Распоряжение Правительства Ставропольского края от 29 августа 2007 г. N 260-рп "Об утверждении основных направлений бюджетной и налоговой политики Ставропольского края на 2008 год"

1. Утвердить прилагаемые основные направления бюджетной и налоговой политики Ставропольского края на 2008 год.

2. Министерству финансов Ставропольского края формирование бюджета Ставропольского края и построение межбюджетных отношений с органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края на 2008 год осуществлять в соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики Ставропольского края на 2008 год.

3. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края с целью проведения единой бюджетной политики Ставропольского края при формировании местных бюджетов на 2008 год учитывать установленные приоритетные направления использования средств бюджета Ставропольского края.

4. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить на исполняющего обязанности первого заместителя председателя Правительства Ставропольского края - министра финансов Ставропольского края Шаповалова В.Г.

5. Настоящее распоряжение вступает в силу со дня его подписания.

Исполняющий обязанности Губернатора Ставропольского края исполняющий обязанности вице-губернатора Ставропольского края

А.А.Воропаев

Основные направления
бюджетной и налоговой политики Ставропольского края
на 2008 год
(утв. распоряжением Правительства Ставропольского края
от 29 августа 2007 г. N 260-рп)

I. Основные положения

Бюджетная политика Российской Федерации на среднесрочную перспективу ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов. Основные направления бюджетной и налоговой политики Ставропольского края на 2008 год сформированы в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008-2010 годах", с учетом положений постановления Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", Основных направлений социального и финансово-экономического развития Ставропольского края по 2010 год, одобренных распоряжением Правительства Ставропольского края от 22 июня 2005 г. N 340-рп.

II. Основные направления налоговой политики
Ставропольского края на 2008 год

Налоговая система Российской Федерации в настоящее время находится на завершающем этапе своего реформирования. Осуществлены основные меры по совершенствованию налоговой системы, направленные на ее упрощение, повышение справедливости и экономической обоснованности взимания налогов и сборов, а также снижения налоговой нагрузки.

Отменено большое количество неэффективных налогов, ликвидированы излишние налоговые льготы.

Поэтому в 2008 году главное внимание будет уделено мерам по совершенствованию налогового администрирования, направленного, с одной стороны, на пресечение имеющейся практики уклонения от налогообложения, а с другой - на создание для налогоплательщиков условий для уплаты налогов и сборов.

Налоговая политика Ставропольского края на 2008 год будет ориентирована на мобилизацию собственных доходов на основе экономического роста и развития налогового потенциала, исходя из позитивных структурных изменений в экономике Ставропольского края, усиления инвестиционной направленности экономического развития Ставропольского края.

Необходимо стимулирование органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края в экономическом развитии территорий и эффективном использовании муниципальной собственности. Органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края должны обладать налоговой инициативой, быть заинтересованными в увеличении налогооблагаемой базы.

Основными направлениями развития налоговой политики Ставропольского края в среднесрочной перспективе являются:

повышение роли перспективного планирования;

увеличение собираемости налогов на территории Ставропольского края, в первую очередь формирующих доходную базу бюджета Ставропольского края (далее - краевой бюджет);

повышение уровня ответственности главных администраторов налогов, сборов и других обязательных платежей за выполнение плановых показателей поступления доходов в краевой бюджет;

обеспечение дополнительных поступлений за счет средств, полученных от использования собственности Ставропольского края, прежде всего путем повышения эффективности управления государственными активами;

обеспечение предсказуемости и прозрачности налогообложения на региональном уровне;

усиление взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края с организациями, допускающими выплату заработной платы ниже установленного прожиточного уровня, и совершенствование методов контроля за легализации# "теневой" заработной платы.

III. Основные направления бюджетной политики
Ставропольского края на 2008 год

Основными направлениями бюджетной политики Ставропольского края на 2008 год являются:

1. Переход к среднесрочному бюджетному планированию.

2. Применение при формировании краевого бюджета методов бюджетирования, ориентированных на результат.

3. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

4. Обеспечение исполнения расходных обязательств.

