Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 4 сентября 2012 г. N 3-53/12 О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Закона PC (Я) 31.03.2005 225-З N 457-III "О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Республике Саха (Якутия)"

Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия)
от 4 сентября 2012 г. N 3-53/12

Верховный Суд Республики Саха (Якутия) в составе:

председательствующего Дьяконовой З.С.,

при секретаре Никитине В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных норм Закона PC (Я) 31.03.2005 225-З N 457-III "О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Республике Саха (Якутия)",

установил:

Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 31.03.2005 г З N 458-III принят Закон Республики Саха (Якутия) 31.03.2005 225-З N 457-III "О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Республике Саха (Якутия)". Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 29.03.2012 г. З N 1000-IV принят Закон Республики Саха (Якутия) "О внесении изменений в Закон Республики Саха (Якутия) "О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в PC (Я)", опубликованный в печатных изданиях: "Якутские ведомости", N 35, 18.04.2012, "Ил Тумэн", N 16, 27.04.2012 .

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению пункт 3 части 3 статьи 3 и пункт 1 части 1 статьи 5 Закона Республики Саха (Якутия) 31.03.2005 225-З N 457-III "О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в PC (Я)" (далее по тексту Закон Республики N 457-III).

В обоснование заявления указано, что пунктом 3 части 3 статьи 3 Закона Республики N 457-III на органы местного самоуправления незаконно возложены дополнительные расходные обязательства в части проведения капитального ремонта жилья, находящегося, в том числе, в частной собственности, что противоречат ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункту 3 ст. 30 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которым бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник.

Пункт 1 ч. 1 ст. 5 Закона Республики N 457-III, которым установлена невозможность возвращения указанной категории детей в ранее закрепленное за ними жилье в случае проживания в нем лиц, отстраненных в установленном порядке от выполнения обязанностей опекунов или попечителей, бывших усыновителей, лиц, не являющихся членами семьи детей-сирот; лиц, страдающих туберкулезом, вступает в противоречие с положениями ч. 1 ст. 143 Семейного кодекса РФ и ч.ч. 3, 4 ст. 16, ч. 3 ст. 30 Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". В соответствии с ч. 1 ст. 143 Семейного кодекса РФ при отмене судом усыновления ребенка взаимные права и обязанности усыновленного ребенка и усыновителей (родственников усыновителей) прекращаются, в том числе по пользованию жильем, закрепленным за несовершеннолетним, являющимся собственником или нанимателем жилого помещения. Таким образом, по мнению прокурора, отмена усыновления при наличии закрепленного за несовершеннолетним жилья не влечет его признание нуждающимся в жилье.

Оспариваемая норма в части признания невозможным возвращение детей-сирот в закрепленное за ними (собственное) жилье, в случае проживания в нем лиц, не являющихся членами их семей, противоречит ч. 2 ст. 687 Гражданского кодекса Российской Федерации ч.ч. 1, 4 ст. 3, ч. 4 ст. 83 Жилищного кодекса Российской Федерации, которыми не предусмотрены основания прекращения жилищных прав граждан в связи с проживанием в их жилье посторонних лиц.

Норма п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона PC (Я) от 31.03.2005 225-З N 457-III в части сохранения за отстраненными от выполнения обязанностей опекунами или попечителями права на пользование закрепленным за несовершеннолетним жильем противоречит ч.ч. 3, 4 ст. 16, ч. 3 ст. 30 Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", поскольку согласно ч.ч. 1, 4 ст. 17 Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" опекуны или попечители не имеют права собственности на имущество подопечных. В соответствии с ч. 3 ст. 16, ч. 3 ст. 30 данного федерального закона договор о безвозмездном пользовании жильем подопечного прекращается при неисполнении или ненадлежащем исполнении опекуном или попечителем своих обязанностей, а также при прекращении опеки (попечительства).

В судебном заседании прокурор Ускеева А.Н. требования поддержала в полном объеме, просила заявление удовлетворить. Уточнила, что прокурор просит признать недействующей п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона Республики в части признания невозможным возвращения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в жилые помещения, сохраненные за ними решением органа местного самоуправления по месту жительства, в случае проживания в нем по любым основаниям лиц, отстраненных в установленном порядке от выполнения обязанностей опекунов или попечителей, бывших усыновителей, лиц, не являющихся членами семьи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, страдающих туберкулезом. В остальной части указанный пункт, как указывает прокурор, является законным и не противоречит федеральному законодательству.

