Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 22 января 2001 г. "По делу о проверке конституционности Указа Главы Республики Коми от 28 августа 1998 года N 310 "О порядке проведения конкурса среди юридических и физических лиц, имеющих право допуска (лицензии) к маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщениях" и Постановления главы администрации муниципального образования "город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года N 12/3313 "Об упорядочении пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Сыктывкаре"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой, Т.А.Кырнышевой, П.Ф.Пунегова, С.Г.Толстова,

с участием гражданина В.А.Скепского, представителей Главы Республики Коми В.А.Милицина и С.М.Мартыненко, представителей муниципального образования "город Сыктывкар" О.В.Кузнецовой и В.В.Кузнецова, руководствуясь частью четвертой статьи 100 Конституции Республики Коми и пунктом 3 части первой статьи 3, статьями 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Указа Главы Республики Коми от 28 августа 1998 года N 310 "О порядке проведения конкурса среди юридических и физических лиц, имеющих право допуска (лицензии) к маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщениях" и постановления главы администрации муниципального образования "город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года N 12/3313 "Об упорядочении пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г.Сыктывкаре".

Поводом к рассмотрению явилась жалоба гражданина В.А.Скепского на нарушение этими нормативными актами его конституционных прав, гарантированных статьями 35 и 65 (часть 1) Конституции Республики Коми. Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые нормативные акты Конституции Республики Коми.

Заслушав сообщение судьи-докладчика П.Ф.Пунегова, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание: представителя прокуратуры Республики Коми А.М.Негуляя; специалиста Н.Т.Арапова, кандидата юридических наук, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. Указом Главы Республики Коми от 28 августа 1998 года N 310 "О порядке проведения конкурса среди юридических и физических лиц, имеющих право допуска (лицензии) к маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщениях" утверждено Положение о порядке проведения такого конкурса среди перевозчиков, адресованное к применению главам администраций городов и районов Республики Коми. На основании этого Указа главой администрации муниципального образования "город Сыктывкар" принято постановление от 7 декабря 1998 года N 12/3313 "Об упорядочении пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г. Сыктывкаре", которым утверждены Временные правила организации пассажирских перевозок на городских и пригородных маршрутах в автобусах юридических и физических лиц (приложение N 1) и Положение о конкурсе владельцев автотранспорта на право перевозки пассажиров в г.Сыктывкаре (приложение N 3).

В своей жалобе В.А.Скепский, занимающийся предпринимательской деятельностью по перевозке пассажиров на принадлежащем ему автобусе, оспаривает конституционность указанных нормативных актов в целом, ссылаясь на то, что они навязывают автомобильному пассажироперевозчику, уже обладающему соответствующей лицензией, обязательное участие в конкурсе на право работы по автобусным маршрутам. 3 апреля 2000 года администрация муниципального образования (МО) "город Сыктывкар" обязала его заключить с ней договор перевозки пассажиров по определенному в договоре маршруту, а когда он занимался перевозкой пассажиров на других маршрутах к нему применялись меры административного воздействия, оспариваемые в настоящее время в Сыктывкарском федеральном суде и Арбитражном суде Республики Коми. Тем самым, по мнению заявителя, нарушается его право на занятие предпринимательской деятельностью, гарантированное статьей 35 Конституции Республики Коми, а, кроме того, оспариваемые нормативные акты нарушают принцип свободы договора, провозглашенный в статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

2. Согласно Конституции Республики Коми каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (статья 35, часть 1). Это положение наряду с конституционными принципами признания и защиты собственности, а также свободы экономической деятельности, закрепленными в статье 12 Конституции Республики Коми и в статье 8 Конституции Российской Федерации, определяет пределы соприкосновения органов власти и хозяйствующих субъектов.

