Приложение. Отзыв Государственного Совета Республики Коми на проект федерального закона N 187513-4 "О недрах"

Приложение

к постановлению Государственного Совета

Республики Коми

от 22 сентября 2005 г. N III-7/10

Отзыв
Государственного Совета Республики Коми на проект федерального закона N 187513-4 "О недрах"

Рассмотрев проект федерального закона N 187513-4 "О недрах", внесенный Правительством Российской Федерации, признавая актуальность определения правовых и экономических основ рационального использования недр и их охраны, обеспечения защиты интересов государства и граждан Российской Федерации, Государственный Совет Республики Коми отмечает следующее.

1. Концепция проекта федерального закона N 187513-4 "О недрах" (далее - проект) содержит нарушения конституционных прав субъектов Российской Федерации и граждан Российской Федерации.

В частности, важнейшими для субъектов Российской Федерации (в особенности для сырьевых регионов) являются их право на участие в решении вопросов, связанных с управлением государственным фондом недр, а также самостоятельность в принятии решений, касающихся вопросов пользования участками недр регионального и местного значения.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Однако данная конституционная норма не нашла своего закрепления в представленном проекте. В соответствии с частью 2 статьи 10 проекта недра на территории Российской Федерации являются исключительно федеральной собственностью. При таком однозначном подходе к данному вопросу субъекты Российской Федерации лишены каких-либо правовых возможностей по осуществлению предоставленных Конституцией Российской Федерации полномочий в области недропользования. Перечень полномочий, содержащихся в статье 8 проекта, представляет собой лишь форму реализации прав, предусмотренных статьей 7 проекта.

Проектом предусматривается дальнейшая централизация полномочий по управлению государственным фондом недр на федеральном уровне, чем нарушается один из конституционных принципов федеративного устройства, заключающийся в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части управления государственным фондом недр проектом закона определены в виде участия в аукционных комиссиях.

Исключительно к ведению субъектов Российской Федерации отнесено только предоставление в пользование участков недр местного значения, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, а также установление порядка предоставления таких участков в пользование.

Участки недр местного значения при этом ограничиваются перечнем общераспространенных полезных ископаемых. Это еще одно уменьшение полномочий субъектов Российской Федерации, так как согласно действующему Закону Российской Федерации "О недрах" в ведении субъектов находятся еще участки недр с иными полезными ископаемыми, имеющими местное значение, а также участки недр, используемые для целей строительства подземных сооружений местного значения.

Органы местного самоуправления полностью лишаются в проекте полномочий по регулированию отношений в недропользовании и возможности эффективно защищать в данной сфере насущные интересы населения.

Такой подход, по нашему мнению, не будет способствовать заинтересованности населения субъектов Российской Федерации в необходимости изучения и освоения расположенных на их территориях участков недр, содержащих полезные ископаемые.

2. Пункт 6 статьи 16 законопроекта прямо запрещает оборот участков недр. Однако анализ проекта позволяет сделать вывод о том, что фактически предполагается включение участков недр в гражданский оборот. Оборот участков недр предполагается реализовать введением понятия "права пользования участками недр как имущественного права", которым допускается и право владения и (или) пользования (статьи 20, 54, 55 проекта).

При этом оборот (передача) прав пользования осуществляется в разных формах по договорам с некоторыми ограничениями, установленными для имущественных прав гражданским законодательством, а также по залогу без всяких ограничений, без учета неопределенности объекта недропользования, который является предметом договоров пользования.

3. Проектом предусматривается сосуществование права пользования недрами как на основании договоров, так и на основании полученных ранее лицензий на право пользования недрами.

Заключение договоров пользования участками недр предусмотрено только по результатам аукционов или в соответствии с решением соответствующего органа исполнительной власти. При этом победителем аукциона признается лицо, предложившее наибольший размер разового платежа за пользование недрами.

