Приложение. Предложения и замечания к проекту федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"

Приложение

к постановлению Магаданской областной Думы

от 24 ноября 2005 г. N 161

Предложения и замечания
к проекту федерального закона N 225383-4
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"

Положительно оценивая концепцию проекта федерального закона N 225383-4, депутаты Магаданской областной Думы предлагают при рассмотрении данного законопроекта учесть нижеследующие замечания и предложения к тексту проекта концептуального характера.

Отдельные положения проекта федерального закона (статьи 1, 4, 16, 19 и др.), предусматривающие совместные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не соответствуют самой концепции законопроекта - четкое разграничение полномочий между указанными органами (т.е. разграничение расходных обязательств). Это противоречит пункту 4 статьи 261 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на органы местного самоуправления.

Таким образом, наличие в законодательстве правовых норм, посвященных полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, без четкого разграничения расходных обязательств, может привести в правоприменении к взаимной несогласованности между уровнями государственной власти (местного самоуправления), что в целом является основанием для достаточно серьезной доработки законопроекта.

Представляется необоснованным отсутствие в финансово-экономическом обосновании проекта федерального закона затрат по наделению субъектов Российской Федерации рядом полномочий. Для принятия данного законопроекта необходимо провести оценку дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В законопроекте имеются также противоречия Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Так, статьей 1 проекта федерального закона вносятся изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В частности, предлагается дополнить пункт 2 статьи 263 Федерального закона N 184-ФЗ подпунктами, определяющими дополнительные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Необходимо отметить, что полномочие, устанавливаемое абзацем третьим подпункта "а" пункта 1 статьи 1 проекта, отнесено к ведению органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ. Таким образом, предлагаемая редакция проекта смешивает полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению устойчивого функционирования систем обеспечения жизнедеятельности населения, что может привести к неоднозначному толкованию и применению указанных норм. Более того, нормой нарушен порядок разграничения полномочий (расходных обязательств), что противоречит статье 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В связи с чем предлагается конкретизировать указанную правовую норму, закрепив за субъектом Российской Федерации исключительно полномочия в части принятия мер по предупреждению (предотвращению) ситуаций нарушения функционирования систем обеспечения жизнедеятельности населения, носящих массовый характер, и ликвидации их последствий.

Абзац второй подпункта "б" пункта 2 статьи 1 законопроекта предполагает установление в статье 26.5 Федерального закона N 184-ФЗ положения о финансировании (осуществлении расходов на финансирование дополнительных полномочий) за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации, что не соответствует статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьей 1 проекта федерального закона предусматривается передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Таким образом, полностью ликвидируются полномочия в области экологического контроля органов местного самоуправления. Такое перераспределение полномочий представляется необоснованным. Ликвидация муниципального экологического контроля приведет к чрезмерной нагрузке на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и финансовой. Предлагается сохранить все три уровня экологического контроля - федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный.

Пунктом 2 статьи 7 проекта федерального закона предлагается новая редакция части второй статьи 2 Федерального закона от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", в соответствии с которой допускается установление тарифов на срок действия менее одного года.

Предложенная редакция не согласуется с самой концепцией Федерального закона от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". Данный Федеральный закон определяет экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

Предлагаемая отсылочная норма "если иное не установлено федеральным законом, основами ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской федерации или правилами государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию" практически ставит под сомнение одну из целей государственного регулирования тарифов (статья 3 Федерального закона) - защита экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов.

Тарифы на электрическую энергию оказывают заметное влияние на объем бюджетных расходов в бюджетной системе Российской Федерации, поэтому изменение тарифов (а это, как правило, их повышение), происходящее в течение финансового года, не будет способствовать повышению стабильности бюджетной системы Российской Федерации и ответственности бюджетов всех уровней за принятые бюджетные обязательства.

На основании изложенного предлагается пункт 2 статьи 7 законопроекта исключить.

Статьей 8 проекта федерального закона предполагается дополнить Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" статьей 6.1, устанавливающей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые в области охраны и использования объектов животного мира.

Предлагаемой редакцией статьи 61 устанавливается ряд полномочий субъектов Российской Федерации по охране и использования объектов животного мира, за исключением объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, что не является целесообразным и усложнит применение данной нормы на практике. В связи с чем предлагается определить совместное ведение и осуществление контроля над объектами животного мира в целом.

Статьей 10 проекта федерального предполагается внесение изменений в Водный кодекс Российской Федерации, направленных на наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации рядом полномочий (пункт 11 статьи 10) Иные изменения отражают данные полномочия субъектов Российской Федерации в отдельных статьях Водного кодекса Российской Федерации.

