Решение Верховного суда Республики Коми от 11 июля 2007 г. N 3-23-2007 Об отказе в признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Коми от 8 февраля 2002 г. N 24-РЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми"

Решение Верховного суда Республики Коми
от 11 июля 2007 г. N 3-23-2007

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда от 26 сентября 2007 г. N 3-Г07-17 настоящее решение частично отменено, часть 2 статьи 23 Закона Республики Коми от 8 февраля 2002 г. N 24-РЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" в части недопустимости отказа со стороны периодического печатного издания, одним из учредителей (соучредителей) которого являются органы местного самоуправления, либо которое финансируется полностью или частично за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования, в публикации заключений Уполномоченного признана недействующей

Верховный суд Республики Коми

в составе председательствующего судьи Кретова В.В.,

при секретаре Старцевой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Сыктывкаре 11 июля 2007 года дело по заявлению прокурора Республики Коми о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п.6 ч.1 ст.9 в части досрочного освобождения Уполномоченного от должности в случае его выезда за пределы Республики Коми на постоянное место жительства; ч.1 ст.13 в части подачи жалобы Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении; п.4 ч.1 и ч.3 ст.14 в части права Уполномоченного отказать заявителю в принятии жалобы к рассмотрению и невозможности обжалования отказа в принятии жалобы к рассмотрению; ч.2 ст.14 в части уведомления заявителя о направлении жалобы в орган исполнительной власти Республики Коми, орган местного самоуправления, организацию или их должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, в десятидневный срок; ч.2 ст.16 в части права Уполномоченного на безотлагательный прием должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по вопросам своей деятельности; ч.2 ст.23 в части недопустимости отказа со стороны периодического печатного издания, одним из учредителей (соучредителей) которого являются органы государственной власти Республики Коми, органы местного самоуправления, либо которое финансируется полностью или частично за счет средств республиканского бюджета Республики Коми, бюджета соответствующего муниципального образования, в публикации заключений Уполномоченного, Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" от 8 февраля 2002 года N 24-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 4 июля 2006 года N 47-РЗ, установил:

Прокурор Республики Коми обратился в Верховный Суд Республики Коми с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п.6 ч.1 ст.9 в части досрочного освобождения Уполномоченного от должности в случае его выезда за пределы Республики Коми на постоянное место жительства; ч.1 ст.13 в части подачи жалобы Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении; п.4 ч.1 и ч.3 ст.14 в части права Уполномоченного отказать заявителю в принятии жалобы к рассмотрению и невозможности обжалования отказа в принятии жалобы к рассмотрению; ч.2 ст.14 в части уведомления заявителя о направлении жалобы в орган исполнительной власти Республики Коми, орган местного самоуправления, организацию или их должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, в десятидневный срок; ч.2 ст.16 в части права Уполномоченного на безотлагательный прием должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по вопросам своей деятельности; ч.2 ст.23 в части недопустимости отказа со стороны периодического печатного издания, одним из учредителей (соучредителей) которого являются органы государственной власти Республики Коми, органы местного самоуправления, либо которое финансируется полностью или частично за счет средств республиканского бюджета Республики Коми, бюджета соответствующего муниципального образования, в публикации заключений Уполномоченного, Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" от 8 февраля 2002 года N 24-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 4 июля 2006 года N 47-РЗ.

В обоснование заявления указал, что приведенные нормы Закона Республики Коми не соответствуют требованиям Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", федеральных законов "О системе государственной службы Российской Федерации, "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", законов РФ "О средствах массовой информации", "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", поскольку незаконно предусматривают возможность досрочного прекращения отношений государственной службы в случае выезда Уполномоченного по правам человека в Республике Коми на постоянное место жительства за пределы Республики Коми, устанавливают для заявителей временные ограничения на подачу жалобы Уполномоченному и дают ему право отказать в принятии жалобы к рассмотрению с невозможностью обжалования такого отказа, неосновательно предоставляют Уполномоченному право на безотлагательный прием должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по вопросам своей деятельности, нарушают принцип свободы средств массовой информации, порядок и сроки передачи Уполномоченным жалоб в органы исполнительной власти Республики Коми и органы местного самоуправления и информирования об этом заявителей.

