Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 19 сентября 2015 г. по делу N 3-59/15 О признании не действующим, не подлежащим применению последнее предложение пункта 13 статьи 4.1 Закона РС (Я) "О муниципальных выборах в РС (Я)" от 28.09.2011 г. 964-З N 815-IV, принятого постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) от 28.09.2011 г. 964-З N 816-IV, со дня вступления в законную силу решения суда

Решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия)
от 19 сентября 2015 г. по делу N 3-59/15

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе:

председательствующего Дьяконовой З.С.,

при секретаре Марковой Д.Р.,

с участием прокурора Ефремова Д.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Тарасовой Ирины Анатольевны о признании противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению последнее предложение пункта 13 статьи 41 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия) от 28 сентября 2011 года 964-З N 815-IV,

установил:

постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 28.09.2011 года З N 816-IV принят Закон Республики Саха (Якутия) от 28 сентября 2011 года 964-З N 815-IV "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия) (далее по тексту Закон РС (Я) N 815-IV), опубликованный в печатном издании: "Якутские ведомости", N 70, 15.10.2011 года.

Тарасова И.А. обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению последнее предложение пункта 13 статьи 41 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия) от 28 сентября 2011 года 964-З N 815-IV, мотивируя следующим.

В соответствии с п. 13 ст. 41 Закона РС (Я) N 815-IV, при сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов подписной лист должен быть заверен подписями лица, осуществлявшего сбор подписей, и кандидата или уполномоченного представителя избирательного объединения. При заверении подписного листа лицо, осуществлявшее сбор подписей избирателей, собственноручно указывает свои фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию, номер и дату выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код выдавшего его органа, ставит свою подпись и дату ее внесения. При заверении подписного листа кандидат или уполномоченный представитель избирательного объединения против своих фамилии, имени, отчества собственноручно ставит свою подпись и дату ее внесения. Если кандидат или уполномоченный представитель избирательного объединения сам собирал подписи и удостоверил подписной лист в качестве лица, собравшего подписи, вторая удостоверительная подпись может не вноситься.

Административный истец указывает, что последнее предложение указанной нормы закона вступает в противоречие с п. 12 и п. 13 ст. 37 Федерального закона от 12.06.2002 года N 67-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 67-ФЗ), которыми не предусматривается положения о том, что если кандидат или уполномоченный представитель избирательного объединения сам собирал подписи и удостоверил подписной лист в качестве лица, собравшего подписи, вторая удостоверительная подпись может не вноситься.

Как указано в иске, в связи с применением противоречащей федеральному законодательству нормы Тарасова И.А. была лишена права участвовать в выборах главы муниципального образования "Поселок Ленинский" Алданского района РС (Я). Так, 1 августа 2015 года решением избирательной комиссии Тарасова И.А. была зарегистрирована кандидатом на должность Главы МО "Поселок Ленинский" Алданского района РС (Я). Самостоятельно осуществляя сбор подписей и заполняя подписной лист, Тарасова И.А. руководствовалась требованиями п. 13 ст. 41 Закона РС (Я) N 815-IV, в связи с чем поставила на подписном листе только одну удостоверительную подпись.

Решением Алданского районного суда РС (Я) от 14 августа 2015 года признано незаконным и отменено решение избирательной комиссии МО "Поселок Ленинский" Алданского района РС (Я) от 01 августа 2015 года о регистрации Тарасовой И.А. на должность Главы МО "Поселок Ленинский" Алданского района РС (Я). При этом в решении суда имеется ссылка на п. 2 ст. 1 Федерального закона N 67-ФЗ о том, что Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ, следовательно, требования Федерального закона, устанавливающие единый порядок выдвижения кандидатов, а также основания для отказа, являются обязательными для всех участников избирательного процесса.