1. Переход к среднесрочному бюджетному планированию

Необходимость развития бюджетного планирования на среднесрочный период связана с реформированием финансовых основ федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации, в результате которого созданы предпосылки для перехода к среднесрочному бюджетному планированию. Возникла потребность в создании перспективных программ наращивания собственных доходных источников в условиях зависимости обеспеченности бюджетов всех уровней средствами от качества реализуемой налоговой и экономической политики.

Учитывая, что еще не завершена реформа межбюджетных отношений на федеральном уровне, а отдельные положения Бюджетного кодекса Российской Федерации могут использоваться только в переходный период (до 2009 года), наиболее целесообразным представляется использование такого инструмента бюджетного планирования, как среднесрочный финансовый план. Среднесрочный финансовый план позволит обеспечить формирование обоснованных и реалистичных программ по реализации приоритетов развития территории, эффективность использования бюджетных ресурсов, среднесрочную сбалансированность доходов и расходов краевого бюджета.

С целью решения указанных задач необходимо:

усилить взаимодействие всех органов исполнительной власти Ставропольского края при составлении среднесрочного финансового плана на период 2008-2010 годов;

обеспечить преемственность показателей основных показателей прогноза социально-экономического развития Ставропольского края и среднесрочного финансового плана;

усилить ответственность органов исполнительной власти Ставропольского края за результаты работы по составлению прогноза социально-экономического развития Ставропольского края и среднесрочного финансового плана;

обеспечить реалистичность экономических прогнозов, лежащих в основе бюджетного планирования, за счет расширения круга используемых данных и регулярного анализа причин нарушения прогноза по результатам отчетного периода;

производить резервирование средств под непредвиденное снижение доходных источников путем выделения в составе расходов краевого бюджета в среднесрочном периоде условно утвержденных расходов;

обеспечить вариантность прогнозирования и планирования доходов и расходов краевого бюджета.

2. Применение при формировании краевого бюджета методов
бюджетирования, ориентированных на результат

Потребности в среднесрочном финансовом планировании тесно связаны с необходимостью иметь четко заявленные цели налогово-бюджетной политики на более продолжительный период времени. Удлинение горизонта бюджетного планирования и внедрение методов бюджетирования, ориентированных на результат, позволяют прогнозировать достижение поставленных целей по времени, а также потребность в ресурсах для достижения заданного результата.

Для внедрения методов бюджетирования, ориентированных на результат, при формировании краевого бюджета на 2008 год необходимо проведение следующих мероприятий:

разработка всеми субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

выработка количественных и качественных показателей, характеризующих достижение субъектами бюджетного планирования поставленных целей и задач;

анализ существующих краевых целевых и ведомственных программ с точки зрения достижения в ходе их реализации целей, соответствующих стратегическим направлениям развития Ставропольского края;

учет результатов рассмотрения докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования при определении основных параметров краевого бюджета по расходам в разрезе функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

3. Повышение качества финансового менеджмента
в бюджетном секторе

Применение методов бюджетирования, ориентированных на результат, и программно-целевых методов бюджетного планирования при определении объема расходов краевого бюджета в разрезе функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации не может обеспечить достижение максимально эффективного использования бюджетных средств без повышения качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. С учетом изложенного представляется целесообразным проведение следующих мероприятий:

завершение инвентаризации бюджетного сектора с целью определения направлений его дальнейшей реструктуризации: укрупнение, сокращение, перевод в организации иных организационно-правовых форм;

разработка государственных заданий для учреждений бюджетной сферы, разработанных в соответствии с докладами о результатах и основных направлениях деятельности соответствующих субъектов бюджетного планирования;

разработка перечня количественных и качественных показателей, характеризующих достижение целей функционирования бюджетного учреждения;

составление перечня услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;

разработка показателей качества предоставляемых населению Ставропольского края бюджетных услуг;

расширение прав главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств на всех стадиях бюджетного процесса с одновременным усилением их ответственности за достижение заданных социально значимых результатов их деятельности.

Учитывая, что исполнение мероприятий по указанным направлениям в течение одного года невозможно, предлагается осуществлять их поэтапно или на примере нескольких отраслей бюджетной сферы.

4. Обеспечение исполнения расходных обязательств

Учитывая необходимость предоставления населению Ставропольского края конституционных социальных гарантий, а также тот факт, что объем расходов краевого бюджета ограничен его доходными возможностями, бюджетная политика Ставропольского края в 2008 году в области расходов будет направлена прежде всего на исполнение в полном объеме публичных обязательств перед населением и предоставление бюджетных услуг.