Указ Главы Республики Коми от 28 августа 1998 года N 310 направлен на совершенствование правового регулирования в области перевозок пассажиров автомобильным транспортом на территории Республики Коми и имеет своей конечной целью удовлетворение потребностей населения в безопасных, регулярных и стабильных перевозках, а также развитие конкуренции на рынке пассажирских перевозок. Этот нормативный акт не предусматривает каких-либо запретительных или ограничительных мер по отношению к перевозчикам пассажиров и издан в пределах компетенции Главы Республики Коми. Утвержденное этим Указом Положение о порядке проведения конкурса среди юридических и физических лиц, имеющих право допуска (лицензии) к маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщениях, также не ограничивает перевозчиков в их праве на осуществление предпринимательской деятельности, поскольку не содержит условия о том, что неучастие в конкурсе является препятствием для осуществления перевозок. Из текста оспариваемого Указа и утвержденного им Положения следует, что участие в конкурсе перевозчиков происходит на добровольной основе с соблюдением принципа свободы договора (статьи 1 и 421 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также правил о конкурсных обязательствах (глава 57 Гражданского кодекса Российской Федерации). Неучастие в конкурсе и отсутствие в связи с этим у перевозчика договора с органом местного самоуправления на пассажирские перевозки не препятствует имеющему соответствующую лицензию лицу реализации права на осуществление этих перевозок в порядке, предусмотренном главой 40 Гражданского кодекса Российской Федерации. Сходная правовая оценка этому нормативному акту дана и в решении Верховного суда Республики Коми от 20 января 1999 года в деле по жалобе А.В.Третьякова о признании недействительным Указа Главы Республики Коми от 28 августа 1998 года N 310. Этот Указ является по своей природе правовым основанием для организации органами местного самоуправления определенной деятельности в области пассажирских перевозок автомобильным транспортом. Он не содержит жестких установок и условий, на которых должен проводиться конкурс и должны заключаться договоры между органами местного самоуправления и перевозчиками, оставляя указанным органам право самим находить и реализовывать оптимальную для конкретной местности конструкцию правоотношений по перевозкам в рамках существующих в стране правовых принципов. При таких обстоятельствах нет оснований констатировать несоответствие этого нормативного акта Конституции Республики Коми.

3. На основании Указа Главы Республики Коми от 28 августа 1998 года N 310 главой администрации МО "город Сыктывкар" было принято постановление от 7 декабря 1998 года N 12/3313 "Об упорядочении пассажирских перевозок в г.Сыктывкаре", конституционность которого также проверяется в рассматриваемом деле. Указанным постановлением утверждены Временные правила организации пассажирских перевозок на городских и пригородных маршрутах (приложение N 1), а также Положение о конкурсе владельцев автотранспорта на право перевозки пассажиров в г.Сыктывкаре (приложение N 3). Предусматривая проведение конкурса на осуществление пассажирских перевозок, Постановление главы МО "город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года вместе с тем содержит обязательное предписание допуска к перевозкам лишь тех владельцев автотранспорта, которые участвовали в конкурсе и заключили договор с городской администрацией на перевозку пассажиров (пункт 3.2 постановления и пункты 2.1 и 3.1 Временных правил). В этой части оспариваемое постановление следует признать неконституционным по следующим причинам.

Являясь по своей сути нормативным актом в области местного самоуправления, постановление главы администрации МО "город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года вместе с тем затрагивает сферу такого гражданско-правового института, как обязательства по перевозке. В этом случае правовая регламентация поведения субъектов в правоотношении должна быть построена на общих принципах как права вообще, так и гражданского права, в частности.