В судебном заседании административный истец Тарасова И.А. и ее представитель Мамаева О.Г., действующая на основании доверенности, имеющая высшее юридическое образование, требования поддержали в полном объеме, просят заявление удовлетворить. При этом пояснили, что выборы Главы МО "Поселок Ленинский" признаны несостоявшимися. Таким образом, будут назначены выборы на должность Главы МО "Поселок Ленинский" и Тарасова И.А. намерена в них участвовать. При этом наличие в региональном избирательном законодательстве нормы, противоречащей федеральному избирательному законодательству, не только привело к нарушению прав на участие в выборах, но и может привести к нарушению избирательных прав в будущем. Ссылаются также на противоречие оспариваемой нормы подпункту 8 пункта 4.4 статьи 43 Закона РС (Я) N 815-IV, которым предусмотрено, что признаются недействительными все подписи избирателей в подписном листе в случае, если подписной лист не заверен собственноручно подписями лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей и (или) кандидата, уполномоченного представителя избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов.

Представитель заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Неустроев Н.Н., имеющий высшее юридическое образование и действующий на основании доверенности, требования не признал и пояснил, что неправильное истолкование и применение нормы права не влечет признания ее противоречащей норме закона большей юридической силы. Указывает, что оспариваемая норма не противоречит федеральному закону.

Прокурор полагает, что в удовлетворении административного искового заявления должно быть отказано. Ссылается на решение Алданского районного суда РС (Я) от 14 августа 2015 года, указывая, что регистрация Тарасовой И.А. была отменена, поскольку она не поставила подпись в качестве лица, собиравшего подпись и, кроме того, не поставила дату внесения подписи. Таким образом, Тарасова И.А. неправильно применила норму, что повлекло отмену ее регистрации. Кроме того, оспариваемая норма не носит императивного характера, в ней указано на право не ставить вторую удостоверительную подпись, а не обязанность. Вследствие чего она не противоречит федеральному законодательству.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заключение прокурора, суд приходит к выводу об удовлетворении требований Тарасовой И.А. по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом установлено, что Тарасова И.А. выдвинула свою кандидатуру на должность Главы МО "Поселок Ленинский" и была зарегистрирована в качестве кандидата. Однако решением Алданского районного суда РС (Я) от 1 августа 2015 года ее регистрация была отменена. В деле с участием Тарасовой И.А. делались ссылки на оспариваемую норму, то есть он применялся. Таким образом, Тарасова И.А. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным актом и вправе его оспорить. Указывая, что оспариваемой нормой нарушено ее право на участие в выборах, может быть нарушено в будущем, она обратилась в суд с данным заявлением.

Пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Частью 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

Таким Федеральным законом является Федеральный закон N 67-ФЗ от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации", который определяет основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 1 статьи 1).

Пунктом "б" ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 28.09.2011 года З N 816-IV принят Закон Республики Саха (Якутия) от 28 сентября 2011 года 964-З N 815-IV "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия), опубликованный в печатном издании: "Якутские ведомости", N 70, 15.10.2011 года.

В соответствии с п. 13 ст. 41 Закона РС (Я) N 815-IV, при сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов подписной лист должен быть заверен подписями лица, осуществлявшего сбор подписей, и кандидата или уполномоченного представителя избирательного объединения. При заверении подписного листа лицо, осуществлявшее сбор подписей избирателей, собственноручно указывает свои фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию, номер и дату выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код выдавшего его органа, ставит свою подпись и дату ее внесения. При заверении подписного листа кандидат или уполномоченный представитель избирательного объединения против своих фамилии, имени, отчества собственноручно ставит свою подпись и дату ее внесения. Если кандидат или уполномоченный представитель избирательного объединения сам собирал подписи и удостоверил подписной лист в качестве лица, собравшего подписи, вторая удостоверительная подпись может не вноситься.

В соответствии с пунктами 12 и 13 статьи 37 Федерального закона от 12.06.2002 года N 67-ФЗ каждый подписной лист должен быть заверен подписью лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей, участников референдума. При заверении подписного листа лицо, осуществлявшее сбор подписей избирателей, участников референдума, собственноручно указывает свои фамилию, имя и отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию, номер и дату выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код выдавшего его органа, а также ставит свою подпись и дату ее внесения (п. 12 ст. 37 Федерального закона N 67-ФЗ).

Каждый подписной лист с подписями избирателей в поддержку выдвижения списка кандидатов должен быть заверен уполномоченным представителем избирательного объединения. Каждый подписной лист с подписями избирателей в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидата должен быть заверен кандидатом. Каждый подписной лист с подписями участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума должен быть заверен уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума. При заверении подписного листа уполномоченный представитель избирательного объединения, кандидат, уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума напротив своих фамилии, имени и отчества собственноручно ставят свою подпись и дату ее внесения (п. 13 ст. 37 Федерального закона N 67-ФЗ).

