Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 6 мая 1999 г. "По делу о проверке конституционности Закона Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" в связи с жалобой гражданина Клинцова В.Т."

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Гаврюсова Ю.В., судей Батмановой Л.В., Кырнышевой Т.А., Пунегова П.Ф., Толстова С.Г.

с участием гражданина Клинцова В.Т., обратившегося с жалобой в Конституционный Суд Республики Коми, представителя Государственного Совета Республики Коми Потолицына В.А., председателя Комитета Государственного Совета Республики Коми по законодательству и депутатской этике,

руководствуясь статьей 100 (часть 4) Конституции Республики Коми, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, статьями 32, 68, 90-94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Закона Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Клинцова В.Т. на нарушение его конституционных прав Законом Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми".

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Республики Коми вышеназванного закона.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Кырнышевой Т.А., объяснения сторон, а также выступления приглашенных в заседание представителей: от Главы Республики Коми - Шабаршиной Е.В., заведующей отделом конституционного законодательства и государственного строительства государственно-правового управления Администрации Главы Республики Коми, от Прокурора Республики Коми - Негуляя А.М., прокурора отдела прокуратуры Республики Коми по надзору за исполнением законов и законности правовых актов, консультанта Конституционного Суда Республики Коми Арапова Н.Т., кандидата юридических наук, профессора, исследовав представленные документы, нормативные и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. В жалобе Клинцова В.Т., обратившегося в Конституционный Суд Республики Коми, оспаривается конституционность Закона Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", предусматривающего изменение состава денежного содержания, учитываемого при определении размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии государственным служащим Республики Коми (статья 1) и распространение порядка исчисления денежного содержания, установленного настоящим Законом, на доплаты к государственным пенсиям, назначенным до вступления в силу оспариваемого закона (статья 2).

На основании этого закона заявителю Клинцову В.Т., ранее работавшему в Министерстве юстиции Республики Коми (Министерство юстиции Республики Коми включено в Перечень органов государственной власти Республики Коми, в которых осуществляется государственная служба, утвержденный Указом Главы Республики Коми от 6 июня 1996 года N 159), пересмотрен размер ежемесячной доплаты к государственной пенсии, исчисленный на основании ранее действовавшей нормы Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" (статья 19), и уменьшен на 1980 рублей.

Гражданин Клинцов полагает, что Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", принятый в соответствии со статьей 64 Конституции Республики Коми, определяющей предметы совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми, в прежней редакции соответствовал Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации", а внесенные изменения и дополнения Законом Республики Коми от 12 мая 1998 года в статью 19 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" ограничили его конституционное право получать начисленную ему ранее пенсию. Кроме того, его права нарушены тем, что, по его мнению, закону придана обратная сила. Поэтому заявитель считает, что Закон Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" не соответствует Конституции Республики Коми, Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Гражданскому кодексу Российской Федерации.

2. Закон Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" изменил состав денежного содержания, учитываемого при определении ежемесячной доплаты к государственной пенсии государственным служащим Республики Коми.

Предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Коми является вопрос о правомочности законодательного органа субъекта Российской Федерации определять порядок исчисления названной доплаты.

Конституция Республики Коми (статья 64) в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми, отдельно предметом совместного регулирования вопросы государственной службы субъектов Российской Федерации не выделила, тогда как федеральная государственная служба находится в исключительном ведении Российской Федерации (пункт "т" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Вопросы вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся в ведении субъекта Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, вопросы государственной службы субъектов Российской Федерации подлежат регулированию субъектами Российской Федерации.

Однако, с учетом того, что в совместное ведение Федерации и ее субъектов включено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт "н" части первой статьи 64 Конституции Республики Коми), то можно сделать вывод о праве Федерации устанавливать общие принципы государственной службы в целом.

Таким законом, определяющим общие принципы государственной службы, является Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года.

В соответствии с частью третьей статьи 2 вышеназванного закона государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении. Ведение вопросов государственной службы также подразделяет и статья 4 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающая законодательство, регулирующее вопросы государственной службы. Так, законодательство о государственной службе субъектов Российской Федерации, наряду с федеральными законами, состоит из конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

3. Предметом жалобы гражданина Клинцова В.Т. является также вопрос о конституционном праве государственного служащего на получение пенсии за выслугу лет.

