Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 15 июля 2009 г. "По делу о проверке конституционности статьи 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" по жалобе гражданина Г.М. Филиппова"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего П.Ф. Пунегова, судей М.Г. Аграновича и Д.Н. Басманова,

с участием И.А. Груздевой, консультанта-эксперта отдела социального законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми, А.Н. Лукиной, начальника отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, А.В. Бабенко, начальника отдела правовой работы Агентства Республики Коми по социальному развитию, Р.Н. Елизарова, заместителя начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Коми,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 32, 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Г.М. Филиппова на ограничение его конституционных гарантий, связанных с правом на получение мер социальной поддержки инвалидом Великой Отечественной войны по оплате жилого помещения и коммунальных услуг.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Коми оспариваемые положения статьи 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми".

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.Г. Аграновича, выступления участников процесса, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. Статьей 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" определен круг лиц, проживающих совместно с получателем мер социальной поддержки и являющихся членами его семьи, которые пользуются аналогичной государственной поддержкой. В частности таковыми являются: родители и супруг(а), достигшие возраста 55 лет (мужчины) и 50 лет (женщины), несовершеннолетние дети получателя льгот, а также его дети, обучающиеся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования независимо от их организационно-правовых форм, до окончания обучения, но не более чем до достижения возраста 23 лет.

Заявитель по настоящему делу - гражданин Г.М. Филиппов, 1915 года рождения, проживает в приватизированной квартире и как инвалид Великой Отечественной войны 2 группы пользуется льготами по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, установленными статьей 4 вышеуказанного Закона. Совместно с ним в квартире проживают: его дочь - Истомина Надежда Григорьевна, 1948 года рождения, внучка - Истомина Клавдия Михайловна, 1970 года рождения и правнук - Ковырзин Роман Владимирович, 1999 года рождения.

Поскольку проживающим вместе с ним родственникам меры социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, установленные республиканским законодателем, не предоставляются, гражданин Г.М. Филиппов неоднократно обращался в суд общей юрисдикции с заявлением о признании незаконными действий жилищно-эксплуатационных органов и органов социальной защиты. Решениями Ижемского районного суда Республики Коми от 5 марта 2008 года и от 16 апреля 2009 года в удовлетворении заявленных требований отказано со ссылкой на положения статьи 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", так как данные лица не являются членами семьи, которые имеют право на получение социальных льгот.

В связи с этим гражданин Г.М. Филиппов обратился в Конституционный Суд Республики Коми с жалобой, в которой просит признать не соответствующими Конституции Республики Коми положения статьи 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", как необоснованно ограничивающие категорию совместно проживающих с получателем льгот лиц, имеющих право на меры социальной поддержки. По смыслу обращения, республиканский закон в обжалуемой части не соответствует требованиям статей 11, 17, 40 (пункты 1 и 2), 65 Конституции Республики Коми. Заявитель полагает, что такое ограничение противоречит федеральному законодательству в области социального обеспечения инвалидов и лишает его полноценной государственной помощи. Это несоответствие нарушает его конституционные права и порождает неопределенность в практическом применении оспариваемой нормы.

Конституционный Суд Республики Коми в силу части 2 и части 3 статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" в ходе конституционного судопроизводства решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, поэтому предметом рассмотрения по настоящему делу является проверка конституционности положений статьи 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в той части, в какой этим законом ограничено право заявителя на получение мер социальной поддержки с учетом всех совместно проживающих с ним лиц.

2. В соответствии с частями 1 и 2 статьи 39 Конституции Российской Федерации, которой корреспондируют положения частей 1 и 2 статьи 40 Конституции Республики Коми, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Согласно статье 72 (часть 1, пункт "ж") Конституции Российской Федерации и статье 64 (часть 1, пункт "ж") Конституции Республики Коми вопросы социальной защиты являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить законам, принятым федеральными органами государственной власти в соответствии с полномочиями Российской Федерации (часть 1 статьи 65 Конституции Республики Коми).

Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в редакции от 28 апреля 2009 года) определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Федеральный закон от 12 января 1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции от 28 апреля 2009 года) установил конкретные меры социальной поддержки для инвалидов Великой Отечественной войны и членов их семей в области оплаты жилья и коммунальных услуг, которые являются правовой гарантией социальной защиты ветеранов в Российской Федерации и направлены на обеспечение им достойной жизни, почета и уважения в обществе.