Представитель заинтересованного лица Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешников В.Ю., действующий на основании доверенности от 29 декабря 2011 года N 1гс-4855, в судебном заседании не согласился заявленными требованиями прокурора. Полагает, что в соответствии с законодательством РФ граждане-собственники жилых помещений вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ими по своему усмотрению, т.е. вправе продавать, дарить, сдавать в аренду эти помещения, а также совершать с ними любые иные сделки, не противоречащие законодательству РФ. Однако несовершеннолетний собственник имеет ограниченные права на недвижимое имущество и не вправе самостоятельно распоряжаться им без предварительного разрешения органа опеки и попечительства (ст. 37 ГК РФ). Таким образом, он ограничен в своих правах как собственник и не может полноценно нести бремя содержания жилого помещения, находящегося в его собственности. Пункт 1 части 1 статьи 5 Закона Республики N 457-III принят в интересах детей-сирот и лиц их числа. Невозможность возвращения в сохраненные жилые помещения указанных лиц влечет предоставление им другого жилого помещения вне очереди.

Представитель Министерства образования РС (Я) Ким А.П. поддержала позицию представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн). Указала, что в соответствии с Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", понятие "закрепление" распространяется на жилую площадь, относящуюся к муниципальному жилому фонду, и не являющуюся собственностью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Закрепить за ребенком-сиротой и ребенком, оставшимся без попечения родителей, возможно только жилье, принадлежащее органу местного самоуправления. Жилье, находящееся в собственности у ребенка-сироты или оставшегося без попечения ребенка, не нуждается в закреплении. Такое жилье сохраняется за ними, прежде всего путем заключения законным представителем несовершеннолетнего, с разрешения органа опеки и попечительства, договора о доверительном управлении имуществом подопечного. Таким образом, в оспариваемой норме идет речь о капитальном ремонте жилого помещения, находящегося в муниципальной собственности, закрепленного за указанной категорией детей. Пункт 1 части 1 статьи 5 Закона Республики N 457-III позволяет решать жилищные проблемы детей-сирот и лиц из их числа путем предоставления им жилого помещения вне очереди, в случае, если возвращение таких детей в закрепленные за ними жилые помещения невозможно по причинам, указанным в оспариваемой норме. Обстоятельства невозможности возвращения детей в закрепленные жилые помещения в каждом конкретном случае тщательно анализируются органом опеки и попечительства с вынесением указанным органом мотивированного заключения. Признание указанной нормы недействующей лишит возможности решать жилищные проблемы детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей и лиц из их числа, в случае невозможности вселить указанных лиц в закрепленные за ними жилые помещения в виду проживания в указанном жилом помещении, к примеру, бывшего опекуна. При этом ситуаций, когда в жилом помещении, принадлежащем сироте на праве собственности, проживают посторонние ему лица, или бывшие усыновители или опекуны и попечители, то есть ситуации, из которых исходит прокурор, на практике не возникают. Такие жилые помещения сохраняются за указанной категорией детей, передаются в доверительное управление и предоставляются им при их возвращении в место прежнего проживания. Просит отказать в удовлетворении заявления прокурора в полном объеме.

Представитель Правительства РС (Я) Старостин. А.И. поддержал позицию представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) и представителя Министерства образования РС (Я), просит отказать в удовлетворении заявления прокурора. Пояснил, что Закон Республики N 457-III принимался в 2005 году, по всей видимости, по модельному закону, поскольку нормы Закона Республики N 457-111, в том числе оспариваемый пункт 1 части 1 статьи 5, устанавливающий основания, по которым признается невозможным возвращение детей в закрепленные жилые помещения, практически в слово в слово повторяет аналогичную норму Закона т. Москвы N 61 "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". В марте 2012 года, когда в указанный закон вносились изменения, прокуратура РС (Я) принимала активное участие в разработке изменений путем дачи заключений практически по каждой норме. Оспариваемый пункт 3 в часть 3 статьи 3 Закона Республики N 457-III был внесен также с согласия прокуратуры РС(Я).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации защиту семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальную защиту относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1), что предполагает возложение ответственности за реализацию социальной функции государства как на федеральные органы государственной власти, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Вопросы социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 названного Федерального закона отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" определяет общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 31.03.2005 г З N 458-III принят Закон Республики Саха (Якутия) 31.03.2005 225-З N 457-III "О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Республике Саха (Якутия)", опубликованный в печатном издании "Якутские ведомости", N 20, 04.05.2005 г. (далее Закон Республики N 457-III)

Пунктом 3 части 3 статьи 3 Закона Республики N 457-III предусмотрено, что законные представители несовершеннолетних, орган местного самоуправления, выполняющий функции органа опеки и попечительства принимают меры по проведению органом местного самоуправления, выполняющим функции в сфере жилищных отношений, капитального ремонта жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей.