В судебном заседании прокурор Тучнолобова В.А. настаивала на удовлетворении заявления и дала соответствующие ему пояснения.

Представители Государственного Совета Республики Коми Прокопьева Т.И. и Главы Республики Коми Охонская И.А. заявление прокурора Республики Коми не признали и считали, что Закон Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" принят в пределах предоставленных Республике Коми полномочий, полностью согласуется с действующим федеральным законодательством и не нарушает прав и свобод граждан и организаций.

Заслушав прокурора, объяснения представителей Государственного Совета Республики Коми и Главы Республики Коми и исследовав материалы дела, суд находит, что заявление прокурора Республики Коми подлежит отклонению.

Согласно п."б" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что в силу положений ст.76 Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями означает безусловное соблюдение субъектами Российской Федерации принципа непротиворечия принятых ими нормативных правовых актов любой юридической силы федеральным законам.

Анализ содержания п.6 ч.1 ст.9; ч.1 ст.13; п.4 ч.1 и ч.3 ст.14; ч.2 ст.14; ч.2 ст.16; ч.2 ст.23 Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" от 8 февраля 2002 года N 24-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 4 июля 2006 года N 47-РЗ применительно к приведенному принципу свидетельствует о соответствии указанных норм (в их оспариваемой части) действующему федеральному законодательству в области обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан и их соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Так, по делу установлено, что Закон Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" принят в соответствии с положениями ст.5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ с изменениями и дополнениями и Конституцией Республики Коми и регулирует вопросы назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Республике Коми (далее Уполномоченный), его компетенцию, организационные формы и условия деятельности. При этом деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Республики Коми, не отменяет и не влечет за собой пересмотра компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина (преамбула и ст.2 Закона Республики Коми).

Согласно ст.1, 8 Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" должность Уполномоченного является государственной должностью Республики Коми, и он не может занимать иные государственные должности, находиться на государственной службе, занимать муниципальные должности и находиться на муниципальной службе.

Поэтому ссылки прокурора на правовое положение Уполномоченного, которое, по мнению заявителя, определяется в соответствии с нормами федеральных законов "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ, "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, не могут быть признаны заслуживающими внимания как по изложенным выше основаниям, так и в связи с тем, что должность Уполномоченного установлена Законом Республики Коми, упомянута в Конституции Республики Коми, и поэтому статус и деятельность этого лица настоящими федеральными законами и Законом Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" не регулируется (ст.1 Федерального закона от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ, ст.3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ, ст.2 Закона Республики Коми от 25 марта 1996 года N 12-РЗ), тем более что под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность по обеспечению полномочий лиц, замещающих государственные должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, в том числе и деятельность по обеспечению полномочий Уполномоченного по правам человека субъекта Российской Федерации.

Поскольку должность Уполномоченного учреждена Законом Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" на основании Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека е Российской Федерации" и с целью реализации предусмотренных п."б" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации и ст.26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями) полномочий по защите непосредственно действующих и определяющих смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, то в силу этого обстоятельства Законом Республики Коми правомерно и по аналогии с нормами Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ установлен особый статус, компетенция и организационные формы деятельности Уполномоченного.

Так, согласно ст.1, 2 Закона Республики Коми Уполномоченный способствует защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению законности на территории Республики Коми, совершенствованию законодательства Республики Коми в этой области и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.

В пределах своей компетенции Уполномоченный не зависим и не подотчетен каким-либо органам государственной власти Республики Коми, органам местного самоуправления и их должностным лицам и при исполнении своих полномочий руководствуется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Коми, законодательством Российской Федерации и Республики Коми, общепризнанными принципами и нормами международного права.

Местом постоянного нахождения Уполномоченного является город Сыктывкар.

Поэтому, исходя из установленных Законом Республики Коми целей и задач института уполномоченного по правам человека, юрисдикции и компетенции занимающего указанную государственную должность Республики Коми лица, форм его деятельности и места постоянного нахождения, суд приходит к выводу, что деятельность Уполномоченного непосредственно связана с территорией Республики Коми, т.к. именно на этой территории он осуществляет предусмотренные главой 3 настоящего Закона полномочия.

Выезд же Уполномоченного на постоянное место жительства за пределы Республики Коми фактически исключает дальнейшее исполнение им обязанностей по оперативной и своевременной защите прав и свобод граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Республики Коми, а также препятствует реализации и иных установленных Законом Республики Коми полномочий данного лица.

