Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 19 ноября 2002 г. "По делу о проверке конституционности пункта "б" части четвертой статьи 1 Закона Республики Коми от 9 января 2002 года "О внесении изменений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" и положения пункта 1 раздела IV "О порядке назначения, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии" Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83 "О внесении изменений и дополнений в Указ Главы Республики Коми от 6 июня 1996 года N 161 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" в связи с жалобой гражданки В.А.Кузнецовой"

ГАРАНТ:

См. также Определение Конституционного Суда Республики Коми от 4 февраля 2003 г.

Совместное особое мнение  судей  Конституционного  Суда  Республики  Коми

Ю.В.Гаврюсова, С.Г.Толстова

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой, Т.А.Кырнышевой, П.Ф.Пунегова, С.Г.Толстова,

с участием гражданки В.А.Кузнецовой; представителя Государственного Совета Республики Коми А.В.Турковой, заведующей отделом социального законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми; представителя Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми И.О.Рочевой, консультанта отдела кадрового обеспечения Управления государственной службы и кадров Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 32, 68, 69 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта "б" части четвертой статьи 1 Закона Республики Коми от 9 января 2002 года "О внесении изменений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" и положения пункта 1 раздела IV "О порядке назначения, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии" Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83 "О внесении изменений и дополнений в Указ Главы Республики Коми от 6 июня 1996 года N 161 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" (далее Приложение к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83).

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки В.А.Кузнецовой на нарушение конституционных прав отдельной категории государственных служащих, в том числе ее, положениями вышеозначенных нормативных актов, содержащих ограничения по назначению, выплате и перерасчету размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми указанные нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Г.Толстова, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание: представителя Прокуратуры Республики Коми Е.Д.Бойцовой, прокурора отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов; специалиста Н.Т.Арапова, профессора, кандидата юридических наук, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. В Конституционный Суд Республики Коми обратилась гражданка В.А.Кузнецова с жалобой, в которой ставит вопрос о соответствии конституционному принципу равенства всех перед законом и судом, предусмотренному частью первой статьи 17 Конституции Республики Коми, пункта "б" части четвертой статьи 1 Закона Республики Коми "О внесении изменений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 9 января 2002 года и положения пункта 1 раздела IV "О порядке назначения, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии" Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83, на основании которых Администрацией Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми ей отказано в перерасчете ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, произведенном другим пенсионерам.

По мнению заявителя, положения оспариваемых нормативных актов, вследствие неточностей формулировок, позволяют правоприменителям иметь различные подходы к решению вопросов по назначению, выплате и перерасчету размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии различным категориям государственных служащих.

Из материалов дела также усматривается, что заявление В.А.Кузнецовой в Сыктывкарский федеральный суд об обжаловании действий Администрации Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми было оставлено без удовлетворения. При этом, в обоснование своего решения, суд общей юрисдикции указал, что заявитель не входит в категорию лиц, установленную пунктом 1 раздела IV Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83, в соответствии с которым производится перерасчет назначенной ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Коми от 29 июля 2002 года дело было снято с кассационного рассмотрения и возвращено в Сыктывкарский федеральный суд для выполнения требований статьи 289 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации после рассмотрения жалобы В.А.Кузнецовой в Конституционном Суде Республики Коми.

2. В соответствии со статьей 91 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" жалоба гражданки В.А.Кузнецовой является допустимой, поскольку оспариваемыми в ней нормами затрагиваются конституционные права и законные интересы заявителя, и они были применены в отношении ее в конкретном деле.

Конституционный Суд Республики Коми при разрешении дел о конституционности нормативных актов в связи с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан, руководствуясь статьей 68 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

При этом, проверка конституционности нормативных правовых актов осуществляется Конституционным Судом Республики Коми на основе оценки смысла рассматриваемых актов с тем, чтобы исключить их применение и, следовательно, истолкование правоприменителями в смысле, противоречащем конституционным нормам.

3. При организации государственной службы в субъектах Российской Федерации принципиальное значение имеет положение, содержащееся в статье 72 (пункт "н", часть 1) Конституции Российской Федерации, предусматривающее установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Законом, определяющим общие принципы государственной службы, является Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года (с изменениями и дополнениями). В соответствии с этим Законом государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации и статьей 64 Конституции Республики Коми принятые по предметам совместного ведения субъектами Российской Федерации нормативные правовые акты должны соответствовать федеральным законам и не противоречить им.