Доводы представителя Министерства образования РС (Я) о том, что .за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, может быть закреплено только жилье, находящееся в муниципальной собственности, лишены правового обоснования. Согласно ст. 148 Семейного кодекса Российской Федерации дети, находящиеся под опекой (попечительством), имеют право на: сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением, а при отсутствии жилого помещения имеют право на получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством. Таким образом, за указанными категориями детей может быть закреплено жилое помещение, которое принадлежит на праве собственности, как муниципальному образованию, так и иному лицу, поскольку каких-либо ограничений в этой части действующее законодательство не содержит.

Таким образом, оспариваемая норма предполагает возможность возложения на органы местного самоуправления обязанности по проведению капитального ремонта жилых помещений, в том числе, находящихся в чьей-либо собственности (не в муниципальной).

Между тем, в силу ч. 3 ст. 30 ЖК РФ бремя содержания жилого помещения несет его собственник.

Местное самоуправление, согласно Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1), оно гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133), его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132).

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", В соответствии с частью 6 его статьи 19 наделение органов муниципальной власти отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства, возникающие у муниципального образования в связи с осуществлением переданных ему полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации.

Предполагая обязанность органов местного самоуправления производить капитальный ремонт жилых помещений, закрепленных за детьми- сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, не принадлежащих муниципальному образованию, находящихся в собственности иных лиц, региональный законодатель не учел, что органы местного самоуправления не наделены в установленном законом порядке такими полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств.

В связи с указанными обстоятельствами, суд приходит к выводу о противоречии пункта 3 части 3 статьи 3 Закона Республики N 457-III федеральному законодательству, поскольку указанная норма предполагает возможность возложения на органы местного самоуправления обязанность производить капитальный ремонт не находящихся в муниципальной собственности жилых помещений за счет средств местного бюджета.

Пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона Республики N 457-III предусмотрено, что возвращение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в жилые помещения, сохраненные за ними решением органа местного самоуправления по месту жительства, считается невозможным, если это противоречит интересам указанных граждан, а также при наличии одного из следующих обстоятельств: проживание по любым основаниям в таком жилом помещении лиц: лишенных родительских прав; отстраненных в установленном порядке от выполнения обязанностей опекунов или попечителей; бывших усыновителей; не являющихся членами семьи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; больных хроническим алкоголизмом, наркоманией и состоящих на учете в наркологическом диспансере; больных психическими заболеваниями и состоящих на учете в психоневрологическом диспансере; признанных в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными; страдающих туберкулезом, тяжелыми формами хронических заболеваний, которые делают совместное с такими лицами проживание невозможным по медицинским, санитарным или иным показаниям.

Прокурор, оспаривая указанную норму в части признания невозможным возвращения указанных категорий детей в сохраненные за ними жилые помещения в случае проживания в них отстраненных в установленном порядке от выполнения обязанностей опекунов или попечителей; бывших усыновителей; лиц, не являющихся членами семьи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; лиц, страдающих туберкулезом, исходит из того, что данная норма позволяет сохранить за указанными категориям граждан, не имеющих прав на жилое помещение, принадлежащее детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения и лицам из их числа, их жилые помещения, тогда как дети-сироты будут лишены прав на свои жилые помещения.

Между тем, частями 2, 3, 4, 5 статьи 5 Закона Республики N 457-III установлена обязательная процедура принятия решения о невозможности возвращения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в жилые помещения, сохраненные за ними решением органа местного самоуправления по месту жительства. Так, указанными нормами предусмотрено, что за два года до выпуска несовершеннолетнего из учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или за тот же срок до окончания пребывания такого ребенка в приемной семье, у опекунов или попечителей его законный представитель при наличии одного или нескольких обстоятельств, указанных в части 1 настоящей статьи, письменно обращается в орган опеки и попечительства органа местного самоуправления с ходатайством о признании невозможным возвращения несовершеннолетнего в жилое помещение, сохраненное за ним по месту жительства (ч. 2)

Орган опеки и попечительства органа местного самоуправления в течение месяца рассматривает ходатайство законного представителя несовершеннолетнего из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, о наличии обстоятельств, препятствующих возвращению такого ребенка в жилое помещение, сохраненное за ним по месту жительства, и выносит мотивированное заключение.

