Решение Верховного суда Республики Коми от 8 сентября 2009 г. N 3-47/2009 О признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими ч.ч. 4 и 6 ст. 1 Закона Республики Коми от 18 ноября 2008 г. N 112-РЗ "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан"

Решение Верховного суда Республики Коми
от 8 сентября 2009 г. N 3-47/2009

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 декабря 2009 г. N 3-Г09-22 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный суд Республики Коми

в составе председательствующего судьи Юдина А.В.

при секретаре Старцевой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Сыктывкаре 8 сентября 2009 года дело по заявлению прокурора Республики Коми о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия:

ч. 4 ст. 1 Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" в части, ограничивающей право граждан, имеющих право на получение дополнительного материального обеспечения в соответствии с Федеральным законом "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", выбрать по своему усмотрению материальное обеспечение, предоставляемое им в соответствии с Законом Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги отдельным категориям граждан", либо Федеральным законом "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией";

ч. 6 ст. 1 Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" в части, ограничивающей право граждан Российской Федерации, проживающих за пределами Российской Федерации, на получение ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Законом Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан", установил:

Прокурор Республики Коми обратился в Верховный суд Республики Коми с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия ч. 1 ст. 1 Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" в части, ограничивающей право граждан, имеющих право на получение дополнительного материального обеспечения в соответствии с Федеральным законом "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", выбрать по своему усмотрению материальное обеспечение, предоставляемое им в соответствии с Законом Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги отдельным категориям граждан", либо Федеральным законом "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", а также ч. 6 ст. 1 Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" в части, ограничивающей право граждан Российской Федерации, проживающих за пределами Российской Федерации, на получение ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Законом Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан". В обоснование своих требований указал, что в нарушении Конституции РФ и федерального законодательства приведенные выше нормы Закона Республики Коми ограничивают право граждан самостоятельно выбирать дополнительное материальное обеспечение, предоставляемое либо в соответствии с федеральным законом, либо с иными нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления, также как и ограничивают право граждан РФ на получение материального обеспечения в зависимости от места их жительства (на территории Российской Федерации либо за ее пределами).

В судебном заседании прокурор Комаров А.Л. настаивал на удовлетворении заявления и дал соответствующие ему пояснения.

Представители Главы Республики Коми Клименкова Е.А. и Бабенко А.В. заявление прокурора Республики Коми не признали. Считали, что оспариваемые нормы Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" приняты в пределах предоставленных данному субъекту Российской Федерации полномочий, устанавливает собственную, не предусмотренную федеральным законодательством отдельным категориям граждан ежемесячную денежную выплату; определяет категории граждан, имеющих право на данную выплату, а также размер и условия ее назначения и выплаты. Федеральный закон и Закон Республики Коми регулируют не связанные между собой самостоятельные правоотношения. Принятие указанных законов вызвано достижением разных целей. Установленная Законом Республики Коми социальная выплата является одной из форм поощрения за особый вклад в экономическое, социальное и культурное развитие, благотворительную деятельность, а также иные заслуги перед Республикой Коми, и не может рассматриваться в качестве простого материального обеспечения, которое фактически выступает в качестве способа повышения уровня пенсионного обеспечения граждан, т.е. является по сути выплатой пенсионного характера.

Государственный Совет Республики Коми ходатайствовал о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, прокурора и исследовав материалы дела, суд находит, что заявление и.о. прокурора Республики Коми подлежит удовлетворению.

Согласно п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты и социального обеспечения граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации и положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями означает безусловное соблюдение субъектами Российской Федерации принципа непротиворечия принятых ими нормативных правовых актов любой юридической силы федеральным законам.

Закон Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" от 18.11.2008 г. N 112-РЗ определяет категории граждан, имеющих право на ежемесячную денежную выплату за особые заслуги перед Республикой Коми, а также размер, условия назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты за особые заслуги перед Республикой Коми.

Как следует из положений Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" от 18.11.2008 г. N 112-РЗ ежемесячная денежная выплата в соответствии с данным законом назначается неработающим гражданам при наличии следующих условий:

- наличие гражданства Российской Федерации;

- регистрация в установленном порядке по месту жительства на территории Республики Коми;

- статус пенсионера, получающего пенсию по старости, при наличии определенного общего трудового стажа;

- наличие особых заслуг перед Республикой Коми.

