Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 14 марта 2012 г. "По делу о проверке конституционности подпункта 2 пункта 13 Порядка и условий предоставления отдельным категориям граждан социальных выплат на строительство или приобретение жилья, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 20 февраля 2007 года N 32 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О социальных выплатах на строительство или приобретение жилья" по жалобе гражданки Буглак Екатерины Владимировны"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего В.В. Кретова, судей М.Г. Аграновича, Д.Н. Басманова, А.В. Проскурова и П.Ф. Пунегова,

с участием гражданки Е.В. Буглак, представителя заявительницы Ю.О. Безносиковой, представителей Правительства Республики Коми Г.В. Машуковой - консультанта-эксперта отдела бюджетного и гражданского законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, Е.И. Колегова - заведующего сектором юридической работы Министерства архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми, А.В. Юдина - старшего прокурора отдела Управления по надзору за исполнением федерального законодательства Прокуратуры Республики Коми,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 32, 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности подпункта 2 пункта 13 Порядка и условий предоставления отдельным категориям граждан социальных выплат на строительство или приобретение жилья, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 20 февраля 2007 года N 32 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О социальных выплатах на строительство или приобретение жилья".

Поводом к рассмотрению явилась жалоба гражданки Буглак Е.В. на ограничение указанным порядком предоставления социальной выплаты ее конституционных гарантий, связанных с правом на получение социальной выплаты в полном объеме.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Коми оспариваемое нормативное положение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.Г. Аграновича, выступления приглашенных лиц, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. Согласно подпункту 2 пункта 13 Порядка и условий предоставления отдельным категориям граждан социальных выплат на строительство или приобретение жилья, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 20 февраля 2007 года N 32 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О социальных выплатах на строительство или приобретение жилья" (в редакции Постановления Правительства Республики Коми от 12 сентября 2008 года N 245) (далее - Порядок) гражданам, принятым на учет на получение субсидий (социальных выплат) на строительство или приобретение жилья для улучшения жилищных условий, социальные выплаты предоставляются и рассчитываются в дополнение к имеющемуся жилью при условии приобретения (строительства) жилого помещения в дополнение к имеющемуся у граждан жилью на праве собственности или занимаемому ими по договору найма в домах государственного или муниципального жилищного фонда, - исходя из социальной нормы общей площади жилья за вычетом общей площади имеющегося жилья на праве собственности или занимаемого по договору найма в домах государственного или муниципального жилищного фонда.

Заявительница по настоящему делу - гражданка Буглак Е.В. проживала вместе с семьей в составе: Буглак Л.П., Буглака В.И., Буглак Е.В., Андреевой С.В. и Андреевой С.М. в поселке Иван-Ель муниципального района "Сосногорск" Республики Коми, который Постановлением Правительства Республики Коми от 28 марта 2008 года N 65 был признан закрывающимся. В связи с переселением семьи Министерством архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми 12 ноября 2008 года им предоставлена социальная выплата для строительства жилья, размер которой был определен с учетом имеющегося у семьи в г. Сосногорске другого жилого помещения. Мать заявительницы Буглак Л.П. обратилась в администрацию муниципалитета с заявлением о предоставлении социальной выплаты в полном объеме и в сумме равной стоимости 90 квадратных метров общей площади жилья на состав семьи из 5 человек. Письмом администрации муниципального района от 18 марта 2010 года N Б-45, со ссылкой на положения подпункта 2 пункта 13 Правил, Буглак Л.П. в удовлетворении ходатайства было отказано.

Гражданка Буглак Е.В. обратилась в Конституционный Суд Республики Коми с жалобой, в которой просит признать несоответствующим Конституции Республики Коми подпункт 2 пункта 13 Порядка, как необоснованно ограничивающий конституционные права ее семьи и других граждан, получателей социальных выплат, гарантированные статьями 17, 41 и 65 Конституции Республики Коми. По ее мнению, обжалуемый нормативный акт препятствует решению жилищного вопроса, не соответствует нормам жилищного законодательства и порождает неопределенность в практическом его применении.

