Распоряжение Правительства Ставропольского края от 9 июня 2003 г. N 179-рп О Концепции перехода на выплату единого социального пособия малоимущим гражданам в Ставропольском крае

Распоряжение Правительства Ставропольского края
от 9 июня 2003 г. N 179-рп

1. В целях формирования единой системы адресной социальной помощи населению Ставропольского края утвердить прилагаемую Концепцию перехода на выплату единого социального пособия малоимущим гражданам в Ставропольском крае (далее - Концепция).

2. Министерству труда и социальной защиты населения Ставропольского края, министерству жилищно-коммунального хозяйства, строительства и архитектуры Ставропольского края в срок до 1 сентября 2003 года разработать план мероприятий по реализации Концепции.

3. Направить Концепцию на согласование в Государственную Думу Ставропольского края.

4. Назначить представителем Правительства Ставропольского края при рассмотрении настоящего вопроса в Государственной Думе Ставропольского края первого заместителя министра финансов Ставропольского края Калинченко Л.А.

5. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя председателя Правительства Ставропольского края Пальцева Н.И.

6. Настоящее распоряжение вступает в силу со дня его подписания.

Губернатор Ставропольского края

А.Л.Черногоров

Концепция
перехода на выплату единого социального пособия
малоимущим гражданам в Ставропольском крае
(утв. распоряжением Правительства Ставропольского края
от 9 июня 2003 г. N 179-рп)

I. Действующая система социальной защиты населения

Основные принципы действующей системы социальных льгот сформировались в условиях планово-административной системы, когда заниженные объемы средств на заработную плату и социальное страхование в общем объеме валового внутреннего продукта обуславливали необходимость дополнительных выплат и льгот, предоставляемых населению за счет общественных фондов потребления преимущественно на уравнительной основе. Значительная часть льгот была введена в действие уже в период осуществления рыночных реформ в 90-е годы XX века. Это было связано с необходимостью оперативного реагирования на принципиально новые социальные процессы (безработица, вынужденная миграция, широкомасштабная бедность и т.д.), возникающие кризисные ситуации (экологические, техногенные катастрофы, военные конфликты), а также потребностью решения ряда политических проблем, предоставления льгот ветеранам Великой Отечественной войны, жертвам политических репрессий, узникам фашизма, военнослужащим, сотрудникам таможенной и налоговой службы и другим.

Вследствие несистемного, а зачастую и конъюнктурного подхода в действующем законодательстве, регулирующем предоставление социальных льгот, преобладают нормы, распространяющиеся не на все население страны, а на его отдельные категории. Это привело к осложнению социальной защиты населения от всеобщих универсальных социальных рисков и укреплению механизма защиты от рисков специфических, связанных с особым отраслевым, ведомственным, профессиональным либо социальным статусом различных категорий населения.

Однако, действующая система социальных льгот имеет ограниченные возможности перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан, поскольку предоставление льгот осуществляется преимущественно по категориальному признаку, независимо от материального положения их получателя. Так, в Ставропольском крае пользуется льготами только без учета медицинских работников, работников образования и культуры, ветеринаров и социальных работников, работающих и проживающих в сельской местности, более 1202 тыс. человек, что составляет почти 50 процентов (45,5 процента) от численности населения Ставропольского края. Из них основная часть льготников - это ветераны войны и труда - 15,9 процента, студенты - 18,8 процента, инвалиды - 6 процентов.

По направлению использования социальные льготы можно сгруппировать следующим образом: жилищно-коммунальные льготы, льготы по оплате проезда на городском, пригородном и междугородном транспорте, льготы по оплате услуг связи, льготы по обеспечению транспортными средствами и средствами передвижения, льготы по медицинскому и санаторно-курортному обслуживанию, льготы по содержанию детей, льготы по налогам, прочие льготы. Наиболее значительные льготы, как по кругу получателей, так и по необходимым на их предоставление финансовым средствам, являются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, проезду на транспорте и оплате услуг связи.