При формировании проекта краевого бюджета на очередной финансовый год сохранится разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся ресурсов для их выполнения. В связи с этим возникает необходимость определения видов расходов, которые должны быть обеспечены финансовыми ресурсами в объеме потребности. Такими видами расходов являются (по кодам расходов классификации операции сектора государственного управления):

оплата труда и начисления на фонд оплаты труда, включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

социальные выплаты населению: предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, определенных законодательством Ставропольского края, выплата стипендий, пособий и другие;

оплата коммунальных услуг, потребляемых учреждениями бюджетной сферы;

исполнение долговых обязательств.

Поступление доходов в краевой бюджет в течение года носит неравномерный характер. Как правило, наибольший объем доходов поступает во втором полугодии, в результате чего может возникнуть несбалансированность в поквартальной разбивке между доходами и расходами краевого бюджета. В связи с этим предлагается определить следующие виды расходов краевого бюджета, исполнение обязательств по которым не может быть отсрочено (по кодам расходов классификации операции сектора государственного управления):

оплата труда и начисления на фонд оплаты труда, включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

социальные выплаты населению (предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, определенных законодательством Ставропольского края, выплата стипендий, пособий и другие);

оплата коммунальных услуг, потребляемых учреждениями бюджетной сферы;

исполнение долговых обязательств;

расходы на приобретение медикаментов, перевязочных средств и прочие лечебные расходы;

расходы на приобретение продуктов питания для учреждений бюджетной сферы;

предоставление дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Ставропольского края;

предоставление субсидий органам местного самоуправления муниципальных районов Ставропольского края на формирование районных фондов финансовой поддержки поселений;

субвенции органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края на исполнение переданных государственных полномочий Ставропольского края.

С целью сохранения социальной стабильности в Ставропольском крае, в условиях вынужденного сокращения расходов краевого бюджета определены следующие виды расходов, не подлежащие сокращению (по кодам расходов классификации операции сектора государственного управления):

оплата труда и начисления на фонд оплаты труда, включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

социальные выплаты населению (предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, определенных законодательством Ставропольского края, выплата стипендий, пособий и другие);

оплата коммунальных услуг, потребляемых учреждениями бюджетной сферы;

исполнение долговых обязательств;

расходы на приобретение медикаментов, перевязочных средств и прочие лечебные расходы;

расходы на приобретение продуктов питания для учреждений бюджетной сферы;

предоставление дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Ставропольского края;

предоставление субсидий органам местного самоуправления муниципальных районов Ставропольского края на формирование районных фондов финансовой поддержки поселений;

субвенции органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края на исполнение переданных им государственных полномочий Ставропольского края;

дотации органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края из краевого Фонда сбалансированности местных бюджетов.

Таким образом, формирование объема приоритетных расходов консолидированного бюджета Ставропольского края на 2008 год будет произведено в объеме потребности. При определении потребности в расходах на оплату труда будут учитываться следующие факторы:

должностные оклады работников, оплата труда которых производится по Единой тарифной сетке, планируется увеличить с 1 сентября 2008 года в 1,07 раза с учетом повышения указанных окладов с 1 сентября 2007 года в 1,15 раза. Кроме того, фонд оплаты труда необходимо увеличить в связи с принятием Федерального закона от 20 апреля 2007 г. N 54-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации", согласно которому месячная заработная плата работника, отработавшего за этот период норму рабочего времени и выполнившего нормы труда (трудовые обязанности), не может быть ниже минимального размера оплаты труда, который установлен с 1 сентября 2007 года в размере 2300 рублей;

при исчислении заработной платы всех работников государственных и муниципальных учреждений образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, культуры, социального обслуживания, ветеринарной службы Ставропольского края в соответствии с постановлением Правительства Ставропольского края от 25 января 2006 г. N 3-п "Об установлении специалистам государственных учреждений Ставропольского края, расположенных в отдельных муниципальных образованиях Ставропольского края, коэффициента к заработной плате за работу в пустынных и безводных местностях" должен применяться повышающий коэффициент за работу в пустынных и безводных местностях;

