона Республики Саха (Якутия) от 05.02.2003 4-З N 5-III

Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия)
от 7 августа 2015 г. по делу N 3-43/15

Верховный суд Республики Саха (Якутия) в составе:

судьи Дмитриевой Л.А.

при секретаре Романовой Е.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Якутске

дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 05.02.2003 4-З N 5-III "Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия)"

установил:

05 февраля 2003 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 6-II принят Закон Республики Саха (Якутия) от 05.02.2003 4-З N 5-III "Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия)" (далее - Закон РС (Я)), первоначальный текст которого опубликован в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 5, 20.02.2003,"Ил Тумэн", N 9, 21.02.2003.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Саха (Якутия) от 05.02.2003 4-З N 5-III "Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия)".

В обоснование заявления указано, что статья 7 оспариваемого нормативного правового акта устанавливает неполный перечень запретов и ограничений, необходимых к соблюдению лицом, замещающим должность Уполномоченного по правам ребенка в РС (Я) (далее - Уполномоченный). По утверждению прокурора, действующая редакция названной правовой нормы регионального законодательства не учитывает отнесение должности Уполномоченного к государственной должности субъекта Российской Федерации, и, как следствие, не содержит определенные запреты, которые в силу части 2 статьи 2.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 12, статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" распространяются на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 10 Закона РС (Я) при получении обращения (жалобы), Уполномоченный вправе:

а) принять обращение (жалобу) к рассмотрению;

б) передать обращение (жалобу) органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и предприятиям Республики Саха (Якутия), их должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение обращения (жалобы) по существу;

в) разъяснить заявителю средства, которые тот может использовать для защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов;

г) отказать в принятии обращения (жалобы) к рассмотрению с указанием мотивов отказа.

По мнению прокурора, используемое в данной норме определение компетенции Уполномоченного по формуле "вправе" указывает на диспозитивное установление возможности совершения должностным лицом действий в отношении граждан и организаций, то есть на наличие коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "б" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96.

В судебном заседании прокурор Посельский Ф.В. требования поддержал в полном объеме, просит признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению статью 7, часть 2 статьи 10 Закона РС (Я).

Представитель заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 12.01.2015 г. N ..., в судебном заседании с заявлением прокурора в части оспаривания статьи 7 Закона РС (Я) согласился.

В отношении требований, касающихся оспаривания части 2 статьи 10 Закона РС (Я) полагает заявление прокурора необоснованным. Считает, что оспариваемая норма Закона РС (Я) не противоречит федеральному законодательству, так как принята в пределах полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ссылается на определение Верховного суда РФ от 15.06.2005 г. N 74-Г05-4, которым было отказано в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству аналогичных положений Закона РС (Я) от 17.10.2002 56-З N 449-II "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)". Указывает на то, что оспариваемая норма Закона РС (Я) по своему содержанию согласуется со статьей 20 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", регламентирующей порядок действий Уполномоченного по правам человека в РФ относительно поступившей к нему жалобы.

Просит в удовлетворении требований прокурора в данной части отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, представителей, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявления по следующим основаниям.

05 февраля 2003 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 6-II принят Закон Республики Саха (Якутия) от 05.02.2003 4-3 N 5-III "Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия)", первоначальный текст которого опубликован в печатных изданиях "Якутские ведомости", N 5, 20.02.2003,"Ил Тумэн", N 9, 21.02.2003.

Вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76).

Правоотношения в указанной сфере регламентированы, в том числе, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Названным актом определены вопросы образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Данные правоотношения, как указано в преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу подп. "б" п. 1 ст. 5 упомянутого Федерального закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ предусмотрено, что Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года N 1381 утвержден Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, которым в том числе учреждена должность уполномоченного по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации (пункт 16). При этом данным Указом установлено, что предусмотренные в нем должности могут учреждаться законодательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (пункт 1 статьи 5 Федерального Конституционного закона от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации").

Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 года N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.

Пунктом 5 данного Указа органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано учредить должность уполномоченного по правам ребенка.

В силу статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений данного Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

Таким образом, по смыслу приведенного выше законодательства, органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право на учреждение должности уполномоченного по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1 Закона РС (Я) должность Уполномоченного учреждается в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка, Конституцией Российской Федерации, Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), Федеральным законом "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка в Республике Саха (Якутия), признания и соблюдения этих прав, свобод и законных интересов органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и предприятиями Республики Саха (Якутия), их должностными лицами.

Должность Уполномоченного является государственной должностью Республики Саха (Якутия) (часть 2 статьи 1 Закона РС (Я)).