Статьей 40 Конституции Республики Коми каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Конституционное право на социальное обеспечение включает и право на получение пенсии в определенных законом случаях и размерах.

В соответствии с частью первой статьи 19 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с Федеральным законом, то есть конституционное право на получение пенсии реализуется только через Федеральный закон. В настоящее время такого закона на федеральном уровне не принято. Действующий Закон РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" также пока не предусматривает назначение и выплату государственной пенсии за выслугу лет государственным служащим.

Статья 15 Закона Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации" определила перечень гарантий для государственных служащих в Российской Федерации. Доплаты к назначенным государственным пенсиям этот перечень не содержит, но предоставляет право субъектам Российской Федерации своими законами устанавливать иные гарантии для государственных служащих за счет средств своего бюджета.

Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" с изменениями и дополнениями от 13 января 1996 года федеральным государственным служащим установлена ежемесячная доплата к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

Государственным Советом Республики Коми Законом Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" от 25 марта 1996 года также предусмотрена возможность доплаты к государственным пенсиям государственным служащим Республики Коми до принятия Федерального закона о пенсии за выслугу лет на государственной службе.

Статьей 1 Закона Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" дополнен абзац четвертый части 2 статьи 19, которым конкретизирован состав денежного содержания, учитываемого при определении размера доплаты к государственной пенсии, отличный от ранее установленного Указом Главы Республики Коми от 6 июня 1996 года N 161 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми".

Поскольку эта доплата к государственной пенсии является дополнительной гарантией для государственного служащего Республики Коми, установленной в пределах полномочий Республики Коми, то и изменения и дополнения от 12 мая 1998 года в статью 19 Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" также осуществлены в пределах полномочий Республики Коми.

4. Статьей 2 Закона Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" предусмотрено распространение порядка исчисления денежного содержания, установленного настоящим Законом, на доплаты к государственным пенсиям государственным служащим Республики Коми, назначенные до вступления в силу настоящего Закона.

Заявитель считает, что этим положением придана обратная сила закону, тем самым нарушена статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии со статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство регулирует имущественные отношения, а также связанные с ними личные неимущественные отношения, субъектами которых являются участники гражданского оборота. Отношения, складывающиеся в деятельности государственной службы, регулируются комплексом отраслей права - конституционного и административного. Поэтому довод заявителя о нарушении статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации оспариваемым законом не имеет обоснования.

Согласно статьям 47 и 58 (часть первая) Конституции Республики Коми обратной силы не могут иметь только такие законы, которые устанавливают новые налоги или ухудшают положение налогоплательщиков, а также устанавливают или отягчают ответственность. Закон Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" не связан с установлением ответственности граждан или каких-либо налогов.

Проверяемому на конституционность закону законодателем придана обратная сила, то есть порядок исчисления доплаты к государственной пенсии изменен и в отношении тех государственных служащих, которым она назначена до вступления в законную силу этого закона. Определив это положение, законодатель тем самым уравнял в правах государственных служащих, имеющих право на доплату, назначенную до вступления в силу Закона Республики Коми от 12 мая 1998 года и после вступления к законную силу этого Закона. С другой стороны, конституционный принцип равенства перед законом (часть первая статьи 17 Конституции Республики Коми) равным образом заложен в положении Закона Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", предусматривающем пересчет размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии в связи с увеличением денежного содержания по соответствующей должности и тем государственным служащим, которым определен размер ежемесячной доплаты до увеличения денежного содержания по соответствующей должности (статья 19, часть вторая, абзац шестой).

5. Вместе с тем, в соответствии со статьей 18 Конституции Республики Коми (части первая и вторая) в Республике Коми не должны издаваться законы, отменяющие или умаливающие общепризнанные права и свободы человека и гражданина. Такими общепризнанными правами и свободами принято считать только естественные и неотчуждаемые права и свободы, которые необходимы с точки зрения основного содержания прав и свобод человека и гражданина. Эта правовая позиция определена в мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 5 части второй статьи 371, части третьей статьи 384 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.Н. Лукашова и И.П. Серебренникова.

Уменьшение размера доплаты государственному служащему к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", не является умалением основного содержания прав и свобод человека и гражданина. По своему содержанию ежемесячная доплата к государственной пенсии является дополнительной гарантией, обеспеченной возможностями средств соответствующих бюджетов, а поэтому уменьшение размера вышеназванной доплаты не умаляет основного конституционного права на получение пенсии, назначенной в соответствии с федеральным законом.