необходимо дополнительно увеличить ассигнования на осуществление расходов на выплату отпускных в связи с увеличением среднего заработка медицинских работников участковой службы и осуществление мероприятий, связанных с разукрупнением терапевтических и педиатрических врачебных участков (введение дополнительно 109 ставок врачей) в рамках реализации в Ставропольском крае приоритетного национального проекта "Здоровье";

необходимо предусмотреть дополнительные средства на введение дополнительных штатных единиц мировых судей и создание новых 24 судебных участков в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", а также на приведение должностей государственной гражданской службы Ставропольского края в соответствие с требованиями Закона Ставропольского края "О Реестре должностей государственной гражданской службы Ставропольского края" и Закона Ставропольского края "О должностных окладах государственных гражданских служащих Ставропольского края";

увеличиваются расходы на оплату труда государственных гражданских служащих Ставропольского края и муниципальных служащих муниципальной службы в Ставропольском крае в связи с индексацией на 15 процентов с 1 декабря 2008 года размеров их должностных окладов. Также учитывается досчет по фонду оплаты труда в связи с ростом окладов с 1 декабря 2007 года. Кроме того, расходы на оплату труда указанной категории увеличены за счет увеличения в фонде оплаты труда числа должностных окладов муниципальных служащих муниципальной службы в Ставропольском крае с 47 до 54 единиц, для лиц, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Ставропольского края - с 36 до 43 единиц.

Базовые показатели по расходам на оплату коммунальных услуг, потребляемых учреждениями бюджетной сферы, необходимо проиндексировать в целом на 16,6 процента с учетом прогнозного роста тарифов этих услуг к уровню 2007 года.

При определении объема расходов на оказание различных мер социальной поддержки граждан необходимо дополнительно более 2000 млн. рублей. Указанный прирост учитывает:

увеличение в 3 раза по сравнению с 2007 годом базового размера "детских" пособий;

увеличение контингента лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки в соответствии с Законом Ставропольского края "О мерах социальной поддержки ветеранов";

увеличение объема расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, обусловленное ростом тарифов на коммунальные услуги, предоставляемые населению, и услуги общественного транспорта;

индексацию расходов на предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в порядке, установленном законами Ставропольского края, и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Ставропольского края (ежемесячная денежная выплата ВИЧ-инфицированным - несовершеннолетним гражданам, ежегодное социальное пособие студентам и ежемесячная денежная доплата к пенсии военнослужащим, денежная выплата на содержание ребенка опекуну (попечителю) и другие).

Базовые показатели по расходам на приобретение продуктов питания, медикаментов и перевязочных материалов, прочие расходы по содержанию сети бюджетных учреждений (за исключением расходов на оплату коммунальных услуг) необходимо проиндексировать на прогнозируемый уровень инфляции - 6,5 процента.

Кроме того, с целью приведения в среднесрочном периоде в нормативное состояние объектов социально-культурной сферы, переданных Правительством Ставропольского края органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края для реализации возложенных на них полномочий, необходимо существенно увеличить субсидии бюджетам муниципальных образований Ставропольского края (далее - местные бюджеты) на указанные цели. Выделение средств органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края предполагается производить с учетом уровня бюджетной обеспеченности данных муниципальных образований, а также состояния объектов социальной сферы.

IV. Совершенствование межбюджетных отношений

2008 финансовый год является годом, завершающим реформу межбюджетных отношений в Российской Федерации. Учитывая это, при выборе инструментов межбюджетного регулирования нужно руководствоваться необходимостью сокращения встречных финансовых потоков между различными уровнями бюджетной системы в Ставропольском крае, максимально сократить зависимость местных бюджетов от финансовой помощи краевого бюджета. Для достижения указанных целей необходимо:

обеспечить стабильность закрепления налоговых и неналоговых доходов за местными бюджетами;

шире применять практику замены дотации на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налогов, зачисляемых в краевой бюджет, в том числе и на долговременной основе;

разработать и законодательно утвердить порядок замены дотации на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налогов, зачисляемых в краевой бюджет, при установлении последних на долговременной основе.