Постановлением Правительства Республики Коми от 9 июля 2010 года N 205 "О внесении изменений в Постановление Правительства Республики Коми от 20 февраля 2007 года N 32 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О социальных выплатах на строительство или приобретение жилья" в пункт 13 Порядка были внесены изменения, согласно которым предусмотренный в данном пункте порядок предоставления социальных выплат перестал распространяться на граждан, выезжающих из населенных пунктов, закрывающихся в установленном законодательством порядке. На сегодняшний день оспариваемый заявителем порядок предоставления социальных выплат в отношении приведенной выше категории граждан является недействующим.

В соответствии с частью 2 статьи 39 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела, начатое производство может быть прекращено, кроме случаев, когда действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан.

Как усматривается из жалобы Буглак Е.В. в Конституционный Суд Республики Коми и обращения ее матери в администрацию муниципального района "Сосногорск", у них не отпали основания считать нормативный акт не конституционным и нарушающим их жилищные права, поэтому судопроизводство по делу не может быть прекращено. Жалоба заявительницы отвечает требованиям допустимости.

Конституционный Суд Республики Коми в силу части 2 и части 3 статьи 3 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" при осуществлении конституционного судопроизводства решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Кроме того, согласно части 3 статьи 68 того же Закона Конституционный Суд Республики Коми выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению.

Исходя из этого предметом рассмотрения по настоящему делу является проверка конституционности подпункта 2 пункта 13 Порядка и условий предоставления отдельным категориям граждан социальных выплат на строительство или приобретение жилья, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 20 февраля 2007 года N 32 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О социальных выплатах на строительство или приобретение жилья" в редакции Постановления Правительства Республики Коми от 12 сентября 2008 года N 245, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, согласно которому допускается уменьшение размера социальной выплаты на сумму стоимости имеющегося у гражданина жилого помещения.

2. В соответствии со статьей 40 Конституции Российской Федерации, которой соответствуют положения статьи 41 Конституции Республики Коми, каждому гарантируется право на жилище. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Конституционные права едины для всех граждан, не допускаются любые формы их ограничения (статья 19 Конституции Российской Федерации, статья 17 Конституции Республики Коми).

Согласно статье 72 (часть 1, пункт "к") Конституции Российской Федерации и статье 64 (часть 1, пункт "к") Конституции Республики Коми вопросы жилищного законодательства являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. Законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить законам, принятым федеральными органами государственной власти в соответствии с полномочиями Российской Федерации (часть 1 статьи 65 Конституции Республики Коми).

2.1. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением жильем граждан, выезжающих из населенных пунктов Республики Коми, закрывающихся в установленном законодательством порядке, осуществляется на основании Закона Республики Коми от 5 апреля 2005 года N 30-РЗ "О социальных выплатах на строительство или приобретение жилья", согласно которому им гарантируется обеспечение жильем путем предоставления социальных выплат из средств республиканского бюджета. Этим же нормативным актом в статье 5 законодатель возложил на Правительство Республики Коми обязанность по определению порядка и условий предоставления такой социальной выплаты.

С целью выполнения возложенных функций Правительством Республики Коми принято Постановление от 20 февраля 2007 года N 32 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О социальных выплатах на строительство или приобретение жилья", которым утвержден рассматриваемый Порядок, подробно регламентирующий вопросы предоставления социальных выплат.

Порядком предусмотрено, что социальная выплата предоставляется в размере, эквивалентном расчетной стоимости жилого помещения, установленного для семей разной численности.

Оспариваемый заявительницей подпункт 2 пункта 13 Порядка устанавливает правила определения размера общей площади жилого помещения, принимаемого для расчета размера социальной выплаты, в тех случаях, когда гражданин, участвующий в программе, производит отчуждение принадлежащего ему жилого помещения или принимает решение сохранить его за собой.