Согласно пункту 8 статьи 37 Федерального закона N 67-ФЗ подписные листы для сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на должность главы муниципального образования изготавливаются и оформляются по формам - согласно приложению 6 к настоящему Федеральному закону.

Форма подписного листа с подписями избирателей в поддержку выдвижения членов выборного органа местного самоуправления, порядок его заполнения и заверения, порядок проверки подписей избирателей и основания признания подписей избирателей недостоверными и (или) недействительными устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Сравнительный анализ приведенных норм регионального и федерального законов позволяет сделать вывод о противоречии последнего предложения п. 13 ст. 41 Закона РС (Я) N 815-IV, предусматривающего, что если кандидат или уполномоченный представитель избирательного объединения сам собирал подписи и удостоверил подписной лист в качестве лица, собравшего подписи, вторая удостоверительная подпись может не вноситься, приведенным нормам федерального законодательства.

Пунктом 8 ст. 37 Федерального закона N 67-ФЗ императивно предусмотрено, что подписные листы для сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на должность главы муниципального образования изготавливаются и оформляются по формам согласно приложению 6 к настоящему Федеральному закону.

Из формы подписного листа в приложении 6 к Федеральному закону N 67-ФЗ, следует, что подписной лист начинается указанием на выборы главы муниципального образования, даты голосования. Затем в подписном листе записано, что нижеподписавшиеся поддерживают самовыдвижение или выдвижение кандидата в главы муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования гражданина с указанием гражданства, фамилии, имени, отчества, даты рождения, места работы, занимаемой должности или рода занятий, места жительства. Далее подписной лист представляет из себя таблицу: в первой графе которой указан номер по порядку, во второй - фамилия, имя, отчество, в третьей - год рождения, в четвертой - адрес места жительства, в пятой серия и номер паспорта, в шестой - дата внесения подписи, в седьмой - подпись. Заканчивается подписной лист удостоверением подписного листа лицом, осуществлявшим сбор подписей, с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серия и номера паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием даты его выдачи, наименования или кода выдавшего его органа, подпись лица осуществлявшего сбор подписей, и дата ее внесения.

Подписывает этот лист кандидат с указанием фамилии имени отчества и даты ее внесения.

Таким образом, порядок заполнения и заверения подписного листа для сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на должность главы муниципального образования установлен федеральным законом. Приложения к Федеральному закону N 67-ФЗ, являются неотъемлемыми частями указанного закона, и положения, установленные приложениями, подлежат неукоснительному соблюдению, так же как и нормы названного законодательного акта. Тем более, что на это прямо указывает пункт 8 ст. 37 Федерального закона N 67-ФЗ.

Ни в названной норме, ни в примечании к форме подписного листа федеральным законодателем не делается оговорки о том, что если кандидат сам собирает подписи избирателей в поддержку его выдвижения (самовыдвижения) он в качестве кандидата может не подписывать подписной лист.

Следует также учесть, что п. 8 ст. 37 Федерального закона N 67-ФЗ прямо предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются форма подписного листа с подписями избирателей в поддержку выдвижения членов выборного органа местного самоуправления, порядок его заполнения и заверения, порядок проверки подписей избирателей и основания признания подписей избирателей недостоверными и (или) недействительными.

Таким образом, полномочия регионального законодателя по установлению формы подписного листа федеральным законодателем ограничены. В силу прямого установления федерального законодательства, региональным законодательством может быть установлена форма подписного листа с подписями избирателей, порядок его заполнения и заверения, только в случае сбора подписей в поддержку выдвижения (самовыдвижения) членов выборного органа местного самоуправления.

Между тем, оспариваемой нормой предусмотрен порядок заполнения и заверения подписного листа в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на должность главы муниципального образования. Причем этот порядок противоречит установленному федеральным законом порядку заполнения и заверения названного подписного листа.

