Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 20 мая 2011 г. "По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 части первой статьи 3 Закона Республики Коми от 22 ноября 2010 года N 139-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и порядке предоставления им жилых помещений по договорам социального найма" по жалобам граждан Купцовой Олеси Олеговны и Шебыревой Татьяны Вячеславовны"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего В.В. Кретова, судей М.Г. Аграновича, Д.Н. Басманова, А.В. Проскурова, П.Ф. Пунегова,

с участием заявителей О.О. Купцовой и Т.В. Шебыревой, представителя Государственного Совета Республики Коми А.В. Турковой - начальника отдела социального законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми, представителей Главы Республики Коми Г.В. Машуковой - консультанта-эксперта отдела бюджетного и гражданского законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми и И.М. Нихельман - консультанта отдела правовой работы Агентства Республики Коми по социальному развитию,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пунктов 1 и 2 части первой статьи 3 Закона Республики Коми от 22 ноября 2010 года N 139-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и порядке предоставления им жилых помещений по договорам социального найма".

Поводом к рассмотрению явились обращения граждан О.О. Купцовой и Т.В. Шебыревой на нарушение их конституционных прав положениями вышеозначенного нормативного правового акта, предусматривающего включение заявителей в списки на получение жилья в муниципалитетах, на территории которых они проживали в период получения ими статуса лиц, оставшихся без попечения родителей, и по месту нахождения закрепленного жилого помещения, непригодного для проживания.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми оспариваемые нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика П.Ф. Пунегова, объяснения сторон и их представителей, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. О.О. Купцова и Т.В. Шебырева обратились в Конституционный Суд Республики Коми с жалобами о проверке конституционности норм, закрепленных в пунктах 1 и 2 части первой статьи 3 Закона Республики Коми от 22 ноября 2010 года N 139-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и порядке предоставления им жилых помещений по договорам социального найма" (далее - Закон).

Как следует из жалобы гражданки О.О. Купцовой, после лишения ее отца родительских прав и последовавшей вскоре за этим смерти матери, она с 2003 года проживала в с. Сторожевск Корткеросского района Республики Коми у своей тети. По окончании средней школы заявительница переехала в г. Сыктывкар, где 7 октября 2010 года была поставлена на учет в Агентстве по социальному развитию Республики Коми (далее - Агентство) для получения жилого помещения как лицо, оставшееся без попечения родителей. После принятия оспариваемого Закона и на основании пункта 2 части первой его статьи 3, ее учетное дело было передано в муниципальный район "Корткеросский", то есть по месту нахождения закрепленного за ней жилого помещения в с. Сторожевск, являющегося непригодным для проживания. В настоящее время в Сыктывкарском городском суде Республики Коми рассматривается дело по иску О.О. Купцовой к Агентству о предоставлении ей жилого помещения.

Т.В. Шебырева первоначально обратилась с жалобой о проверке конституционности той же нормы оспариваемого Закона, что и О.О. Купцова. В процессе рассмотрения дела выяснилось, что она осталась без попечения родителей в 2004 году (отец умер в 1989 году, а ее мать была лишена родительских прав в 2004 году), с 2003 года проживает в с. Выльгорт Сыктывдинского района Республики Коми, с 19 мая 2009 года состояла на учете для получения жилья по месту жительства в Агентстве, однако ее учетное дело было передано в муниципальный район "Усть-Куломский" на основании пункта 1 части первой статьи 3 Закона, то есть по месту выявления и первичного учета на территории Республики Коми или по последнему месту проживания в семье опекуна (попечителя) - как лица, оставшегося без попечения родителей, не имеющего жилого помещения. В связи с этим в судебном заседании было удовлетворено ходатайство Т.В. Шебыревой об изменении предмета обращения - о проверке конституционности пункта 1 части первой статьи 3 рассматриваемого Закона.