Доводы заявительницы о том, что положения подпункта 2 пункта 13 Порядка ограничивают имеющееся у граждан право на одноразовое бесплатное обеспечение благоустроенной жилой площадью в результате снижения установленного объема социальной помощи, лишены правовых оснований.

3. В соответствии со статьей 6 Закона Республики Коми от 5 апреля 2005 года N 30-РЗ "О социальных выплатах на строительство или приобретение жилья" финансирование расходов, связанных с предоставлением социальных выплат на строительство или приобретение жилья, осуществляется за счет и в пределах средств республиканского бюджета.

Указанный Закон и принятый в целях его реализации Порядок имеют целевую направленность и определяют расходные обязательства Республики Коми по предоставлению дополнительных мер социальной поддержки для определенной категории граждан, в том числе для граждан, выезжающих из населенных пунктов, закрывающихся в установленном законодательством порядке.

Анализируя положения статей 1, 26.3 и 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи с положениями статей 31 и 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающих принципы бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных полномочий и расходных полномочий субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод, что субъект Российской Федерации наделен полномочиями самостоятельно устанавливать виды, размер и порядок предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, финансовое обеспечение которых отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 6 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов).

Поскольку меры социальной поддержки граждан, установленные Законом Республики Коми от 5 апреля 2005 года N 30-РЗ "О социальных выплатах на строительство или приобретения жилья", являются исключительно дополняющими федеральную программу "Жилище", финансируемую за счет средств федерального бюджета, а их финансирование осуществляется полностью за счет средств республиканского бюджета, постольку Республика Коми вправе самостоятельно определять объем социальных выплат на строительство или приобретение жилья и условия предоставления таких выплат.

Данный вывод согласуется с позицией Конституционного Суда Республики Коми, высказанной в Постановлении от 5 сентября 2006 года по жалобе Н.И. Крамаренко, согласно которой принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации позволяют субъектам Российской Федерации использовать самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации в целях обеспечения функций государства, в том числе, государства как социального. Поэтому в пределах полномочий и экономических возможностей расходных обязательств, исходя из принципа справедливости, вытекающего из принципа равенства (статья 17 Конституции Республики Коми), законодатель Республики Коми вправе предоставить меры социальной поддержки на тех условиях, которые согласуются с экономическими возможностями республики.

При таких обстоятельствах положения подпункта 2 пункта 13 Порядка, предусматривающего предоставление гражданам социальных выплат на строительство или приобретение жилья с учетом имеющегося у них жилого помещения, нельзя рассматривать как ограничивающие, отменяющие или умаляющие конституционные права заявителя, гарантированные статьями 17 и 41 Конституции Республики Коми.

3.1. Согласно абзацу 5 пункта 1 и пункту 2 Порядка и условий признания закрывающимися отдельных населенных пунктов, расположенных на территории Республики Коми, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 24 мая 2007 года N 96 "О порядке и условиях признания закрывающимися отдельных населенных пунктов, расположенных на территории Республики Коми" (в редакции Постановления Правительства Республики Коми от 21 февраля 2008 года N 30), населенный пункт, расположенный на территории Республики Коми, может быть признан закрывающимся по инициативе органов государственной власти Республики Коми, органов местного самоуправления Республики Коми и только при наличии согласия всех постоянно проживающих в нем граждан. При этом согласие граждан должно быть прямым их волеизъявлением и подтверждаться решением схода жителей или иным документом.

Таким образом, решение о закрытии населенного пункта является двусторонним, при котором граждане осознанно принимают на себя определенный риск всех тягот обустройства по новому месту жительства, а Республика Коми, оказывая этим гражданам помощь в обеспечении жилым помещением, выступает только в роли гаранта их социальной защищенности и материально-бытовой определенности исходя из имеющихся финансовых возможностей.