Заключение о невозможности возвращения несовершеннолетнего из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в жилое помещение, сохраненное за ним по месту жительства, принимается органом опеки и попечительства органа местного самоуправления при наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных в части 1 настоящей статьи (ч. 3).

На основании заключения органа опеки и попечительства органа местного самоуправления о невозможности возвращения несовершеннолетнего в жилое помещение, сохраненное за ним по месту жительства, орган местного самоуправления в течение месяца принимает решение о внесении соответствующего изменения (в части жилищных прав несовершеннолетнего из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) в решение органа местного самоуправления о направлении несовершеннолетнего на государственную или семейную форму воспитания (ч. 4).

Соответствующее решение органа местного самоуправления может быть принято и в более поздний срок (вплоть до достижения ребенком возраста 23 лет), если имеются вновь открывшиеся обстоятельства невозможности или нецелесообразности возвращения указанного ребенка в ранее занимаемое им жилое помещение (ч. 5).

Таким образом, решение о невозможности возвращения указанной категории детей в сохраненные за ними жилые помещения принимается после обязательной проверки причин невозможности возвращения, проводимой при обращении законного представителя несовершеннолетнего с соответствующим ходатайством. В рамках такой проверки орган опеки и попечительства обязан устанавливать, в том числе, законность проживания в сохраненном за ребенком-сиротой жилом помещении отстраненных в установленном порядке от выполнения обязанностей опекунов или попечителей; бывших усыновителей; лиц, не являющихся членами семьи детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; лиц, страдающих туберкулезом и принимать соответствующие меры при установлении незаконности проживания вышеуказанных лиц. При проживании указанных лиц на законных основаниях, (что предполагается в оспариваемой норме), принимается решение о невозможности возвращения детей в такие жилые помещения.

В силу статьи 2 Закона Республики N 457-III одним из оснований для предоставления жилья вне очереди детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей является невозможность возвращения указанных граждан в ранее занимаемое ими, а также сохраненные за ними жилые помещения.

Таким образом, оспариваемая норма принята органом государственной власти Республики Саха (Якутия) в пределах его полномочий в целях установления дополнительных мер по защите жилищных прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (сирот и оставшихся без попечения родителей), и предусматривает порядок, условия, основания признания невозможным возвращения детей в сохраненные за ними жилые помещения, с тем, чтобы определить дополнительные правовые основания для предоставления жилых помещений вне очереди указанным детям. В связи с указанным, ссылки прокурора на нормы жилищного, семейного и гражданского законодательства являются необоснованными, поскольку указанные нормы регулируют иные правоотношения, тогда как оспариваемая норма, как указано выше, определяет дополнительные основания предоставления жилого помещения детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

Иное регулирование, напротив, допускало бы возможность отказа в предоставлении жилого помещения указанным гражданам по мотивам наличия закрепленного за ними жилого помещения, в котором фактически невозможно было бы им проживать вследствие проживания в таких помещениях на законных основаниях, к примеру, бывших усыновителей или лиц, больных туберкулезом, что вошло бы в противоречие с положениями федерального законодательства, предусматривающими социальную поддержку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, умаляя право таких детей на жилище.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что нормы пункта 1 части 1 статьи 5 Закона Республики N 457-III не противоречат федеральному законодательству, основания для удовлетворения требований прокурора в этой части отсутствуют,

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Оценивая вышеисследованные обстоятельства дела в их совокупности, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований прокурора, признании недействующим пункт 3 части 3 статьи 3 Закона Республики N 457-III со дня вступления в законную силу решения суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона PC (Я) 31.03.2005 225-З N 457-III "О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Республике Саха (Якутия)", удовлетворить частично.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 3 части 3 статьи 3 Закона PC (Я) 31.03.2005 225-З N 457-III "О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Республике Саха (Якутия)" со дня вступления в законную силу решения суда.

В остальной части требований отказать.

Сведения о принятом решении суда опубликовать в средствах массовой информации по вступлении решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме

Судья

З.C. Дьяконова

Решение изготовлено в окончательной форме 07 сентября 2012 г.