Указанная норма позволяет сделать вывод, что данный Закон является специальным законом, регулирующим отношение в сфере социального обеспечения, а именно: порядок и условия назначения и выплаты за счет республиканского бюджета дополнительного материального обеспечения имеющим перед республикой выдающиеся достижения и особые заслуги российским гражданам, к которым ч. 2 статьи 1 Закона относит граждан, награжденных орденом "За заслуги перед Отечеством" III степени; орденом "За заслуги перед Отечеством" IV степени; двумя и более орденами СССР или Российской Федерации и имеющих почетное звание Российской Федерации и почетное звание Республики Коми; одним орденом СССР или Российской Федерации и имеющих почетное звание Российской Федерации и почетное звание Республики Коми; двумя и более орденами СССР или Российской Федерации, орденом СССР или орденом Российской Федерации и имеющих почетное звание Российской Федерации или почетное звание Республики Коми; имеющих почетное звание СССР; почетное звание Республики Коми "народный"; лауреатам премий Правительства Российской Федерации, награжденным государственными наградами СССР или Российской Федерации; лауреатам государственных премий Республики Коми, награжденным государственными наградами СССР или Российской Федерации; лауреатам премий Правительства Республики Коми, награжденным государственными наградами СССР или Российской Федерации.

При этом поскольку одним из условий, необходимых для назначения такой выплаты, является факт назначения пенсии по старости, при наличии определенного общего трудового стажа, данная выплата фактически выступает в качестве способа повышения уровня пенсионного обеспечения указанных в этом Республиканском законе граждан.

Согласно ч. 4 Закона Республики Коми N 112-РЗ гражданам, имеющим право на получение дополнительного материального обеспечения в соответствии с Федеральным законом "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", ежемесячная денежная выплата в соответствии с настоящим Законом не назначается.

Вместе с тем Федеральным законом от 4 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией" определен круг лиц, имеющих право на получение дополнительного материального обеспечения по данному федеральному закону, к которым относятся граждане, награжденные орденом "За заслуги перед Отечеством" I, II, III и IV степеней, орденом Славы трех степеней, орденом Трудовой Славы трех степеней, награжденные орденом "За службу Родине в Вооруженных силах СССР" трех степеней, являющиеся лауреатами государственных премий СССР и Российской Федерации (РСФСР).

Указанное свидетельствует, что категории лиц, имеющих право на получение дополнительного материального обеспечения в федеральном и республиканском законе совпадают.

Пунктом 3 ст. 1 Федерального закона от 04.03.2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией" предусмотрено, что гражданам, имеющим право на дополнительное материальное обеспечение в соответствии с названным Законом, на дополнительное материальное обеспечение в соответствии с иными нормативными актами, на доплаты к пенсии, устанавливаемые законодательством субъектов Российской Федерации и актами местного самоуправления, назначается либо дополнительное материальное обеспечение в соответствии с Законом от 04.03.2002 г., либо одна из иных указанных выплат по их выбору.

Таким образом, законодательством Российской Федерации предусмотрено, что лицам, имеющим право на дополнительное материальное обеспечение и одновременно на иные денежные выплаты, предоставляется право выбора получать либо дополнительное материальное обеспечение по Закону N 21-ФЗ, либо одну из предусмотренных, в том числе и законодательством субъекта, выплат.

Отсутствие в республиканском Законе права граждан на выбор по своему усмотрению дополнительного материального обеспечения, предусмотренного различными законами и иными нормативными правовыми актами, фактически свидетельствует об отступлении от положений статьи 19 Конституции РФ, принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, принципа выбора, присущего федеральному законодательству, в том числе и положениям Закона от 4 марта 2002 года N 21-ФЗ.

При таких обстоятельствах ч. 4 ст. 1 Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" от 18.11.2008 г. N 112-РЗ в части, ограничивающей право граждан, имеющих право на получение дополнительного материального обеспечения в соответствии с Федеральным законом "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", выбрать по своему усмотрению материальное обеспечение, предоставляемое им в соответствии с Законом Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги отдельным категориям граждан", либо Федеральным законом "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", следует признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Доводы представителей Главы Республики Коми об отсутствии законных оснований для признания недействующей ч. 3 ст. 1 Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" в части ограничивающей право граждан, на выбор по своему усмотрению материального обеспечения, поскольку установленная законом Республики Коми социальная выплата является одной из форм поощрения за особый вклад в экономическое, социальное и культурное развитие, благотворительную деятельность, а также иные заслуги перед Республикой Коми и не может рассматриваться выплата пенсионного характера, не могут быть приняты во внимание.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения предполагает и осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, часть 5 Конституции Российской Федерации).

Определяя в законе категорию лиц, также имеющих право на дополнительное материальное обеспечение по Федеральному закону, законодатель должен был исходить из того, что по федеральному закону право выбора граждан, по своему усмотрению, дополнительного материального обеспечения, предусмотренного различными законами либо иными нормативными правовыми актами, и отсутствие в республиканском законе аналогичного права для лиц, принадлежащих к одной и той же категории граждан, является нарушением прав указанных граждан.

