Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 23 августа 2013 г. "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Закона Республики Коми от 29 апреля 2011 года N 45-РЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Республики Коми" по запросу исполняющего обязанности прокурора Республики Коми"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего В.В. Кретова, судей М.Г. Аграновича, Д.Н. Басманова,

с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Прокуратуры Республики Коми А.В. Юдина, представителя Государственного Совета Республики Коми А.В. Турковой - начальника отдела социального законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми, представителей Главы Республики Коми А.Н. Лукиной - начальника отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, С.В. Деречиной - ведущего специалиста-эксперта отдела анализа и развития законодательства в сфере социальной защиты населения Агентства Республики Коми по социальному развитию,

руководствуясь статьей 96 Конституции Республики Коми, пунктом 1 части первой статьи 3, статьями 32, 78, 79 и 80 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части первой статьи 2 Закона Республики Коми от 29 апреля 2011 года N 45-РЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Республики Коми".

Поводом к рассмотрению явился запрос исполняющего обязанности прокурора Республики Коми о проверке конституционности положений оспариваемого закона Республики Коми, как нарушающего конституционные предписания, установленные статьями 4, 10, 11, 17 (часть 2), 39 (часть 1) и 40 (часть 1) Конституции Республики Коми.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми оспариваемые нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Д.Н. Басманова, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. Законом Республики Коми от 29 апреля 2011 года N 45-РЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Республики Коми" предусмотрены дополнительные меры социальной поддержки семей, имеющих детей, направленные на обеспечение возможности улучшения жилищных условий, получения образования, и платных медицинских услуг.

При этом часть первая статьи 2 этого Закона наделяет правом на дополнительные меры социальной поддержки многодетных матерей при рождении ребенка (третьего, четвертого или последующего по счету) с учетом наличия двух детей, рожденных (усыновленных) по 31 декабря 2010 года.

Конституционность указанных положений оспаривает исполняющий обязанности прокурора Республики Коми, указывая, что Закон в нарушение конституционного принципа равенства прав граждан не предусматривает права на дополнительные меры социальной поддержки матерей, родивших третьего, четвертого или последующего по счету ребенка, при наличии двух детей, родившихся после 31 декабря 2010 года, или при наличии двух детей, один из которых родился до 31 декабря 2010 года, а другой после этой даты.

Конституционный Суд Республики Коми в силу статей 68, 80 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению. Исходя из этого, предметом проверки Конституционного Суда Республики Коми по настоящему делу являются положения части первой статьи 2 Закона Республики Коми от 29 апреля 2011 года N 45-РЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Республики Коми" в той мере, в какой ими определено что при возникновении права на дополнительные меры социальной поддержки в качестве предыдущих учитываются лишь дети, рожденные (усыновленные) по 31 декабря 2010 года.

2. Оспариваемые исполняющим обязанности прокурора положения затрагивают сферу социальной защиты. Статья 27 Конвенции о правах ребенка (ратифицирована постановлением ВС СССР от 13 июня 1990 года N 1559-1) декларирует, что государства-участники признают право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка. Государства-участники в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей принимают необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей, в осуществлении такого права и, в случае необходимости, оказывают материальную помощь и поддерживают программы, особенно в отношении обеспечения питанием, одеждой и жильем.

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию правовым и социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, закрепляет, что в Российской Федерации обеспечивается поддержка семьи, материнства, отцовства и детства (статья 7), гарантируется каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1).

Во исполнение закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов социального государства, Конституция Республики Коми провозглашает права и свободы человека высшей ценностью (статья 4; статья 11), гарантирует государственную защиту семьи, материнства, отцовства, детства и социальное обеспечение для воспитания детей (статья 10; статья 39, часть 1; статья 40, часть 1), гарантирует единство прав для всех граждан, не допускает любые формы их ограничения (статья 17, часть 2).

Социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми (пункт "ж" части 1 статьи 64 Конституции Республики Коми). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми Республика Коми осуществляет собственное правовое регулирование (часть 2 статьи 64 Конституции Республики Коми).

Как отмечается в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1), Конституция Российской Федерации не устанавливает конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Решение этих вопросов является прерогативой законодателя, который при определении гарантий реализации прав, закрепленных статьями 38 и 39 Конституции Российской Федерации, располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе мер социальной защиты семьи и детей, критериев их дифференциации, регламентации условий и порядка предоставления (Постановление от 10 ноября 2009 года N 17-П, Определение от 9 ноября 2010 года N 1439-О-О).

Положениями подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной врасти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей).

2.1. В связи с неблагоприятной демографической ситуацией, сложившейся в Российской Федерации, необходимостью создания условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь был принят Федеральный закон от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей".