Предлагаемые дополнения устанавливают значительные расходные обязательства субъектов Российской Федерации в сфере использования и охраны водных объектов (19 пунктов), наиболее затратными из которых являются: подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, осуществление государственного регионального контроля за использованием и охраной водных объектов. При этом законопроект не предусматривает материальное и ресурсное обеспечение указанных полномочий, что, в соответствии со статьей 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является обязательным условием.

В силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ утратила силу статья 66 Водного кодекса Российской Федерации, закрепляющая полномочия субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов. Одновременно законодательно было установлено, что с 01 января 2005 года в соответствии со статьей 50 Бюджетного кодекса Российской Федерации водный налог в размере 100 процентов поступает в федеральный бюджет.

Следовательно, при восстановлении полномочий субъектов Российской Федерации необходимо одновременно (в этом же проекте федерального закона) решить вопрос о передаче средств по водному налогу в бюджет субъекта Российской Федерации.

Статья 11 проекта федерального закона вносит дополнение в статью 6 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", расширяющее полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы.

Так, в настоящее время статьей 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ, установлены объекты, подлежащие государственной экологической экспертизе регионального уровня, которые проводят территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы.

Статьей 11 законопроекта предусмотрена передача права организации и проведения государственной экологической экспертизы регионального уровня субъектам Российской Федерации согласно перечню объектов, определяемом Правительством Российской Федерации. При этом "случаи", в которых субъекты могут проводить эту экспертизу, должны быть установлены "законодательством Российской Федерации", т.е. предлагаемая статья содержит неопределенность, которая не позволит в итоге субъектам Российской Федерации проводить государственную экологическую экспертизу. Предлагается проектом федерального закона, при внесении указанных изменений, внести также дополнение по установлению непосредственно в Федеральном законе случаев проведения экспертизы субъектами Российской Федерации.

Статьей 17 проекта федерального закона предполагается внесение изменений в Лесной кодекс Российской Федерации, расширяющих обязательные расходные полномочия субъектов Российской Федерации в области использования и охраны лесов. Предлагается дополнительные полномочия отнести к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым за счет субвенций из федерального бюджета. При несоблюдении этого условия предлагаемая норма вступает в противоречие с пунктом 7 статьи 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные пунктом 2 статьи 263 и установленные иными федеральными законами, осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета.

Статьей 18 проекта федерального закона вносятся изменения в Федеральный закон от 15.11.1997 N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния".

Пункт 4 статьи 76 Федерального закона N 143-ФЗ предлагается дополнить положением, согласно которому создание надлежащих условий хранения книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг) в органах записи актов гражданского состояния обеспечивают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов.

Предлагаемое изменение в пункт 4 статьи 76 Федерального закона N 143-ФЗ противоречит статье 4 указанного Федерального закона, в соответствии с которой полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются федеральными полномочиями, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета в соответствии с требованиями пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Статьей 21 проекта федерального закона предлагается внести изменения в Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Предлагаемая редакция статьи 6 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" не соответствует и вступает в противоречие с другими статьями данного Федерального закона (статья 47), статьей 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статьей 23 законопроекта предлагается наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации отдельными полномочиями в области отношений с соотечественниками с одновременным возложением бремени финансирования данной деятельности на региональные бюджеты.

Необходимо отметить, что в силу Федерального закона от 24.05.1999 N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" именно Российская Федерация является правопреемником и правопродолжателем Российского государства, Российской республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Союза Советских Социалистических Республик. Отношения с соотечественниками за рубежом являются важным направлением внешней внутренней политики России; соотечественники, проживающие за рубежом, вправе полагаться на поддержку Российской Федерации в осуществлении своих прав; деятельность Российской Федерации в области отношений с соотечественниками за рубежом осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами.

В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, гражданства, международных отношений и международных договоров находятся в исключительном ведении Российской Федерации.

Статьей 6 Конституции Российской Федерации урегулированы вопросы гражданства - устойчивой правовой связи человека с государством в целом. Необходимо отметить, что принадлежность лица к гражданству того или иного государства имеет существенное значение, поскольку гражданин обладает в своем государстве правами, свободами и обязанностями в полном объеме, а государство защищает своего гражданина, где бы он ни находился. На основании изложенного предлагается статью 23 из текста законопроекта исключить

Пунктом 1 статьи 27 проекта закреплена редакция статьи 6 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Абзацем шестым названной статьи к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено осуществление государственного мониторинга окружающей среды, в том числе формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.

Полагаем целесообразным отнесение данных полномочий к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ввиду неделимости природной среды.

Кроме того, в силу пункта 3 указанной статьи 6 органы государственной власти субъектов Российской Федерации представляют отчетность о проведении государственной экологической экспертизы регионального уровня федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области государственной экологической экспертизы.

Предлагается закрепить обоюдное уведомление о результатах проведения государственной экологической экспертизы в порядке обмена информацией.

Председатель Магаданской областной Думы

А.П. Александров