Указанные обстоятельства дают основания считать, что региональный законодатель вышел за пределы своих полномочий по законодательному регулированию избирательного законодательства.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной определении от 11.05.2012 N 658-О следует, что изготовление и оформление подписных листов в точном соответствии с положениями законодательства выступают гарантией необходимого информирования граждан о кандидате, препятствуют возможному сокрытию или искажению информации, направлены как на защиту прав и законных интересов избирателей при сборе подписей, так и на обеспечение равенства прав кандидатов. Несоблюдение этого правила ставит под сомнение наличие реальной, основанной на полной и достоверной информации, поддержки кандидата избирателями, а потому и действительность подписей в подписных листах.

Положение регионального законодательства о том, что если кандидат сам собирает подписи избирателей, он может не заверять подписной лист, противоречит не только конкретным нормам федерального законодательства, но и принципу равенства прав кандидатов. Каждый кандидат, независимо от того, сам он осуществляет сбор подписей или нет, обязан, в соответствии с федеральным законодательством заверить подписной лист.

Правовой статус лица, осуществляющего сбор подписей и кандидата различен, обусловлен теми правами и обязанностями, которыми наделены указанные лица. Осуществление сбора подписей избирателей в свою поддержку самим кандидатом не означает, что он вправе не исполнять обязанности кандидата.

Между тем, анализ оспариваемой нормы дает основания полагать, что региональный законодатель предполагает обратное.

Довод представителя истца о неопределенности, неясности оспариваемой нормы ввиду его противоречия подпункту 8 пункта 4.4 статьи 43 Закона РС (Я) N 815-IV, является обоснованным. Указанная норма предусматривает, что все подписи избирателей признаются недействительными, если подписной лист не заверен собственноручно подписями лица, осуществлявшего сбор подписей избирателей и (или) кандидата. Таким образом, одной нормой закона предусматривается, что кандидат, при определенных условиях, может не заверять подписной лист, а другая норма этого же закона предусматривает, что если подписной лист не заверен кандидатом, все подписи признаются недействительными. Такое регулирование избирательных правоотношений нельзя признать определенным и ясным.

В числе обстоятельств, которые суд обязан выяснять при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, в соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указано на необходимость выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

Как указано в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", в заявлении об оспаривании нормативного акта или его части должно быть указано, в том числе, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя.

В данном случае суд приходит к выводу об обоснованности доводов Тарасовой И.А. и ее представителя Мамаевой О.Г. о том, что применение оспариваемой нормы привело к нарушению права Тарасовой И.А. быть избранной в Главы МО "Поселок Ленинский".

Применение оспариваемой нормы повлекло признание подписей избирателей, собранных в поддержку Тарасовой И.А., недействительными, отмену регистрации истца, что свидетельствует о нарушении ее прав. Применение указанной нормы в будущем создает угрозу нарушения ее прав, поскольку муниципальные выборы Главы МО "Поселок Ленинский" признаны избирательной комиссией МО "Поселок Ленинский" несостоявшимися, о чем имеется решение указанной комиссии от 15 сентября 2015 года, и Тарасова И.А. намерена выдвинуть свою кандидатуру в Главы МО "Поселок Ленинский" при проведении повторных выборов.

Независимо от того, правильно или неправильно будет применена оспариваемая норма, имеется угроза нарушения пассивного права как Тарасовой И.А., так и иных граждан, ввиду ее противоречия федеральному закону.

Пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

Оценивая исследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о признании последнего предложения п. 13 ст. 41 Закона РС (Я) N 815-IV не соответствующим Федеральному закону N 67-ФЗ и не действующим со дня вступления в законную силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Тарасовой Ирины Анатольевны удовлетворить.

Признать не действующим, не подлежащим применению последнее предложение пункта 13 статьи 14 Закона РС (Я) "О муниципальных выборах в РС (Я)" от 28.09.2011 г. 964-З N 815-IV, принятого постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) от 28.09.2011 г. 964-З N 816-IV, со дня вступления в законную силу решения суда.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункта 13 статьи 14" имеется в виду "пункта 13 статьи 41"

Опубликовать сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в периодическом издании "Якутские ведомости" (приложение к газете "Якутия).

На решение могут быть поданы апелляционная жалоба, апелляционное представление прокурора в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение пяти дней со дня его вынесения.

Председательствующий

З.С. Дьяконова

Решение изготовлено в окончательной форме 21 сентября 2015 года.