Согласно пункту 8 и пункту 9 статьи 14 указанного Федерального закона инвалиды Великой Отечественной войны и совместно проживающие с ними члены семьи пользуются 50-процентной скидкой по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных органами местного самоуправления), а инвалиды войны, проживающие в домах, не имеющих центрального отопления - 50-процентной скидкой за топливо, приобретаемое в пределах норм, установленных для продажи населению, и за его транспортировку.

На основании части 1 статьи 10 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" эти меры социальной защиты инвалидов Великой Отечественной войны являются расходными обязательствами Российской Федерации. В части 3 данной статьи предусмотрено, что в дополнение к мерам социальной поддержки, установленным статьями 14-19 и 21 настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации могут устанавливать иные меры социальной поддержки законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Дополнительные меры социальной поддержки, установленные в соответствии с настоящим пунктом, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

3. Федеральный законодатель, закрепляя конкретные меры, направленные на социальную защиту различных категорий граждан, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, установил, что обеспечение соответствующих лиц мерами социальной защиты осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнёс расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, относится к сфере совместного ведения федерации и её субъектов, однако Конституция Российской Федерации не определяет конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой той или иной категории граждан.

При этом важнейшее значение имеет то, что устанавливая дополнительные меры социальной поддержки, законодатель субъекта Российской Федерации должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 года N 56-О).

4. Закон Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" предусматривает правовые гарантии, в том числе дополнительные к установленным законодательством Российской Федерации мерам социальной защиты отдельных категорий населения, проживающего в Республике Коми.

Статьей 4 названного Закона, дополнительно к федеральным льготам, инвалидам Великой Отечественной войны предоставляются следующие меры социальной поддержки: оплата в размере 50 процентов этим лицам и проживающим совместно с ними членам их семей, указанным в статье 22 Закона, за жилое помещение в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения (членам их семей - за исключением оплаты за содержание и текущий ремонт лифтов, вывоз бытовых и других отходов); оплата в размере 100 процентов в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения за содержание и текущий ремонт лифтов, вывоз бытовых и других отходов членам их семей; оплата в размере 100 процентов указанным лицам и членам их семей за жилое помещение, превышающее установленную социальную норму площади жилого помещения; оплата в размере 50 процентов коммунальных услуг в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг, за исключением отопления (теплоснабжения), предоставляемого в пределах установленных нормативов потребления и установленной социальной нормы площади жилого помещения; инвалидам войны, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, - твердого топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого твердого топлива или компенсация в размере 50 процентов стоимости твердого топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для доставки этого твердого топлива (обеспечение твердым топливом инвалидов войны производится в первоочередном порядке); оплата в размере 100 процентов коммунальных услуг в пределах установленных нормативов потребления указанных услуг, за исключением отопления (теплоснабжения), предоставляемого в пределах установленных нормативов потребления и установленной социальной нормы площади жилого помещения, членам их семей; оплата в размере 100 процентов инвалидам войны и членам их семей за сверхнормативное потребление коммунальных услуг.

Вместе с тем, в статье 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", дается ограниченный, по сравнению с федеральным законом, перечень членов семьи, на которых распространяются данные меры социальной поддержки.

5. В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. При этом указанный закон не допускает возможности издания федеральных законов, которые бы определяли объем и порядок расходования бюджетных средств субъекта Российской Федерации в рассматриваемой области их деятельности (пункт 4 статьи 26.3 Федерального закона).

Анализируя положения статей 1, 26.3 и 26.14 Закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи с положениями статей 31 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающих принципы бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных полномочий и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод, что субъект Российской Федерации наделен полномочиями самостоятельно устанавливать виды, размер и порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, финансовое обеспечение которых отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Аналогичной позиции, изложенной в определении от 3 августа 2005 года по делу N 3-Г05-5 о признании противоречащими федеральному законодательству некоторых положений Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", придерживается и Верховный Суд Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Поскольку меры социальной поддержки инвалидов Великой Отечественной войны и членов их семьи, установленные Законом Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", являются исключительно дополняющими федеральные льготы, а их финансирование осуществляется полностью за счет средств республиканского бюджета, постольку Республика Коми вправе была самостоятельно определить категорию лиц, которые имеют право на их получение.