При таких обстоятельствах п.6 ч.1 ст.9 Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми", предусматривающий досрочное освобождение Уполномоченного от должности в случае его выезда за пределы Республики Коми на постоянное место жительства, следует признать соответствующим действующему федеральному законодательству в области защиты прав и свобод человека и гражданина и не нарушающим права и свобод граждан и организаций.

Не противоречит федеральному законодательству и ч.1 ст.13 Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми", предусматривающая, что жалоба Уполномоченному может быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свободы заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

Как было уже отмечено выше, должность Уполномоченного по правам человека в Республике Коми учреждена на основании ст.5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и Конституции Республики Коми.

Поэтому в соответствии с этим обстоятельством и прописанными в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" принципами осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, целями и задачами государства в области обеспечения конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина следует признать, что институт уполномоченных состоит из Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и представляет собой единую систему, обусловленную особым статусом и компетенцией уполномоченных, организационными формами и условиями их деятельности.

Следовательно, воспроизведение в ч.1 ст.13 Закона Республики Коми положений ст.17 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" в части сроков подачи жалобы является правомерным, тем более что установление срока давности на подачу заявителем жалобы непосредственно связано с осведомленностью последнего (в течение года) о нарушении его прав и свобод и с принципом стабильности возникших и впоследствии оспоренных правоотношений.

Доводы прокурора о том, что Уполномоченный замещает государственную должность Республики Коми и поэтому на порядок подачи жалоб данному должностному лицу распространяются нормы Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ не могут быть приняты во внимание, поскольку Уполномоченный не только не относится к указанным в ст.1 настоящего Федерального закона органам и должностным лицам, но и осуществляет свою деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина независимо от них и в соответствии с нормами специального закона.

В связи с изложенным не имеется оснований и для признания недействующими п.4 ч.1 и ч.3 ст.14, предусматривающей право Уполномоченного отказать заявителю в принятии жалобы к рассмотрению и невозможность обжалования отказа в принятии жалобы к рассмотрению, и ч.2 ст.14 в части уведомления заявителя о направлении в десятидневный срок жалобы в орган исполнительной власти Республики Коми, орган местного самоуправления, организацию или их должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми", т.к. согласно целям единого института уполномоченных по правам человека и нормам главы 1, 3 Закона Республики Коми в их взаимосвязи с аналогичными положениями Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Уполномоченный в пределах своей компетенции самостоятельно осуществляет деятельность, которая дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина, не отменяет и не влечет за собой пересмотра компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, Уполномоченный по правам человека в Республике Коми вправе принимать и рассматривать жалобы на решения или действия (бездействие) органов исполнительной власти Республики Коми, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, не выходящие за пределы его полномочий, но, в то же время обязан отказать в принятии жалобы в случае, если в ней оспариваются решения или действия (бездействие) органов либо должностных лиц, не попадающие под юрисдикцию указанного лица.

Поскольку в силу ст.2 Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" Уполномоченный при осуществлении своей деятельности не зависим и не подотчетен каким-либо органам государственной власти Республики Коми, органам местного самоуправления, организациям, их должностным лицам, то в соответствии с этими обстоятельствами и приведенными выше особенностями статуса Уполномоченного решение последнего об отказе в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит, т.к. иное противоречило бы установленным федеральным законодательством принципам определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовой природе института уполномоченных по правам человека и прописанным в Законе Республики Коми условиям деятельности Уполномоченного.

Следует признать законным и наделение Уполномоченного правом на уведомление заявителя (в десятидневный срок) о направлении его жалобы в орган исполнительной власти Республики Коми, орган местного самоуправления, организацию или их должностным лицам, к компетенции которых относится ее разрешение по существу, поскольку данное правило корреспондирует с полномочиями указанного лица в части принятия и рассмотрения жалоб граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Республики Коми, и конституционным правом человека и гражданина на рассмотрение и разрешение его жалобы тем органом или должностным лицом, к компетенции которых ее рассмотрение и разрешение отнесено законом. При этом для направления уведомления Законом Республики Коми по аналогии со ст.20 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" установлен десятидневный срок, являющийся разумным и позволяющий заявителю контролировать принятие и своевременное рассмотрение его жалобы компетентным органом или должностным лицом.