На основании изложенного, руководствуясь частью четвертой статьи 100 Конституции Республики Коми, частями первой, второй, третьей статьи 67, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 80, 93, 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать соответствующим Конституции Республики Коми Закон Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми".

2. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Постановление Конституционного Суда Республики Коми подлежит незамедлительному опубликованию в Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми и газете "Республика".

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Республики Коми С.Г. Толстова "По делу о проверке конституционности закона Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми"

Будучи несогласным с постановлением Конституционного Суда Республики Коми от 6 мая 1999 года, признавшим соответствующим Конституции Республики Коми Закон Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", и, руководствуясь статьей 70 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", считаю необходимым высказать свое особое мнение по существу вопроса.

В постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 6 мая 1999 года нет четкого ответа на вопрос, могут ли в Республике Коми издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

В постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 6 мая 1999 года осталась так и неснятой неопределенность относительно того, соответствует или нет Конституции Республики Коми оспариваемый заявителем Клинцовым В.Т. закон, которым придана обратная сила на доплаты к государственным пенсиям государственным служащим Республики Коми, назначенным до вступления в силу оспариваемого закона.

В соответствии со статьей 40 Конституции Республики Коми "каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом".

Заявителю Законом Республики Коми установлена доплата к пенсии, как государственному служащему Республики Коми, которая назначена по возрасту.

Социальное обеспечение - это основное право граждан Республики Коми и не может быть изменено в сторону ухудшения иначе, чем на основании Федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3) Конституции Российской Федерации, (статья 18, части 2 и 3) Конституции Республики Коми.

Назвав доплату к государственной пенсии гарантией для государственного служащего Республики Коми, Конституционный Суд Республики Коми согласился с изменениями указанной гарантии, ухудшающими положение государственного служащего, тогда как гарантия - это обязательство, которому не может быть придана обратная сила в сторону ухудшения положения гражданина.

Статьей 40 Конституции Республики Коми (часть 3) наоборот поощряется создание дополнительных форм социального обеспечения.

Все другие доводы Конституционного Суда Республики Коми об уравнивании в правах государственных служащих, о гарантиях, которые реализуются в зависимости от экономической ситуации, и тому подобные не могут быть предметом рассмотрения, так как они находятся за пределами права.

Конституционный Суд Республики Коми в соответствии с Законом Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" решает только вопросы права.

Таким образом, постановление Конституционного Суда Республики Коми от 6 мая 1999 года ставит под сомнение основной принцип конституционализма - это защита меньшинства от большинства, и подтверждает декларативность статьи 1 Конституции Республики Коми, провозгласившей, что "Республика Коми есть демократическое правовое государство в составе Российской Федерации".

Не могу согласиться и с позицией Конституционного Суда Республики Коми по отношению к нормам (статья 4) Гражданского кодекса Российской Федерации, запрещающим придание обратной силы актам гражданского законодательства. В статье 1 части 2 Гражданского кодекса воспроизведены полностью статья 55 Конституции Российской Федерации и статья 18 Конституции Республики Коми, не допускающие ограничения права иначе, как на основании Федерального закона, а неотчуждаемые права и свободы человека и другие нематериальные блага защищаются гражданским законодательством (статья 2, часть 2) и могут защищаться в судебном порядке (статья 1, часть 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации "не подлежат возврату в качестве неосновательного обогащения: заработная плата и приравненные к ней платежи, пенсии, пособия, возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью, алименты и иные денежные средства, предоставленные гражданам в качестве средства к существованию, при отсутствии недобросовестности с его стороны и счетной ошибки".

Оспариваемый заявителем закон и есть, по сути, ничто иное, как удержание из средств к существованию в будущем, то есть материального блага, которое защищается и Гражданским кодексом Российской Федерации.

В судебном заседании обсуждался вопрос о конституционности Государственного Реестра государственных служащих Республики Коми, в который включены работники федеральных структур и в том числе Министерство юстиции Республики Коми.

В соответствии с пунктом 4 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 1993 года N 1132: "Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через министерства юстиции республик в составе Российской Федерации...". То есть решение обсуждаемого вопроса, при наличии соответствующих обстоятельств, могло приобрести другое направление.