Законодательство о государственной службе субъектов Российской Федерации, наряду с федеральными законами, состоит из конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Право на компенсацию государственным служащим заработка, утраченного в связи с прекращением государственной службы при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности), предусмотрено для федеральных государственных служащих Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 года, а для государственных служащих субъектов Российской Федерации условия предоставления права на пенсию за выслугу лет определяются законами субъектов Российской Федерации (часть четвертая статьи 7 названного Закона).

В Республике Коми принят и действует Закон "О государственной службе Республики Коми" от 25 марта 1996 года (с изменениями и дополнениями), которым определены организация государственной службы и правовое положение государственных служащих Республики Коми, в том числе пенсионное обеспечение государственных служащих.

Статьей 19 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" предусмотрено право лиц, замещавших государственные должности государственной службы Республики Коми, на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии и определен состав денежного содержания, учитываемый при определении размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии (в нормативных актах Республики Коми, регулирующих названную доплату, использованы термины как "трудовая пенсия", так и "государственная пенсия". Далее в настоящем Постановлении будет использоваться только термин "трудовая пенсия", установленный в настоящее время федеральным законодательством применительно к рассматриваемым правоотношениям). При этом, размер ежемесячной доплаты к трудовой пенсии пересчитывается при увеличении в установленном порядке денежного содержания по соответствующей должности государственного служащего или при повышении трудовой пенсии, с учетом которой установлен размер ежемесячной доплаты.

Стаж государственной службы, дающий право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, определяется в соответствии со статьей 20 вышеназванного Закона.

4. Анализ оспариваемых заявителем нормативных актов, в частности, пункта "б" части четвертой статьи 1 Закона Республики Коми "О внесении изменений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" свидетельствует о том, что конституционно-правовой смысл этой нормы не может быть выявлен без учета взаимосвязи с другими статьями указанного Закона и нормативными актами, регулирующими правовое положение государственных служащих, в том числе находящихся в отставке.

Ежемесячная доплата к трудовой пенсии заявителю была назначена с 23 ноября 2000 года на основании действовавшей на то время редакции Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" и Указа Главы Республики Коми от 7 февраля 1997 года N 25, а оспариваемая норма пункта "б" части четвертой статьи 1 Закона от 9 января 2002 года, вносящая изменения в часть пятую статьи 28 Закона Республики Коми "О государственной службе в Республике Коми", касается государственных служащих, в отношении которых установлен новый порядок приобретения права на доплату к трудовой пенсии.

Вместе с тем, в целях соблюдения конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом законодателем рассматриваемому Закону придана обратная сила, то есть порядок исчисления денежного содержания, которое увеличено с 11 января 2002 года, для определения ежемесячной доплаты к трудовой пенсии изменен и в отношении тех государственных служащих, которым доплата была назначена ранее (статья 2 Закона Республики Коми от 9 января 2002 года).

Истолковывая буквальный смысл названной статьи 2 Закона, Конституционный Суд Республики Коми приходит к выводу, что при формулировании указанной нормы права, законодатель имел ввиду# уравнивание в правах государственных служащих, имеющих право на доплату, назначенную после вступления Закона в силу, и имеющих право на перерасчет ежемесячной доплаты, назначенной до вступления в силу указанного Закона.

Таким образом, оспариваемое положение пункта "б" части четвертой статьи 1 Закона Республики Коми от 9 января 2002 года в его системной связи и нормативном единстве со статьей 2 этого же Закона, статьями 19 и 20 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 25 марта 1996 года (с изменениями и дополнениями) не нарушает законных интересов заявителя, а именно, права на получение и перерасчет ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.

Не противоречит рассматриваемое положение Закона и федеральному законодательству, а именно, Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 марта 1995 года (в редакции от 7 ноября 2000 года).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату вышеупомянутого Федерального закона следует читать "31 июля 1995 г."

5. Указом Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83 во исполнение Закона Республики Коми "О внесении изменений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" были внесены изменения и дополнения в раздел IV "Положения о порядке определения стажа государственной службы государственного служащего Республики Коми, назначения и выплаты надбавки за выслугу лет, предоставления доплаты к пенсии и дополнительного оплачиваемого отпуска", утвержденного Указом Главы Республики Коми от 6 июня 1996 года N 161 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми".

Указанные изменения и дополнения оформлены в виде Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83.

По буквальному смыслу оспариваемых заявителем положений пункта 1 раздела IV Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83, изложенные в нем предписания не охватывают все категории государственных служащих, в отношении которых предусматривается доплата к трудовой пенсии, в частности, упущена категория лиц ранее замещавших государственные должности государственной службы Республики Коми и достигших пенсионного возраста после 1 февраля 1996 года.