Структура общей численности льготников в зависимости от основания предоставления льгот такова: из общей численности граждан, имеющих право на социальные льготы (1202 тыс. человек), 2,7 процента получает их в связи с профессиональной деятельностью. Подавляющему большинству граждан - 97,3 процента (1170 тыс. человек) льготы предоставляются в зависимости от социальной принадлежности. Из них - 36 процентов составляют граждане, имеющие особые заслуги перед государством. Основную часть граждан, льготы которым назначены в зависимости от социальной принадлежности (более 50,1 процента от общей численности льготников) составляют пенсионеры и инвалиды. Это необходимо иметь в виду, определяя порядок реформирования социальных льгот, предоставленных гражданам в зависимости от их социальной принадлежности.

В настоящее время не существует единых, четких условий и критериев предоставления гражданам льгот. Действующая система предоставления льгот крайне запутана из-за большого количества законодательных и иных нормативных правовых актов, нечеткости изложения статей, имеющихся противоречий в нормативных правовых актах. Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг могут предоставляться в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, как это определено для граждан в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах", а могут предоставляться без учета упомянутых норм и нормативов, как, например, инвалидам. Федеральным законодательством определены категории граждан, применительно к которым льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг предоставляются только самому льготнику (инвалиды, почетные доноры), а иным категориям граждан (жертвы политических репрессий и так далее) льготы предоставляются с учетом членов семей.

Если льготы предоставляются с учетом членов семьи, то до сих пор законодательством не определено, кого следует относить к члену семьи льготника. Зачастую трудности при предоставлении льгот обусловлены нечеткостью или некорректностью их изложения в соответствующих законодательных актах, что делает возможным их неоднозначное толкование.

По причине несбалансированности финансовых ресурсов и социальных обязательств величина расходов, выделяемых на предоставление социальных пособий и льгот, не превышает в среднем 33,5 процента от потребности. Льготы, не обеспеченные системой финансовой компенсации их предоставления, являются одной из причин кризисного состояния сферы льготного обслуживания (жилищно-коммунальный комплекс, общественный транспорт, муниципальные аптеки).

Существенную часть стоимости услуг, не покрываемых платежами населения, компенсируют промышленные организации за счет перекрестного субсидирования, что удорожает себестоимость их продукции и снижает ее конкурентоспособность. Кроме того, действующая система дотирования организаций, в отличие от прямого субсидирования малообеспеченных семей, не позволяет обеспечить адресность выделяемых средств. Это приводит к ситуации, в которой получателями льготы выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами.

Наибольшее количество граждан пользуется льготой по оплате проезда на городском общественном, пригородном и междугородном транспорте - 1200 тыс. человек или 99,8 процента от общего числа льготников, причем как в соответствии с федеральным законодательством, так и краевым, и местными нормативными актами.

Как уже отмечалось выше, наиболее значительными как по кругу получателей, так и по величине затрат на их предоставление, являются льготы по оплате проезда на транспорте. Наличие правовой неопределенности в решении вопроса о компенсации понесенных транспортными организациями расходов, связанных с перевозкой льготников, приводит к тому, что их эксплуатационная деятельность изначально убыточна, что вполне закономерно - почти половина пассажиров в крае на законных основаниях не оплачивает свой проезд (1200 тыс. человек). В результате износ основных фондов городского и пригородного пассажирского транспорта превысил 50 процентов. Это, в свою очередь, снижает безопасность перевозки пассажиров.

Высок удельный вес жителей края, имеющих льготы по оплате жилья и коммунальных услуг - 671,9 тыс. человек или 55,9 процента. Кроме того, в ряде городов определены категории граждан, имеющих льготы по решению местных властей. Как правило, это льготы почетным гражданам городов.