Таким образом, предметом рассмотрения по обращению О.О. Купцовой является закрепленное в пункте 2 части первой статьи 3 Закона положение, согласно которому лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учитываются для последующего получения жилья по месту нахождения закрепленного жилого помещения, находящегося в собственности граждан, признанного в установленном порядке непригодным для проживания, или по последнему месту проживания в семье опекуна (попечителя) - для граждан, имеющих закрепленное жилое помещение, находящееся в собственности граждан, признанное в установленном порядке непригодным для постоянного проживания. Предметом рассмотрения по жалобе Т.В. Шебыревой является закрепленное в пункте 1 части первой статьи 3 Закона положение, по которому лица из числа детей-сирот, не имеющих закрепленного жилого помещения, учитываются для последующего получения жилья в органах местного самоуправления по месту выявления и первичного учета на территории Республики Коми или по последнему месту проживания в семье опекуна (попечителя).

Жалобы заявительниц были объединены в одно производство, поскольку касались одной и той же проверяемой нормы. Однако изменение Т.В. Шебыревой предмета обращения не препятствует совместному рассмотрению жалоб, поскольку они касаются норм, находящихся в системном единстве в рамках одного нормативного акта и связаны сходным обоснованием.

По мнению заявителей, оспариваемые нормы ущемляют их конституционные права, в частности, право на свободу выбора места жительства и право на жилище (статьи 28 и 41 Конституции Республики Коми соответственно).

В силу статьи 68 (часть 3) Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" Конституционный Суд Республики Коми выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении. Конституционный Суд Республики Коми при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

2. Конституция Республики Коми провозглашает Республику Коми субъектом Российской Федерации, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, для чего, в частности, обеспечивается государственная защита семьи, материнства, отцовства и детства, гарантируется социальное обеспечение (статьи 11, 39 и 40).

Защиту семьи, материнства, отцовства и детства, а также социальную защиту, включая социальное обеспечение, Конституция Республики Коми (пункт "ж" части первой статьи 64) и Конституция Российской Федерации (пункт "ж" части первой статьи 72) относят к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми, что предполагает возложение ответственности за реализацию социальной функции государства как на федеральные органы государственной власти, так и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разрешение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Федеральный закон от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предусматривает обязанность обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм после окончания их пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, органами исполнительной власти по месту жительства (абзац второй пункта 1 статьи 8). При этом дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством (статья 4) и являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этим был принят Закон Республики Коми от 22 ноября 2010 года N 139-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и порядке предоставления им жилых помещений по договорам социального найма".

2.1. Примененный к гражданке Т.В. Шебыревой пункт 1 части первой статьи 3 указанного Закона гласит, что включение граждан в список нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилищного фонда, предоставляемых по договорам социального найма, осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений граждан, поданных ими по форме согласно приложению 1 к Закону в соответствующий орган местного самоуправления по месту выявления и первичного учета на территории Республики Коми или по последнему месту проживания в семье опекуна (попечителя) - для граждан, не имеющих закрепленного жилого помещения. На основании этой нормы учетное дело заявительницы было передано в муниципальный район "Усть-Куломский" для последующего предоставления ей там жилого помещения. При этом правоприменительные органы исходили из того, что местом выявления и первичного учета Т.В. Шебыревой, не имеющей закрепленного жилого помещения, является пос. Ягкедж Усть-Куломского района, в котором была выявлена неблагополучная семейная обстановка, повлекшая впоследствии лишение родительских прав ее матери. Между тем ни сам Закон, ни буквальное толкование оспариваемой нормы не дают оснований для столь однозначного ее применения. С учетом социальной и жилищно-правовой направленности проверяемого Закона под местом выявления и первичного учета можно понимать также и место жительства гражданина в момент обретения им статуса лица, оставшегося без попечения родителей, и место жительства в момент обозначения своих претензий на получение жилья в соответствии с этим Законом. Такая неопределенность спорной правовой нормы позволяет подходить к ее применению с позиций двойных стандартов, не исключает возможности злоупотреблений. Требование об определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционных принципов равенства и справедливости (части 1 и 2 статьи 17 Конституции Республики Коми), поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, провоцируя неограниченное усмотрение в правоприменительной практике, что неизбежно ведет к произволу. Соответствующая правовая позиция выражена в ряде постановлений Конституционного Суда Республики Коми, в том числе в постановлении от 1 июля 2003 года по делу о проверке конституционности части первой статьи 4 Закона Республики Коми от 4 ноября 2002 года N 108-РЗ "О нормах предоставления земельных участков в собственность гражданам", и до настоящего времени сохраняет свою силу. Критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю был сформулирован и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР и неоднократно подтверждался в последующих решениях этого судебного органа.