В соответствии с положениями части первой статьи 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" законодательство Российской Федерации о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также из издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Также федеральный законодатель частью второй статьи 1 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" определил, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки семей, имеющих детей, за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

На основании изложенного федеральный законодатель отнес вопросы предоставления дополнительных мер социальной поддержки семьям, имеющим детей за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации к полномочиям субъектов Российской Федерации, не устанавливая особого порядка и единых условий их предоставления.

В соответствии с предписаниями федерального законодательства, статей 17 (часть 2), 39 (часть 1) и 40 (часть 1) Конституции Республики Коми, законодатель издал Закон Республики Коми от 29 апреля 2011 года N 45-РЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Республики Коми", которым предусмотрел меры социальной защиты граждан, имеющих детей, и определил круг лиц, нуждающихся в такой защите, а также условия ее предоставления. Закон, в соответствии с его преамбулой устанавливает на территории Республики Коми дополнительные меры социальной поддержки семей, имеющих трех и более детей.

По своей правовой природе указанный закон имеет целевую направленность и определяет расходные обязательства Республики Коми по предоставлению дополнительных мер социальной поддержки для семей, имеющих детей.

Анализируя положения статей 1, 26.3 и 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями статей 31 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающих принципы бюджетной системы Российской федерации, бюджетных полномочий и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод, что субъект Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать виды, размер и порядок предоставления мер социальной поддержки семьям, имеющим детей, финансовое обеспечение которых отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Согласно части шестой статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Учитывая, что меры социальной поддержки, установленные Законом от 29 апреля 2011 года N 45-РЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Республики Коми" финансируются исключительно за счет средств республиканского бюджета, Республика Коми вправе самостоятельно определять виды и объемы социальных выплат той или иной категории граждан, а также порядок и условия их предоставления.

Данный вывод согласуется с позициями Конституционного Суда Республики Коми, высказанными в Постановлении от 5 сентября 2006 года по жалобе Крамаренко Н.И. и в Постановлении от 15 августа 2013 года по запросу исполняющего обязанности прокурора Республики Коми, согласно которым принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволяют субъектам Российской Федерации использовать самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации в целях обеспечения функций государства, в том числе, государства как социального. Поэтому в пределах предоставленных полномочий и исходя из принципа справедливости, вытекающего из принципа равенства (статья 17 Конституции Республики Коми), законодатель Республики Коми вправе предоставить меры социальной поддержки на тех условиях, которые согласуются с экономическими возможностями республики.

Установленный оспариваемой нормой порядок, в соответствии с которым право на дополнительные меры государственной поддержки имеют лишь те женщины, которые родили третьего или последующего ребенка и имеют предыдущих детей, появившихся на свет (усыновленных) по 31 декабря 2010 года, не может расцениваться как несовместимое с гарантированными Конституцией Республики Коми равенством всех перед законом и равенством прав и свобод человека и гражданина. Принцип равенства, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагая равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (определения от 20 октября 2005 года N 392-О, от 24 января 2008 года N 40-О-О, от 15 апреля 2008 года N 263-О-О и др.).

Разрешение же вопроса о расширении круга лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки в связи с рождением детей, на чем фактически настаивает исполняющий обязанности прокурора, в полномочия Конституционного Суда Республики Коми, как они определены в статье 96 Конституции Республики Коми и в части первой статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", не входит, а относится к компетенции законодателя, который вправе по своему усмотрению, с учетом региональных особенностей и возможностей республиканского бюджета, в процессе совершенствования действующего законодательства предусмотреть дополнительные меры государственной поддержки в отношении более широкого круга субъектов.

Таким образом, поскольку положения Закона от 29 апреля 2011 года N 45-РЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Республики Коми", в силу которых, исходя из их буквального истолкования, при возникновении права на дополнительные меры социальной поддержки, при рождении третьего или последующего ребенка, учитываются предыдущие дети, появившиеся на свет (усыновленные) по 31 декабря 2010 года, не вводят ограничений прав граждан, предусматривают дополнительные гарантии социальной защиты отдельной категории граждан, они не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан и противоречащие Конституции Республики Коми, ее статьям 4, 10, 11, 17 (часть 2), 39 (часть 1) и 40 (часть 1).

На основании изложенного, руководствуясь частью второй статьи 96 Конституции Республики Коми, статьями 63, 66-69, 80 и 81 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать не противоречащими статьям 4, 10, 11, 17 (часть 2), 39 (часть 1) и 40 (часть 1) Конституции Республики Коми положения части первой статьи 2 Закона Республики Коми от 29 апреля 2011 года N 45-РЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей, на территории Республики Коми.

2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд Республики Коми