Вызывает сомнение и конституционность Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", в результате исполнения которого государственные служащие субъектов Российской Федерации оказались в неравном положении с федеральными государственными служащими, чем нарушен принцип равенства перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации и статья 17, часть 1 Конституции Республики Коми).

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Республики Коми П.Ф. Пунегова "По делу о проверке конституционности Закона Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" в связи с жалобой гражданина Клинцова В.Т."

Конституционный Суд Республики Коми считает, что гарантии в виде уже назначенных доплат к государственной пенсии государственным служащим могут быть изменены в сторону уменьшения, при этом не происходит умаления прав человека в той мере, как это понимается из нормы, содержащейся в статье 18 Конституции Республики Коми.

Не в полной мере соглашаясь с выводами Конституционного Суда Республики Коми, излагаю свое особое мнение.

Содержащаяся в части второй статьи 18 Конституции Республики Коми правовая доктрина, запрещающая издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, должна пониматься буквально, поскольку она не предусматривает в этом случае подразделения прав и свобод на естественные и благоприобретенные, основные и неосновные и т.д.

Право человека на социальное обеспечение является основополагающим в системе социально-экономических прав, гарантированных статьей 40 Конституции Республики Коми. Отношения государства и гражданина-пенсионера носят не субординационный, а координационный, частноправовой характер, субъекты в этом правоотношении выступают с равным комплексом прав и обязанностей, такие отношения не могут быть изменены или отменены одной стороной с ухудшением положения другой стороны. Вышеозначенная правовая доктрина нашла свое отражение в ряде норм различных отраслей российского права. Например, статья 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит норму, не позволяющую ухудшить положение гражданина, даже неосновательно обогатившегося путем получения пенсий, пособий, стипендий при отсутствии недобросовестности с его стороны. Подобные нормы содержатся и в трудовом, уголовном, уголовно-процессуальном праве.

Граждане, проживающие лишь на средства социальной помощи, лишены возможности выбора путей получения доходов в отличие от трудоспособных граждан, поэтому они находятся в особенном, не защищенном от возможного государственного произвола положении. Нормы Конституции в первую очередь призваны защищать права и интересы таких граждан, что составляет основной принцип конституционализма. Доводы о том, что оспариваемым в настоящем деле законом был снижен размер доплат к пенсии госслужащего, а не сама пенсия, не бесспорны, поскольку доплаты по своему существу являются одной из форм социального обеспечения государственного служащего, оставившего по возрасту службу. Как и всякий гарантированный государством доход, такие выплаты должны быть стабильны, поэтому их форма - доплаты не имеет к существу такого дохода определяющего значения. Отнесение законодателем таких доплат к категории гарантий придает им особый, незыблемый статус сверхустойчивого обязательства государства. В случае же, когда человеку, получающему по действующему закону определенный социальный доход и рассчитывающему на этот доход в будущем, легально снижается размер социальной помощи, можно говорить о таком произвольном поведении государства, которое вносит в жизнь общества дестабилизирующий социально-психологический фактор, особенно в жизнь граждан, нуждающихся в социальной помощи. Права таких граждан безусловно и существенно нарушаются.

Мотивация решения об отказе в удовлетворении жалобы Клинцова В.Т. равенством всех перед законом также не бесспорна. В данном случае государственные служащие, получающие пенсии и доплаты к ним в прежних размерах, и те, кто получает пенсии и доплаты по измененному закону в меньшем размере, оказались бы в равном положении перед законом, регулирующим одни и те же отношения в разное время, поэтому принцип равенства всех перед законом был бы соблюден, если бы Государственный Совет Республики Коми не распространил уменьшение доплат на государственных служащих, вышедших на пенсию до принятия оспариваемых изменений к Закону Республики Коми "О государственной службе Республики Коми". Материальное же неравенство этих лиц отходит на второй план, поскольку не нарушает основополагающих конституционных принципов. Достижение имущественного равенства путем уменьшения доходов вообще недопустимо.

Таким образом, Закон Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми", по моему мнению, является неконституционным в части уменьшения размера так называемых доплат государственным служащим, вышедшим на пенсию до принятия этого закона, не соответствующим части второй статьи 18 Конституции Республики Коми.