Данный вывод согласуется с позицией Конституционного Суда Республики Коми, высказанной в постановлении от 5 сентября 2006 года по жалобе А.И. Крамаренко, согласно которой принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволяют субъектам Российской Федерации использовать самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации в целях обеспечения функций государства, в том числе, государства как социального. Поэтому в пределах полномочий и экономических возможностей расходных обязательств, исходя из принципа справедливости, вытекающего из принципа равенства (статья 17 Конституции Республики Коми), законодатель Республики Коми вправе предоставить меры социальной поддержки той категории населения, которая нуждается в социальной помощи.

При таких обстоятельствах положения статьи 22 вышеуказанного Закона, как устанавливающие путём определения понятия "член семьи", круг субъектов получения дополнительной (применительно к федеральной) социальной помощи, нельзя рассматривать как ограничивающие, отменяющие или умаляющие конституционные права заявителя, предусмотренные Законом Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми".

6. Очерченный названным Законом круг членов семьи, которым наряду с основным получателем социальной помощи предоставляются меры поддержки, дополнительно к федеральным, не совпадает по содержанию с понятием "член семьи", имеющемся в федеральном законодательстве, являясь значительно более узким. Так, статья 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" относит к этой категории лиц родителей или супругов достигших 50 либо 55 лет (в зависимости от пола), а также несовершеннолетних, либо обучающихся в образовательных учреждениях детей в возрасте до 23 лет.

Федеральный закон от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", устанавливающий меры социальной поддержки при оплате за жилое помещение и коммунальные услуги не только для инвалидов Великой Отечественной войны, но и для членов их семьи, конкретный круг получателей социальной помощи не очерчивает, как не определяет и понятие "член семьи". Правоприменительная практика при этом исходит из понятия "член семьи", закрепленного в статьях 31 (часть 1) и 69 (часть 1) Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которому к этой категории лиц относятся дети, родители, супруг, а в некоторых случаях и иные лица, причем не только родственники или нетрудоспособные иждивенцы. Однако такое разноречивое определение одного и того же понятия - "член семьи" - федеральным законодателем и законодателем субъекта Российской Федерации не создаёт конкуренции норм федерального законодательства и законодательства Республики Коми, поскольку во всех случаях принятые на соответствующем уровне законы, как установлено выше, применяются к кругу лиц, определенному на том же уровне. Иными словами, применение мер социальной поддержки к членам семьи инвалидов Великой Отечественной войны на основании Федерального закона "О ветеранах" не может быть ограничено кругом лиц, подпадающих под понятие "член семьи", определённое в статье 22 Закона Республики Коми "О социальной поддержке населения в Республике Коми".

Такое понимание проверяемой в настоящем деле нормы соответствует установленным Конституцией Российской Федерации (статьи 5, 71, 72, 73, 76, 77 и 78) и закрепленным в Конституции Республики Коми (статьи 5, 62, 64 и 65) принципам федеративного устройства и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Иное применение её положений, то есть распространение их на правоотношения, возникающие при реализации федерального закона, необоснованно бы сузило круг лиц, проживающих на территории Республики Коми и имеющих право на меры социальной поддержки на основании федерального законодательства, что не соответствовало бы принципам равенства и справедливости, закрепленным в статьях 15, 16, 17, 18 Конституции Республики Коми.

На основании изложенного, руководствуясь частью второй статьи 96 Конституции Республики Коми, статьями 66, 67, 68, 69, 80, 81 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать положения статьи 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" не противоречащими Конституции Республики Коми, ее статьям 11, 17, 40 и 65, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения не предполагают их распространения на круг лиц, которым оказываются меры социальной поддержки на основании федерального законодательства.

2. В силу статьи 6 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" выявленный в настоящем постановлении конституционно-правовой смысл положений статьи 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" является общеобязательным и исключает иное истолкование в правоприменительной практике.

3. Правоприменительные решения, принятые по делу Филиппова Григория Михайловича, могут быть пересмотрены в установленном порядке, если они основаны на положениях статьи 22 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленном в настоящем постановлении.

4. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд Республики Коми