Поскольку В.А.Кузнецова относится к данной категории государственных служащих, то на основе буквального толкования пункта 1 раздела IV Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83 приняты правоприменительные решения по ее делу.

Подобное толкование положения пункта 1 раздела IV Приложения к Указу вне его системной связи и нормативного единства с пунктом 2 Указа Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83, статьями 19 и 20 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 25 марта 1996 года (с изменениями и дополнениями), статьей 2 Закона Республики Коми "О внесении изменений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 9 января 2002 года означает придание ему смысла, противоречащего смыслу и цели названных законоположений, а также сути возникающих на их основе правоотношений, что недопустимо с точки зрения правовой логики.

Правовая логика и правила законодательной техники настоятельно требовали перечисления в Приложении всех категорий государственных служащих, на которых распространяется статья 2 Закона и пункт 2 Указа Главы Республики Коми, либо сохранения в неизменном виде положений статьи 2 Закона Республики Коми от 9 января 2002 года.

Императивность нормы пункта 2 Указа Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83 предписывает руководителям органов государственной власти Республики Коми произвести перерасчет размеров ежемесячных доплат к трудовым пенсиям лицам, замещавшим государственные должности государственной службы Республики Коми, назначенных до вступления в силу Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" в новой редакции, то есть до 11 января 2002 года. Это предполагает, что какие-либо неясности формулировок и понятий, а также пробельность в Приложении к Указу не могут иметь правовых последствий для вышеозначенной категории государственных служащих и не дают свободы усмотрения для правоприменителей при принятии решения.

Применяя рассматриваемое положение пункта 1 раздела IV Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83, правоприменители руководствовались фактом отсутствия в Приложении указания на категорию государственных служащих, к которым относится заявитель. Такое толкование означало бы превращение Приложения к Указу Главы Республики Коми в самостоятельную и самодостаточную норму, противоположную и противоречащую Закону. Однако, Указ Главы Республики Коми и Приложение к нему являются подзаконными нормативными актами и не могут противоречить Закону, во исполнение которого они приняты.

Любая правовая норма, во-первых, должна быть соответствующим образом оформлена и, во-вторых, может рассматриваться в качестве законно установленной только в том случае, если она изложена с достаточной точностью и так, чтобы гражданин мог сообразовать с ней свое поведение, а осуществление государством своих внутренних полномочий отвечало бы требованиям соблюдения законности.

Развивая концепцию законности в соответствии с Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, которая применима по всем видам внутреннего права, в том числе к конституционному, административному, к подзаконным актам, как к праву писаному, так и не писаному, Европейский Суд по правам человека в деле Мэлоун против Великобритании (1984 год) установил, что если степень усмотрения, предоставленная исполнительной власти, не ограничена, то это противоречит принципу "верховенства закона". Для того, чтобы обеспечить лицу соответствующую защиту от произвола, в законе должны быть достаточно ясно определены объем и порядок осуществления такого усмотрения компетентными властями, с учетом законной цели данной меры.

6. В соответствии со статьей 18 Конституции Республики Коми перечисление в Конституции Республики Коми основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Общепризнанные принципы и нормы международного права изложены, в частности, во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, согласно которой при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (статья 19, часть 2).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду часть 2 статьи 29 вышеупомянутой Декларации

Аналогичное положение о допустимости ограничения прав человека и гражданина изложено в статье 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 года.

В этом смысле, оспариваемое положение пункта 1 раздела IV "О порядке назначения, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии" Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83 на основе его официального толкования и правоприменения не отвечает требованиям социальной справедливости и конституционному принципу равенства перед законом и судом, провозглашенному в статье 17 Конституции Республики Коми (часть 1).

Указанный конституционный принцип означает единообразное применение закона и судебной процедуры ко всем гражданам без исключений.

Общеправовые принципы справедливости, юридического равенства, гарантированности государственных прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, закрепленные в Конституции Российской Федерации, обладающей высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и, в связи с этим, оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права. Такая правовая позиция выработана Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 27 января 1993 года.

При таких обстоятельствах правоприменитель не мог лишать определенную часть государственных служащих возможности пользоваться уже принадлежащими им правами на перерасчет ежемесячной доплаты к трудовой пенсии в соответствии с Законом, и применительно к ним это было бы несовместимо с принципом равенства.

7. Проверка законности и обоснованности соответствующих правоприменительных решений не входит в компетенцию Конституционного Суда Республики Коми, который по смыслу части третьей статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" не вправе подменять правоприменителя, в том числе суды общей юрисдикции.