Из объяснений заявительницы следует, что согласие на переселение от всех членов семьи было получено, условия предоставления финансовой помощи на строительство жилого помещения им были известны и ими приняты, поэтому нет оснований полагать, что жилищные права заявительницы, гарантированные статьей 41 Конституции Республики Коми, в настоящих правоотношениях были нарушены.

4. Конституционно-правовой смысл рассматриваемых законоположений свидетельствует о том, что установленные гарантии в области обеспечения жильем распространяются только на тех граждан, которые являются нуждающимися в улучшении жилищных условий, с целью перевода их в категорию граждан, обеспеченных жильем. При этом ни федеральное законодательство о государственных гарантиях, ни законодательство Республики Коми не содержат понятия нуждаемости и не устанавливают основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий. Данные вопросы регулируются нормами действующего Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно пункту 2 части первой статьи 56 которого граждане снимаются с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в случае улучшения жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления им жилого помещения.

Таким образом, конституционно-правовая обязанность государства состоит в том, чтобы обеспечить на льготных условиях жильем граждан, выезжающих из закрывающихся населенных пунктов. Однако эта обязанность не является безусловной, поскольку право на получение жилищной льготы имеют только те из них, которые на день обеспечения жильем являлись нуждающимися в улучшении жилищных условий и дали обязательство освободить занимаемое до переселения жилое помещение (подпункты "а" и "б" подпункта 1 пункта 13 Порядка).

4.1. Согласно пункту 2 части 1 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются, в том числе, граждане, являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи меньше учетной нормы.

Определив понятие нуждаемости в жилом помещении, законодатель вместе с тем предусмотрел, что при наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам найма и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений (часть 2 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации).

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, изложенном в Определении от 25 ноября 2010 года N 1448-О-О, положения части 2 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации направлены на реализацию принципа предоставления жилых помещений лишь реально нуждающимся в них лицам и тем самым на реализацию закрепленного в статье 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства.

Рассматривая положения статьи 86 Жилищного кодекса Российской Федерации, следует иметь в виду, что при предоставлении жилья в связи со сносом дома, необходимо руководствоваться требованиями статьи 57 Кодекса, согласно которым при определении общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма гражданину, имеющему в собственности жилое помещение, учитывается площадь жилого помещения, находящегося у него в собственности.

4.2. В соответствии с частью 2 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации граждане по своему усмотрению и в своих интересах вправе осуществлять принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаться ими.

Применительно к рассматриваемым правоотношениям эти гарантии нашли свое отражение в подпункте 2 пункта 13 Порядка, согласно которому гражданам предоставляется возможность самим выбирать способ обеспечения жильем либо освободив занимаемое жилое помещение и получив социальную выплату в полном объеме, либо оставив за собой имеющееся жилье - тогда социальная выплата подлежит уменьшению на сумму его стоимости.

Правила, включая оспариваемый пункт, сохраняют льготные условия обеспечения жильем граждан, выезжающих из закрывающихся населенных пунктов в форме предоставления им социальной выплаты для улучшения жилищных условий в том же объеме, в каком жилищная льгота могла быть предоставлена этим гражданам в натуральной форме по нормам жилищного законодательства.

Таким образом, правила предоставления отдельным категориям граждан социальных выплат на строительство или приобретение жилья, установленные подпунктом 2 пункта 13 Порядка, не противоречат нормам жилищного законодательства Российской Федерации, а иное понимание этой нормы являлось бы неверным и несогласующимся с требованиями статьи 65 Конституции Республики Коми.

На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, статьями 66 - 69, 93, 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать подпункт 2 пункта 13 Порядка и условий предоставления отдельным категориям граждан социальных выплат на строительство или приобретение жилья, утвержденного Постановлением Правительства Республики Коми от 20 февраля 2007 года N 32 "О мерах по реализации Закона Республики Коми "О социальных выплатах на строительство или приобретение жилья" (в редакции Постановления Правительства Республики Коми от 12 сентября 2008 года N 245) соответствующим Конституции Республики Коми, ее статьям 17, 41 и 65.

2. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд Республики Коми