Также значительными как по численности льготников, так и по затратам на предоставление являются льготы по оплате услуг связи. Количество льготников - 170,1 тыс. человек, сумма возмещения выпадающих доходов в связи с предоставлением льгот по оплате услуг связи за счет средств бюджетов всех уровней в год составляет 47808 тыс. рублей, задолженность за предоставленные льготы по состоянию на 1 января 2003 года - 280960,6 тыс. рублей. Такое положение вызывает обоснованное недовольство работников связи, поскольку их доходы в условиях рыночной экономики напрямую связаны с хозяйственными результатами деятельности их организаций.

Таким образом, проведенный анализ показал, что в настоящее время сформировалась сложная и громоздкая система всевозможных льгот и выплат многочисленным категориям граждан. В основном льготы предоставляются как формы компенсаций населению низкой оплаты труда и других доходов.

В условиях осуществления рыночных реформ функционирование системы социальных выплат и льгот, построенной на уравнительных принципах, оказалось неэффективным, хотя потребность в социальной помощи, обусловленная рядом факторов, в том числе и высоким уровнем бедности, значительно возросла.

Главным недостатком действующей системы социальных выплат и льгот является ее ограниченные возможности перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан.

Как показывает практика, связанная с предоставлением населению различных мер социальной защиты, основными недостатками сложившейся системы социальных льгот являются:

преобладание натуральных льгот (бесплатный проезд, скидка в оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатные медикаменты и т.д.), что препятствует четкому определению фактически произведенных затрат по их предоставлению с целью последующей компенсации указанных затрат государством хозяйствующим субъектам;

предоставление льгот по категориальному принципу, независимо от материального положения их получателей, игнорирование экономических возможностей семей. Как результат - стимулирование социального иждивенчества, экономической пассивности граждан, имеющих право на получение льгот;

отсутствие четкого разграничения полномочий, ответственности и источников финансирования по предоставлению социальных пособий и льгот между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Это приводит к размыванию ответственности за предоставление и финансовое обеспечение социальных выплат и льгот и дисбалансу между расходными обязательствами и возможностями их финансирования. В итоге межбюджетные отношения остаются неурегулированными;

расходы региональных и местных бюджетов перегружены социальными обязательствами, установленными федеральным законодательством (так называемыми нефинансируемыми "федеральными мандатами"), в результате льготы хронически недофинансируются, а население остается недовольным;

наличие экономически невыгодных бюджетных субсидий и дотаций производителям товаров и услуг, вместо непосредственной социальной помощи в денежной форме конкретным целевым группам населения, что приводит к безадресному и расточительному расходованию бюджетных средств;

отсутствие здоровой конкуренции между производителями льготных услуг и товаров по цене и качеству их предоставления населению, поскольку льготы в принципе искажают экономическую природу цен и издержек в условиях рынка.

Действующая система социальных выплат и льгот в условиях рыночных реформ тяжелым бременем ложится на бюджеты всех уровней, с одной стороны, и на экономические субъекты, включая население, с другой.

II. Цели реформирования системы социальной защиты населения

Реформирование системы социальной защиты населения направлено на достижение следующих целей:

1. Соблюдение прав граждан в области социальной защиты, повышение ответственности организаций независимо от форм собственности за обеспечение прав отдельных категорий граждан в области предоставления социальных льгот.

2. Снижение социальной напряженности в обществе.

3. Адресная поддержка малоимущих семей (одиноких граждан), имеющих среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

4. Эффективное использование бюджетных средств путем перераспределения в пользу наиболее нуждающихся граждан, приведение социальных обязательств государства в соответствие с финансовыми возможностями их предоставления.

5. Безубыточность и бездотационность хозяйствующих субъектов, связанных с предоставлением льгот, и, как следствие, обеспечение конкуренции в сфере предоставления населению социально значимых услуг.

III. Этапы перехода на выплату единого социального пособия
малоимущим гражданам в Ставропольском крае

Переход к выплате единого социального пособия малоимущим гражданам в Ставропольском крае (далее - единое социальное пособие) будет осуществляться поэтапно, в следующем порядке:

1. Инвентаризация законодательных и иных нормативных правовых актов федеральных, краевых органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в области социальной защиты населения.