С целью стимулирования работы органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края по укреплению налогового потенциала территорий и для обеспечения эффективного использования бюджетных средств на муниципальном уровне необходимо проведение работы в следующих направлениях:

заключение с органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края соглашений о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов и увеличению налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и бюджетного законодательства Ставропольского края;

осуществление проверок исполнения заключенных ранее с органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края соглашений о мерах по повышению эффективности бюджетных расходов и увеличению налоговых и неналоговых поступлений в местные бюджеты;

стимулирование реформы муниципальных финансов путем проведения конкурсов программ реформирования муниципальных финансов среди муниципальных районов и городских округов Ставропольского края;

проведение мероприятий по оценке качества управления муниципальными финансами среди поселений Ставропольского края с выделением дотации из краевого бюджета поселениям Ставропольского края, показавшим наивысшие результаты в управлении муниципальными финансами;

разработка и внедрение механизма стимулирования органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Ставропольского края за достигнутые результаты по повышению поступления налогов в различные уровни бюджетной системы;

предоставление субсидий из краевого бюджета для исполнения расходных обязательств муниципальных образований Ставропольского края осуществляется с учетом уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Ставропольского края после получения ими дотаций из краевых и районных выравнивающих фондов;

формирование направлений расходования средств из краевого Фонда софинансирования социальных расходов (далее - направления). При этом необходимо учитывать только те направления, которые являются приоритетными в бюджетной политике Ставропольского края;

оказание всесторонней методической помощи органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края на всех стадиях бюджетного процесса;

ужесточение контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края требования бюджетного законодательства Российской Федерации и Ставропольского края, федерального законодательства о налогах и сборах.

Учитывая, что органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края делегировано значительное число государственных полномочий Ставропольского края, ужесточены требования бюджетного законодательства Российской Федерации при передаче полномочий органам местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, необходимо проанализировать практику исполнения органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края делегированных им полномочий и, в случае необходимости, привести законодательство Ставропольского края в соответствие с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

V. Основные направления долговой политики
Ставропольского края

По состоянию на 1 января 2008 года, государственный внутренний долг Ставропольского края составит 2260,7 млн. рублей и будет состоять из задолженности:

по банковским кредитам - в сумме 2149,2 млн. рублей (или 95,1 процента к общей сумме долга);

по централизованным кредитам, выданным сельскохозяйственным товаропроизводителям Ставропольского края в 1992-1994 годах, - 24,2 млн. рублей (или 1,1 процента к общей сумме долга);

по налоговому кредиту на развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод - 62,2 млн. рублей (или 2,7 процента к общей сумме долга);

по предоставленной государственной гарантии государственному унитарному предприятию Ставропольского края "Свой Дом" (г. Ставрополь) - 25 млн. рублей (или 1,1 процента к общей сумме долга).

В сложившихся условиях политика в области управления государственным внутренним долгом Ставропольского края будет направлена на обеспечение его оптимальной структуры и поддержание его объема на управляемом уровне.

Направление развития налоговой реформы в Российской Федерации, недостаток средств на реализацию полномочий, закрепленных на региональном и муниципальном уровнях, и перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета привели к тому, что краевой бюджет последние три года принимался и исполнялся с дефицитом. Для покрытия данного дефицита необходимо привлекать заемные средств.# Учитывая, что дефицит краевого бюджета будет сохранен и в среднесрочном периоде, большое значение приобретает выбор источников для погашения планового дефицита краевого бюджета.

Наиболее рациональным способом привлечения средств в настоящее время является открытие кредитной линии с правом выбора денежных средств по мере необходимости и возможным досрочным погашением заемных средств.

Важнейшей задачей в ближайшей перспективе является дальнейшее снижение внутреннего государственного долга Ставропольского края и минимизация размера планового дефицита краевого бюджета. Для этого целесообразно направлять сверхплановые доходы краевого бюджета, получаемые в ходе его исполнения прежде всего на погашение дефицита краевого бюджета, учитывать необходимость сохранения объемов привлекаемых кредитных ресурсов на уровне займов предыдущего года в целях минимизации объема планового дефицита краевого бюджета на очередной финансовый год.

Привлечение заемных средств в значительных объемах представляется целесообразно только на реализацию инвестиционных проектов с высоким уровнем эффективности, окупаемости, а не покрытие текущих расходов краевого бюджета.