Кроме того, приведенный выше Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" недвусмысленно и императивно предусматривает обязанность обеспечения жильем таких лиц, не имеющих закрепленного жилого помещения, по месту их жительства.

Последствием применения оспариваемой нормы, имеющей указанные недостатки, в учетном деле Т.В. Шебыревой явился тот факт, что, несмотря на наличие установленного места жительства заявительницы в течение продолжительного времени в Сыктывдинском районе, отсутствие какого-либо закрепленного за ней жилья в Усть-Куломском районе, лишение родительских прав ее матери в 2003 году, когда Т.В. Шебырева уже училась и проживала в с. Выльгорт, правоприменительные органы передали ее учетное дело в муниципальный район "Усть-Куломский". Такое правоприменение не соответствует принципу реальной направленности оказания социальной помощи, поскольку не учитывает законные интересы заявительницы, утратившей какие-либо связи с местом, где ей предложено получить жилье.

Все это позволяет сделать вывод о противоречии рассматриваемой нормы, содержащейся в пункте 1 части первой статьи 3 Закона, принципу равенства граждан перед законом и судом, закрепленному в статье 17 (части 1 и 2) Конституции Республики Коми, а также о нарушении ею единообразного регулирования отношений, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми (статьи 64 (часть 2) и 65 (часть 1) Конституции Республики Коми).

2.2. Примененный к гражданке О.О. Купцовой пункт 2 части первой статьи 3 указанного Закона гласит, что включение граждан в список нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилищного фонда, предоставляемых по договорам социального найма, осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений граждан, поданных ими по форме согласно приложению 1 к Закону в соответствующий орган местного самоуправления по месту нахождения закрепленного жилого помещения, находящегося в собственности граждан, признанного в установленном порядке непригодным для постоянного проживания, или по последнему месту проживания в семье опекуна (попечителя) - для граждан, имеющих закрепленное жилое помещение, находящееся в собственности граждан, признанное в установленном порядке непригодным для постоянного проживания.

Указанная норма в целом корреспондирует пункту 1 части второй статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающему внеочередное предоставление жилых помещений по договорам социального найма гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания, и ремонту или реконструкции не подлежат. Такое регулирование предполагает наличие у лица, оставшегося без попечения родителей, самостоятельного права на внеочередное получение жилья по договору социального найма по месту нахождения жилого помещения, признанного в установленном порядке непригодным для проживания, поэтому конституционных прав такого лица не ущемляет. Полномочия субъекта Российской Федерации по обеспечению жильем детей-сирот в данном случае реализованы в рамках дискреции органов государственной власти Республики Коми.

Следует учитывать также, что принятие на учет граждан из числа детей, оставшихся без попечения родителей, имеющих закрепленное жилое помещение, непригодное для проживания, по месту нахождения такого жилья, не предусмотрено федеральным законодательством и по существу является дополнительной мерой социальной помощи, оказываемой Республикой Коми этим лицам. Кроме того, постановлением Правительства Республики Коми от 17 февраля 2011 года N 18 утвержден Порядок предоставления рассматриваемой категории лиц жилых помещений на территории иных муниципальных образований на территории Республики Коми, пунктом 2 которого предусмотрено, что при наличии свободных жилых помещений, предназначенных для обеспечения жильем лиц из числа детей, оставшихся без попечения родителей, в иных муниципальных образованиях, и при отсутствии такого жилья в том муниципальном образовании, в котором учитываются эти лица, по их желанию им может быть предоставлено такое свободное жилое помещение.