2. Проведение финансовой и социальной оценки всех льгот и субсидий (в том числе направленных на покрытие выпадающих доходов организаций в связи с предоставлением льгот населению), установленных правовыми актами органов государственной власти Ставропольского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.

3. Отказ от введения новых льгот.

4. Формирование единого банка данных лиц, получающих в настоящее время льготы, доход которых ниже прожиточного минимума (потенциальных получателей единого социального пособия).

5. Формирование единого банка данных о формах (натуральная и денежная) и размерах социальной помощи, оказываемой гражданам организациями, независимо от форм собственности.

6. Оценка финансовых затрат бюджета Ставропольского края на выплату единого социального пособия с учетом созданных банков данных.

7. Совершенствование организационной структуры и подготовка кадров в системе социальной защиты населения.

8. Оценка затрат на содержание структуры, осуществляющей назначение и выплату единого социального пособия.

9. Разработка и принятие нормативных правовых актов, определяющих критерии оценки нуждаемости граждан в государственной социальной помощи, а также размер единого социального пособия с учетом возможностей бюджета Ставропольского края.

10. Частичный переход на выплату единого социального пособия вместо предоставления льгот.

11. Полный переход на выплату единого социального пособия за счет средств бюджета Ставропольского края и местных бюджетов, а также федерального бюджета - в случае законодательного закрепления замены предоставления льгот денежными выплатами.

IV. Основные принципы Концепции перехода на выплату
единого социального пособия малоимущим
гражданам в Ставропольском крае

К основным принципам Концепции перехода на выплату единого социального пособия малоимущим гражданам в Ставропольском крае (далее - Концепция) относятся:

1. Усиление адресности социальной поддержки населения.

Данный принцип предполагает необходимость введения обязательной заявительной основы для получения единого социального пособия.

2. Упразднение социально неоправданных льгот.

Предоставление льгот отдельным категориям граждан без учета их реальной нуждаемости не может являться примером политики социальной справедливости.

3. Соответствие социальных обязательств государства его финансовым ресурсам.

Данный принцип основан на необходимости ликвидации декларативного характера некоторых обязательств государства и исполнения в полном объеме принятых в меньшем количестве, но исключительно для нуждающихся малообеспеченных граждан обязательств, с целью снижения уровня бедности.

4. Доступность информации для населения о ходе реформы.

Постоянная публикация в средствах массовой информации материалов о переходе на выплату единого социального пособия, об исполнении этапов работы в указанном направлении.

5. Использование накопленного опыта.

С целью выработки оптимальных решений при переходе на выплату единого социального пособия необходимо использование регионального и международного опыта по данному вопросу, проведение систематических социальных опросов населения, использование результатов научных исследований.

6. Нормированность пособия.

Выплата единого социального пособия лицам, имеющим право на его получение, должна производиться в зависимости от доходов граждан и размера прожиточного минимума.

7. Эффективность использования бюджетных средств.

Данный принцип предполагает:

перераспределение имеющихся финансовых ресурсов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям;

устранение социального иждивенства вследствие введения адресности единого социального пособия, что обеспечивает получение помощи именно теми гражданами, которые в ней нуждаются.

V. Финансовое обеспечение

Источниками средств, необходимых для реализации Концепции, будут являться средства бюджетов всех уровней бюджетной системы: местного, краевого, федерального, а также средства организаций, государственных внебюджетных фондов, благотворительные и спонсорские средства.

Основным источником финансового обеспечения являются средства бюджета Ставропольского края. Часть средств бюджета Ставропольского края, выделяемых на реализацию Концепции в рамках реформирования системы региональных финансов, предполагается компенсировать за счет средств субвенции фонда развития региональных финансов в Ставропольском крае, формируемого в составе расходов федерального бюджета за счет структурных займов Международного банка реконструкции и развития.

Финансовое обеспечение настоящей Концепции могут составлять и иные источники в соответствии с действующим законодательством.