Предусмотренное ч.2 ст.16 Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" право Уполномоченного на безотлагательный прием должностными лицами органов государственной власти Республики Коми, органов местного самоуправления и организаций также соответствует действующему федеральному законодательству, т.к. безотлагательный прием данного лица непосредственно связан со статусом и видом деятельности Уполномоченного, является дополнительным и эффективным средством защиты прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, определяющей содержание, смысл и применение законов, и сам по себе не затрагивает права или законные интересы органов, организаций и их должностных лиц.

Ссылки прокурора на нарушение положений Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ, Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 года N 4866-1 являются несостоятельными, т.к. упомянутый в ст.5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и замещающий государственную должность Республики Коми Уполномоченный наделен особым статусом и компетенцией и осуществляет свою деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина на основании норм специального закона и независимо от органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и их должностных лиц.

Не имеется оснований для признания недействующей и ч.2 ст.23 Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми".

Так, в соответствии с принятой по аналогии со ст.30 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" ч.2 ст.23 Закона Республики Коми периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются органы государственной власти Республики Коми, органы местного самоуправления, либо которое финансируется полностью или частично за счет средств республиканского бюджета Республики Коми, бюджета соответствующего муниципального образования, не вправе отказать Уполномоченному в публикации его заключений.

Данное правило согласуется с принципами осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не противоречит понятию государственного института уполномоченных по правам человека и прописанным в ст.1, 2, главе 3 Закона Республики Коми организационным формам и условиям деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Коми.

В частности, публикация заключений Уполномоченного направлена на обеспечение конституционного права граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Республики Коми, на беспрепятственное и своевременное получение через периодическое печатное издание официальной информации о состоянии законности в области соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина и является необходимым дополнением к существующим средствам такой защиты, способствующим обеспечению законности, совершенствованию законодательства Республики Коми по этим вопросам и правовому просвещению граждан в части форм и методов защиты их прав и свобод.

При этом такая публикация сама по себе не посягает на свободу данного средства массовой информации и не нарушает права органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку обнародование через периодическое печатное издание заключений о состоянии законности и мерах по защите прав и свобод человека и гражданина предусмотрено законодательством Российской Федерации, в которое по вопросам совместного ведения входит и законодательство субъекта Российской Федерации, носит официальный характер и попадает под предмет регулирования ст.35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 27 декабря 1991 года N 2124-1.

Кроме того, возможность принятия субъектом Российской Федерации указанной выше правовой нормы логически вытекает из содержания ст.26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст.6, 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Положения же Федерального закона "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" от 13 января 1995 года N 7-ФЗ на данный вид правоотношений не распространяются, т.к. Уполномоченный не входит в перечень органов и лиц, указанных в настоящем Законе.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения заявления прокурора Республики Коми не имеется.

Руководствуясь ст.194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

В удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими п.6 ч.1 ст.9 в части досрочного освобождения Уполномоченного от должности в случае его выезда за пределы Республики Коми на постоянное место жительства; ч.1 ст.13 в части подачи жалобы Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении; п.4 ч.1 и ч.3 ст.14 в части права Уполномоченного отказать заявителю в принятии жалобы к рассмотрению и невозможности обжалования отказа в принятии жалобы к рассмотрению; ч.2 ст.14 в части уведомления заявителя о направлении жалобы в орган исполнительной власти Республики Коми, орган местного самоуправления, организацию или их должностным лицам, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, в десятидневный срок; ч.2 ст.16 в части права Уполномоченного на безотлагательный прием должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций по вопросам своей деятельности; ч.2 ст.23 в части недопустимости отказа со стороны периодического печатного издания, одним из учредителей (соучредителей) которого являются органы государственной власти Республики Коми, органы местного самоуправления, либо которое финансируется полностью или частично за счет средств республиканского бюджета Республики Коми, бюджета соответствующего муниципального образования, в публикации заключений Уполномоченного, Закона Республики Коми "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми" от 8 февраля 2002 года N 24-РЗ в редакции Закона Республики Коми от 4 июля 2006 года N 47-РЗ прокурору Республики Коми отказать.

На решение в течение 10 дней могут быть поданы кассационные жалобы и принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Коми.