В соответствии со статьей 7 Закона РС (Я), регулирующей условия выполнения Уполномоченным своих обязанностей, Уполномоченный не может являться народным депутатом Республики Саха (Якутия), быть членом политических партий и иных политических общественных объединений (часть 1). Уполномоченный не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (часть 2).

Тем самым данная редакция оспариваемой правовой нормы устанавливает неполный перечень запретов для лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации на основании Перечня типовых государственных должностей субъектов РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 04.12.2009 г. N 1381, и, как следствие, не содержит определенные запреты, которые в силу части 2 статьи 2.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" распространяются на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Названные законодательные акты Российской Федерации не предоставляют субъекту Российской Федерации право сокращать установленный перечень ограничений и обязанностей для лиц, на которых они распространяются.

Частичное воспроизведение норм федерального закона в региональном акте, принятом по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, влечет противоречие данного акта законодательству большей юридической силы, поскольку в противном случае устанавливается иное правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений.

Следовательно, требования прокурора о признании статьи 7 Закона РС (Я) противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению, являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

К одному из направлений деятельности Уполномоченного относится рассмотрение обращений, касающихся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, и жалоб на решения или действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и предприятий Республики Саха (Якутия), их должностных лиц, нарушающих права, свободы и законные интересы ребенка (пункт "а" части 2 статьи 9 Закона РС (Я)).

По правилам части 2 статьи 10 Закона РС (Я), получив обращение (жалобу), Уполномоченный вправе:

а) принять обращение (жалобу) к рассмотрению;

б) передать обращение (жалобу) органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и предприятиям Республики Саха (Якутия), их должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение обращения (жалобы) по существу;

в) разъяснить заявителю средства, которые тот может использовать для защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов;

г) отказать в принятии обращения (жалобы) к рассмотрению с указанием мотивов отказа.

По смыслу данной правовой нормы принятие жалобы к производству является исключительным правом, а не обязанностью Уполномоченного, осуществляющего в соответствии с Законом РС (Я) независимую деятельность по обеспечению гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка в Республике Саха (Якутия), признания и соблюдения этих прав, свобод и законных интересов органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и предприятиями Республики Саха (Якутия), их должностными лицами.

Соответствующую правовую позицию, обязательную в правоприменительной практике в отношении Уполномоченного по правам человека в РФ, сформулировал и Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 21.12.2004 N 437-О, отметив, что поскольку Уполномоченный по правам человека в РФ не правомочен на вынесение государственно-властных решений, а его деятельность не влечет пересмотра компетенции государственных органов, призванных обеспечивать защиту и восстановление нарушенных прав и свобод, он вправе отказать в принятии жалобы к рассмотрению, мотивировав, однако, свое решение.

Данная позиция применима и к вопросам, связанным с осуществлением своих полномочий уполномоченным по правам ребенка в субъекте РФ. Одним из принципов реализации института омбудсмена является то, что данная деятельность лишь дополняет предусмотренные законодательством средства защиты нарушенных прав граждан и не может отменять компетенцию тех государственных органов, которые непосредственно обеспечивают их защиту и восстановление. Следовательно, компетенция Уполномоченного не является единственным средством восстановления нарушенных прав ребенка, а лишь независимо дополняет основные средства защиты его прав на уровне судебных органов и органов прокуратуры, а также государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Данная правовая позиция подтверждается и содержанием статьи 20 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", в соответствии с которой Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, получив поступившую к нему жалобу, имеет право:

1) принять жалобу к рассмотрению;

2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

Сравнительный анализ вышеприведенной нормы федерального законодательства и оспариваемого прокурором регионального правового положения указывает на их идентичность, согласованность и отсутствие между ними каких-либо противоречий.

Таким образом, предусмотренное в части 2 статьи 10 Закона РС (Я) регулирование порядка действий Уполномоченного при рассмотрении обращения (жалобы) не свидетельствует об установлении широких пределов усмотрения, возможности необоснованного применения исключений из общих правил и неоднозначного толкования.

Учитывая, что оспариваемая норма предусматривает принятие Уполномоченным соответствующего решения в рамках правовых предписаний, суд полагает, что она соответствует приведенным требованиям федерального законодательства.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявления прокурора, и признании названных оспариваемых положений Закона РС (Я) недействующими со дня вступления в силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений нормативного правового акта удовлетворить частично.

Признать противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению со дня вступления в законную силу решения суда статью 7 Закона Республики Саха (Якутия) от 05.02.2003 4-З N 5-III "Об Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия)".

В остальной части требований отказать.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

Л.А. Дмитриева

Решение изготовлено в окончательной форме 10.08.2015 г.