Система конкурсов проектом исключена. На наш взгляд, это не будет способствовать развитию горного предпринимательства, а, наоборот, приведет к ликвидации малого и среднего бизнеса в горнодобывающей отрасли, в том числе отстранению тех субъектов предпринимательства, которые могли бы предложить более интересные для государства технологические условия разработки полезных ископаемых.

Кроме того, исключение конкурсной формы торгов не будет способствовать рациональной добыче полезных ископаемых, приведет к выборочной выемке наиболее богатых разведанных запасов полезных ископаемых.

Считаем целесообразным включить в законопроект нормы, регулирующие проведение торгов в форме конкурса, так как выигравшим конкурс будет признаваться лицо, предложившее лучшие условия разработки и добычи полезных ископаемых.

Необоснованным является и положение проекта о государственной регистрации договоров пользования недрами (статья 48) в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", так как участки недр отнесены к государственной собственности, не могут находиться в частной собственности и исключены из оборота (пункт 6 статьи 16).

4. Законопроектом предусматривается дальнейшая централизация на федеральном уровне всей геологической и иной информации о недрах. При этом вся геологическая информация будет предоставляться на безвозмездной основе исключительно в федеральные (федеральный и территориальный) фонды геологической информации, а плата за геологическую информацию о недрах, полученную из федерального и территориального фондов геологической информации, будет зачисляться в доход федерального бюджета в нарушение требований бюджетного законодательства и законодательства об информации и информатизации.

5. В проекте отсутствуют нормы, касающиеся основной части платежей за пользование недрами.

Перечисленные в законопроекте платежи составляют мизерную часть того, что поступает (или должно поступать) в казну за использование недр. Основная часть платежей за добычу полезных ископаемых - налоги упоминаются вскользь лишь один раз (часть 4 статья 115).

Вся система так называемых "разовых платежей", включая и их роль в аукционах, несоизмеримо мала по сравнению со стоимостью запасов недр. Необходимо радикально переработать систему платежей за пользование недрами.

6. Проект имеет внутренние противоречия (так, положения части 1 статьи 43 не скорреспондированы с положениями части 3 статьи 2 проекта, согласно которым "к отношениям, связанным с использованием и охраной земель..., возникающим при использовании недр и их охране, применяются соответственно земельное ... законодательство..."), несоответствие ряда его норм действующему законодательству или вторжение в сферу действия других федеральных законов (часть 1 статьи 43 - пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 7 статьи 2 - пункту 4 статьи 1 Закона Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции" и т.д.).

Почти треть статей проекта закона посвящены описанию системы аукционов, оформления договоров, хотя данные вопросы регулируются законодательством о государственных закупках и торгах. В то же время пропущено очень много существенных для недропользования, специфичных для него элементов, таких как государственный геологический контроль, горный надзор и др., нет четкой связи со смежным природоохранным, антимонопольным законодательством.

7. Недостатком проекта является и то, что в нем отсутствуют правовые основы для участия общественности в принятии решений о предоставлении участков недр в пользование. Процедура проведения общественных слушаний не предусмотрена ни до, ни после проведения аукциона.

8. Предлагаемый законопроект, в случае его принятия, по многим существенным вопросам не будет иметь прямого действия. Разработка многих механизмов отдана на откуп федеральным органам исполнительной власти. По многим фактически не решаемым законопроектом вопросам предусматривается введение в практику судебного регулирования конфликтов в сфере недропользования, что в свою очередь приведет к неограниченному росту судебных разбирательств.

Таким образом, считаем, что законопроект нуждается в серьезной доработке не только в части учета постатейных замечаний и предложений, но и в части норм концептуального характера, полноты регулирования всех сторон недропользования, регулирования отношений, связанных с решением социально-экономических вопросов народов, проживающих на территориях освоения полезных ископаемых.

Полагаем, что принятие данного проекта закона неприемлемо ни с государственной, ни с экономической, ни с социальной точек зрения.

На основании изложенного и учитывая, что проект федерального закона "О недрах" имеет целый ряд принципиальных недостатков, в том числе концептуального характера, предлагаем Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации отклонить проект закона в данной редакции.