Вместе с тем, реализуя свои полномочия, правоприменитель не может придавать положению пункта 1 раздела IV Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83 какое-либо иное значение, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Республики Коми в настоящем Постановлении.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, частью первой статьи 66, частью третьей статьи 68, статьями 69, 80, 81, 91, 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать не противоречащим Конституции Республики Коми положение пункта "б" части четвертой статьи 1 Закона Республики Коми "О внесении изменений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 9 января 2002 года.

2. Признать не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статье 17 (часть1), положение пункта 1 раздела IV "О порядке назначения, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии" Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83 "О внесении изменений и дополнений в Указ Главы Республики Коми от 6 июня 1996 года N 161 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", поскольку с учетом смысла, придаваемого ему правоприменительной практикой на основе буквального толкования, оно служит основанием для отказа в перерасчете ежемесячной доплаты к трудовой пенсии отдельной категории государственных служащих при отсутствии ограничения в Законе.

3. Конституционно-правовой смысл положения пункта 1 раздела IV "О порядке назначения, выплаты и перерасчета размера ежемесячной доплаты к трудовой пенсии" Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83, выявленный Конституционным Судом Республики Коми в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное его толкование в правоприменительной практике.

4. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. С учетом выводов, содержащихся в настоящем Постановлении, дело гражданки В.А.Кузнецовой подлежит рассмотрению в установленном порядке.

6. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд

Республики Коми

Совместное особое мнение судей Конституционного Суда Республики Коми Ю.В.Гаврюсова, С.Г.Толстова

В целом, соглашаясь с выводами Конституционного Суда о том, что конституционное право заявительницы В.А.Кузнецовой, закрепленное в статье 17 (часть 1) Конституции Республики Коми нарушено и подлежит восстановлению, полагаем, что резолютивная часть, а именно пункт 2 Постановления должен быть изложен в иной редакции.

Суд сделал правильный вывод о том, что по буквальному смыслу оспариваемых заявительницей положений пункта 1 раздела IV Приложения к Указу Главы Республики Коми от 13 февраля 2002 года N 83, изложенные в нем предписания не охватывают все категории государственных служащих, в отношении которых предусматривается доплата к трудовой пенсии, в частности, там отсутствуют лица замещавшие ранее государственные должности Республики Коми и должности государственных служащих и достигших пенсионного возраста после 1 декабря 1996 года.

Поскольку заявительница относится к этой категории государственных служащих, то на основе именно такого истолкования приняты правоприменительные решения, в том числе и федеральным судом общей юрисдикции.

По нашему мнению, речь идет о пробельности оспариваемого заявительницей Приложения, которая была истолкована правоприменителями, как отсутствие права заявительницы на перерасчет доплаты к трудовой пенсии.

Вместе с тем, неясность формулировок, понятий, а также пробельность нормативного акта могут являться основанием проверки его конституционности по жалобе граждан лишь при условии, что это приводит в процессе правоприменения к такому толкованию норм, которое нарушает или может нарушить конкретные конституционные права граждан. Такая правовая позиция выработана Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 04 декабря 1995 года N 116-О (абзац второй пункта 2 мотивировочной части).

Попытка Суда сделать вывод о том, что требования законодательной техники либо правовой логики были нарушены указанной выше пробельностью Приложения, что привело к несоответствию правовой нормы Конституции, означало бы ни что иное, как вмешательство в компетенцию законодательного органа.

Применительно к рассматриваемому делу, пробельность Приложения не может проверяться на соответствие Конституции, так как не соответствовать Конституции может только правовая норма противоречащая ей.

Если же в нормативном правовом акте нет норм, охраняющих или нарушающих какое-либо право, он не мог быть применен в этой части в конкретном деле, поэтому неопределенность в соответствии его в этой части Конституции не может быть проверена Конституционным Судом.

Исходя из смысла и места оспариваемого Приложения в системе правовых актов, примененных по настоящему делу, правоприменитель, истолковывая Приложение в неразрывной связи и нормативном единстве с Законом и Указом Главы Республики Коми, имел возможность правильно решить возникший вопрос. Именно исходя из места Приложения в системе правовых актов, которое принято во исполнение Закона и Указа Главы Республики Коми следует придти к выводу, что одного факта признания Закона конституционным было бы достаточно для восстановления нарушенного права заявительницы, так как Законом предписано произвести перерасчет ежемесячной доплаты всем государственным служащим.

Исходя из вышеизложенного полагаем, что, несмотря на пробельность, Приложение, как составная часть Указа Главы Республики Коми, принятого во исполнение Закона, не противоречит Конституции Республики Коми, а неконституционной является правоприменительная практика, сложившаяся на основе его официального толкования.