Не может быть принят во внимание и довод представителей Главы Республики Коми о том, что сам Федеральный закон N 21-ФЗ не обязывает законодателя субъекта Российской Федерации соотносить положения Закона Республики Коми N 112-РЗ с нормами указанного Федерального закона, поскольку при решении вопроса об установлении дополнительного материального обеспечения по нормам Закона от 4 марта 2002 года N 21-ФЗ во внимание принимаются любые виды дополнительного материального обеспечения и доплат к пенсиям, предусмотренные иными нормативными правовыми актами, как федеральными, так и региональными, независимо от оснований их назначения. Здесь учитывается и дополнительное материальное обеспечение за особые заслуги перед субъектом Российской Федерации, и ежемесячная доплата к пенсии, назначаемая по другим основаниям. При этом сама оспариваемая норма республиканского закона, определяя условия предоставления ежемесячных дополнительных выплат, опирается на положения Федерального закона N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией".

Также следует признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу ч. 6 ст. 1 Закона Республики Коми N 112-РЗ "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан", согласно которой ежемесячная денежная выплата может назначаться и выплачиваться гражданам из числа категорий, указанных в части 2 настоящей статьи, проживающим за пределами Республики Коми на территории Российской Федерации.

Как указывалось выше, ч. 2 статьи 1 Закона Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" предусматривает категории граждан, которые имеют право на дополнительное материальное обеспечение, в том числе и граждане, награжденные двумя и более орденами СССР или Российской Федерации и имеющие почетное звание Российской Федерации и почетное звание Республики Коми; одним орденом СССР или Российской Федерации и имеющие почетное звание Российской Федерации и почетное звание Республики Коми; двумя и более орденами СССР или Российской Федерации, орденом СССР или орденом Российской Федерации и имеющие почетное звание Российской Федерации или почетное звание Республики Коми.

В указанный перечень лиц также попадают лица, имеющие право на дополнительное материальное обеспечение, предусмотренное Федеральным законом N 21-ФЗ, а именно награжденные "За заслуги перед Отечеством" III и IV степеней, орденом Славы трех степеней, орденом Трудовой Славы трех степеней, награжденные орденом "За службу Родине в Вооруженных силах СССР" трех степеней.

Положение пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 4 марта 2002 года N 21-ФЗ в той мере, в какой им допускается лишение граждан Российской Федерации, проживающих за пределами Российской Федерации, права на дополнительное материальное обеспечение за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерации утратило силу и не подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами с даты вступления в силу определения Конституционного суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года N 444-О.

Прекращение как начисления, так и выплаты трудовых пенсий гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, на время их проживания за границей является ограничением конституционного права на социальное обеспечение, гарантированное статьей 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Согласно ст. 1 Федерального закона РФ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" права и льготы граждан Российской Федерации, удостоенных звания Героя Социалистического Труда либо награжденных орденом Трудовой Славы трех степеней, проживающих за пределами территории Российской Федерации, определяются международными договорами Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство, регулирующее вопросы предоставления дополнительного материального обеспечения, предусматривает предоставление указанной выплаты вне зависимости от места жительства гражданина. Неправомерное установление такой зависимости и тем самым лишение названного права граждан Российской Федерации, проживающих за ее пределами, является в данном случае ограничением их конституционного права на социальное обеспечение.

В соответствии с положениями ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" сообщение о принятом судом решении о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу ч. 4 и 6 ст. 1 Закона Республики Коми N 112-РЗ "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" в их указанной части подлежит опубликованию в официальном печатном средстве массовой информации органов государственной власти Республики Коми - газете "Республика".

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Республики Коми удовлетворить и признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу ч. 4 ст. 1 Закона Республики Коми N 112-РЗ "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" в части, ограничивающей право граждан, имеющих право на получение дополнительного материального обеспечения в соответствии с Федеральным законом "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", выбрать по своему усмотрению материальное обеспечение, предоставляемое им в соответствии с Законом Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги отдельным категориям граждан", либо Федеральным законом "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией";

ч. 6 ст. 1 Закона Республики Коми N 112-РЗ "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" в части, ограничивающей право граждан Российской Федерации, проживающих за пределами Российской Федерации, на получение ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной Законом Республики Коми "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан".

Сообщение о принятом судом решении о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу ч. 4 и 6 ст. 1 Закона Республики Коми N 112-РЗ "О ежемесячной денежной выплате за особые заслуги перед Республикой Коми отдельным категориям граждан" в их указанной части подлежит опубликованию в газете "Республика".

На решение в течение 10 дней могут быть поданы кассационные жалобы и принесено кассационное представление в Верховный суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Коми.

Председательствующий

А.В. Юдин