Таким образом, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования пункт 2 части первой статьи 3 Закона, предполагающий возможность учета лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для последующего внеочередного получения жилья, по месту нахождения закрепленного жилого помещения, находящегося в собственности граждан, признанного в установленном порядке непригодным для проживания, или по последнему месту проживания в семье опекуна (попечителя) - для граждан, имеющих закрепленное жилое помещение, находящееся в собственности граждан, признанное в установленном порядке непригодным для постоянного проживания - является конституционным, не нарушающим прав означенной категории граждан. Оспариваемая норма принята в рамках полномочий субъекта Российской Федерации, с соблюдением необходимой юридической техники, является вполне определенной по предмету регулирования и по субъектному составу. Конституционный Суд Республики Коми, решая исключительно вопросы права, воздерживается от установления фактических обстоятельств дела, как это определено в статье 96 Конституции Республики Коми и в статье 3 (части 2 и 3) Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми". Установление таких обстоятельств относится к компетенции правоприменительных органов, включая суды общей юрисдикции. При этом должны учитываться все юридически значимые обстоятельства, включая наличие у лиц, оставшихся без попечения родителей, закрепленного жилого помещения, соблюдение порядка признания его непригодным для проживания (в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47), форма собственности жилого помещения - частная или муниципальная, поскольку оспариваемая норма предполагает учет лиц, имеющих закрепленное жилое помещение, непригодное для проживания, лишь находящееся в собственности граждан, определение места их жительства и т.п.

На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 91, 93 и 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать пункт 1 части первой статьи 3 Закона Республики Коми от 22 ноября 2010 года N 139-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и порядке предоставления им жилых помещений по договорам социального найма" в той мере, в какой он допускает включение не имеющих закрепленного жилого помещения лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в список граждан, нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилого фонда, предоставляемых по договорам социального найма, по месту выявления и первичного учета указанных лиц на территории Республики Коми, а также позволяет игнорировать принцип реальной направленности оказания социальной помощи и не учитывать законные интересы граждан, обеспеченные федеральным законодательством, не соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 17 (части 1 и 2), 64 (часть 2) и 65 (часть 1).

2. Признать пункт 2 части первой статьи 3 Закона Республики Коми от 22 ноября 2010 года N 139-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и порядке предоставления им жилых помещений по договорам социального найма" соответствующим Конституции Республики Коми.

3. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд Республики Коми

Особое мнение
судьи Конституционного Суда Республики Коми П.Ф. Пунегова

Проверяемый в настоящем деле пункт 2 части первой статьи 3 Закона Республики Коми от 22 ноября 2010 года N 139-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Коми государственными полномочиями по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и порядке предоставления им жилых помещений по договорам социального найма" в целом корреспондирует пункту 1 части второй статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, предусматривающему внеочередное предоставление жилых помещений по договорам социального найма гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания, и ремонту или реконструкции не подлежат. Такое регулирование предполагает наличие у лица, оставшегося без попечения родителей, такого же права на внеочередное получение жилья по договору социального найма по месту нахождения жилого помещения, признанного в установленном порядке непригодным для проживания, как и у иных граждан. Однако место жительства иных граждан, как правило, тесно связано с местом нахождения жилых помещений, пришедших в негодность, в то время как применительно к лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, следует учитывать их особый социальный статус и обусловленные им определенные жизненные обстоятельства - зачастую длительную оторванность от места проживания родителей и родственников, проживание в различных учреждениях органов опеки и попечительства, трудности закрепления на определенном месте жительства и стабильного трудоустройства и т.п. Нельзя не принять во внимание также повышенную ответственность государства за судьбу формирующихся членов общества, имеющих несравнимо большие сложности, чем иные граждане, в процессе такого формирования. По этой причине федеральным законодателем в качестве основополагающего принципа учета таких лиц для получения жилья закреплен принцип домицилия, то есть места жительства (абзац второй пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"). Наличие у лиц из числа детей, оставшихся без попечения родителей, закрепленного за ними жилого помещения, непригодного для проживания, фактически ничем не отличается от отсутствия какого-либо жилого помещения, поэтому жилищный учет по месту нахождения закрепленного за ними жилого помещения, непригодного для проживания, ставит их в неравное положение с той же категорией лиц, вообще не имеющих какого-либо жилья (пункт 1 части первой статьи 3 Закона), необоснованно сужая их возможности получения жилого помещения по договору социального найма. Такое неравенство никак не может быть оправдано, поэтому пункт 2 части первой статьи 3 Закона следует признать неконституционным, не отвечающим требованиям статьи 17 (части 1 и 2) Конституции Республики Коми.

Судья

П.Ф. Пунегов