Права владения, пользования и распоряжения имуществом и вытекающая из статьи 36 Конституции Республики Коми и статей 8 и 35 Конституции Российской Федерации свобода договоров участников гражданского оборота, включая определение оснований их возникновения, изменения и прекращения, а также соответствующий объем их защиты и правомерных ограничений, регулируются федеральным законом. Исходя из этого, Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает в качестве основных начал гражданского законодательства свободу договора, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебную защиту (пункт 1 статьи 1). Свобода гражданско-правовых договоров в её конституционно-правовом смысле предполагает соблюдение принципа равенства и согласования воли сторон. Следовательно, регулируемые гражданским законодательством договорные обязательства, а значит, и порядок заключения договоров в сфере имущественных отношений должны быть основаны на равенстве сторон, автономии их воли и имущественной самостоятельности. Постановление главы администрации МО "город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года не отвечает перечисленным принципам, поскольку предусматривает субординационный подход к заключению договора, при котором еще до его заключения определяются сторона обязанная - перевозчик - и сторона обязывающая к заключению договора с ней - администрация муниципального образования. При этом перевозчик фактически понуждается к заключению договора, автономия его воли во внимание не принимается, что противоречит статье 421 Гражданского Кодекса Российской Федерации (часть 1), предусматривающей, что понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена законом или добровольно принятым обязательством. Таким образом, оспариваемая норма представляет собой ограничение свободы договора как одного из общих начал гражданского законодательства, а, в конечном счете, - и ограничение конституционных прав и свобод, прежде всего, свободы экономической деятельности.

Статья 65 Конституции Республики Коми гласит, что законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить законам, принятым федеральными органами государственной власти в соответствии с полномочиями Российской Федерации. Проверяемое постановление главы администрации МО "город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года не соответствует этому конституционному положению.

Согласно статье 18 (часть 3) Конституции Республики Коми права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.

Перевозка пассажиров относится к лицензируемому виду предпринимательской деятельности, то есть федеральный законодатель в интересах защиты здоровья граждан и безопасности дорожного движения ввел некоторые обременительные для перевозчиков условия осуществления ими этой деятельности в виде повышенного контроля со стороны государства за ней. Таким условием является специальное разрешение (лицензия) на право пассажирских перевозок. Лицензия является основным и исчерпывающим основанием к занятию пассажирскими перевозками, поскольку в процессе её получения перевозчик проходит необходимый предварительный контроль для реализации права пассажирских перевозок. Введение оспариваемым Постановлением дополнительных ограничений на право занятия предпринимательской деятельностью, в частности, в виде обязательного участия в конкурсе и заключения договора с городской администрацией, нарушает конституционную гарантию каждому использовать свои способности и имущество для предпринимательской деятельности, провозглашенную в статье 35 (часть 1) Конституции Республики Коми, поскольку утверждает практику введения произвольных по основанию и количеству ограничений для такой деятельности.

Таким образом, постановление главы администрации МО "город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года N 12/3313 не соответствует статье 18 (часть 3) Конституции Республики Коми как по форме, так и по содержанию.

Постановлением главы администрации МО "город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года на конкурс не выставлены самые рентабельные маршруты, которые обслуживаются государственными унитарными предприятиями "Сыктывкаравтотранс" и "Эжвинское пассажирское АТП" (пункты 2.1, 2.2, 3.1 постановления). Таким образом, эти предприятия по воле администрации МО "город Сыктывкар" ставятся в положение вне конкуренции, чем обеспечивается их монополизация на рынке пассажирских перевозок. Это нормативное положение не соответствует конституционному принципу недопустимости деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, закрепленному в статье 35 (часть 2) Конституции Республики Коми.

На основании изложенного и руководствуясь частями первой, второй третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 80, 93 и 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать Указ Главы Республики Коми от 28 августа 1998 года N 310 "О порядке проведения конкурса среди юридических и физических лиц, имеющих право допуска (лицензии) к маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщениях" соответствующим Конституции Республики Коми.

2. Признать постановление главы администрации муниципального образования "город Сыктывкар" от 7 декабря 1998 года N 12/3313 "Об упорядочении пассажирских перевозок автомобильным транспортом в г.Сыктывкаре" (с приложениями) не соответствующим Конституции Республики Коми, её статьям 18 (часть 3), 35 и 65 (часть 1).

3. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и в газете "Республика".

Конституционный Суд

Республики Коми