Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 25 января 2012 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 и абзаца восьмого части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" по запросу прокурора Республики Коми"

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего П.Ф. Пунегова, судей М.Г. Аграновича, Д.Н. Басманова, А.В. Проскурова,

с участием старшего прокурора отдела Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Коми А.В. Юдина, представителей Главы Республики Коми А.Н. Лукиной - начальника отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, И.М. Нихельман - консультанта отдела анализа и развития законодательства в сфере социальной защиты населения Агентства Республики Коми по социальному развитию, М.Ю. Бровкиной - ведущего юрисконсульта отдела претензионно-исковой работы государственного бюджетного учреждения Республики Коми "Центр правового обеспечения",

руководствуясь частью второй статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 1 части первой статьи 3, статьями 78, 79, и 80 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании запрос прокурора Республики Коми о проверке конституционности пункта 2 и абзаца восьмого части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" (в редакции Закона Республики Коми от 5 октября 2011 года N 89-РЗ).

Поводом к рассмотрению дела явился запрос прокурора Республики Коми, а основанием к рассмотрению - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми положения вышеприведенного нормативного правового акта.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Проскурова, объяснения представителей прокурора Республики Коми, Главы Республики Коми, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. Пунктом 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" (далее - Закон Республики Коми) педагогическим работникам государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающим и проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, предоставлены меры социальной поддержки в виде оплаты в размере 100 процентов за содержание и ремонт жилого помещения, в том числе за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, содержание и текущий ремонт лифтов, вывоз бытовых и других отходов (за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме), в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения в домах независимо от вида жилищного фонда.

В соответствии с абзацем восьмым части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми установленные данной частью меры социальной поддержки распространяются на педагогических работников государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, прекративших педагогическую деятельность после назначения им пенсии (независимо от вида пенсии), имеющих стаж работы не менее десяти лет в образовательных учреждениях, расположенных в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, и имеющих на день назначения пенсии право на указанные меры социальной поддержки.

1.1. Конституционность приведенных положений Закона Республики Коми оспаривает прокурор Республики Коми, указывая, что данные нормы ограничивают право педагогов, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, на получение мер социальной поддержки в виде оплаты в размере 100 процентов за содержание и ремонт жилого помещения установленной социальной нормой площади жилого помещения, право на получение мер социальной поддержки в части возмещения расходов на оплату услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме и тем самым не соответствуют статьям 11, 15, 17, 18, 40 (часть 1) и 65 Конституции Республики Коми.

Кроме того, по мнению прокурора Республики Коми, положения абзаца восьмого части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми также противоречат конституционному принципу равенства прав граждан, установленному статьей 17 Конституции Республики Коми, поскольку лишают мер социальной поддержки педагогов, отработавших в сельских учреждениях образования более десяти лет, проживающих в сельской местности или поселках городского типа, и прекративших педагогическую деятельность до назначения пенсии.

Конституционный Суд Республики Коми в силу положений частей второй и третьей статьи 68 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" выносит постановления и определения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению в обращении; при этом Конституционный Суд Республики Коми принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальными и другими актами толкования или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

В соответствии с частями второй и третьей статьи 3 этого же Закона Конституционный Суд Республики Коми решает исключительно вопросы права, при осуществлении конституционного судопроизводства он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Учитывая изложенное, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Коми являются положения пункта 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми в части ограничения права педагогических работников государственных образовательных учреждений Республики Коми и муниципальных образовательных учреждений в Республике Коми, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, на получение мер социальной поддержки в виде оплаты в размере 100 процентов за содержание и ремонт жилого помещения установленной социальной нормой площади жилого помещения, права на получение мер социальной поддержки в части возмещения расходов на оплату услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме; положения абзаца восьмого части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми, как не предусматривающие право на получение мер социальной поддержки для педагогов, отработавших в сельских учреждениях образования не менее десяти лет, проживающих в сельской местности или поселках городского типа, прекративших педагогическую деятельность до назначения пенсии.

2. Поставленные в запросе прокурора Республики Коми вопросы о предоставлении мер социальной поддержки педагогам и педагогам-пенсионерам, проживающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, уже неоднократно являлись предметом рассмотрения как Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 8 февраля 2007 года N 322-О-П, от 4 декабря 2007 года N 958-О-О, от 29 сентября 2011 года N 1184-О-О), так и Конституционного Суда Республики Коми (Постановления от 24 января 2006 года, от 7 ноября 2007 года, от 8 июля 2008 года, от 16 июня 2010 года).

В силу статьи 4 Конституции Республики Коми человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность Республики Коми. Социальная и экономическая политика Республики Коми направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 11).

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 16). Перечисление в Конституции Республики Коми основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. В Республике Коми не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 18).

Конституция Республики Коми в соответствии с целями социального государства (статья 11) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 40, часть 1). При этом Конституция Республики Коми, определяя направления социальной политики в Республике Коми, вместе с тем, не закрепляет конкретные меры такой защиты, равно как и объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан. Определение организационно-правовых форм и механизмов реализации социальной защиты, включая социальную поддержку, относится к полномочиям законодателя.

Социальная защита, включая социальное обеспечение, отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Коми (пункт "ж" части 1 статьи 64 Конституции Республики Коми). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми Республика Коми осуществляет собственное правовое регулирование (часть 2 статьи 64 Конституции Республики Коми). При этом в соответствии со статьей 65 Конституции Республики Коми законы и иные правовые акты Республики Коми не могут противоречить законам, принятым федеральными органами государственной власти в соответствии с полномочиями Российской Федерации.

Реализуя предоставленные ему полномочия, законодатель в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" закрепил право педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, предусмотрев, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Такое же право на бесплатное жилье с отоплением и освещением предоставлялось педагогическим работникам сельских школ, в том числе перешедшим на пенсию и имеющим стаж работы в школах сельской местности не менее десяти лет, на основании Постановлений Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года N 246 "О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ" и от 4 мая 1971 года N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности".

Как указал Конституционный Суд Республики Коми в своем Постановлении от 16 июня 2010 года, союзное и российское законодательство всегда освобождало сельских учителей только от оплаты за пользование жилым помещением (плату за наем), отопление и освещение.

Таким образом, предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности и поселках городского типа, в виде оплаты в размере 100 процентов за содержание и ремонт жилого помещения, в том числе за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, содержание и текущий ремонт лифтов, вывоз бытовых и других отходов (за исключением услуг и работ по управлению многоквартирным домом и капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме), в пределах установленной социальной нормы площади жилого помещения в домах независимо от вида жилищного фонда само по себе является дополнительными мерами социальной поддержки, установление которых - право, а не обязанность субъекта Российской Федерации, и осуществляется с учетом его финансовых возможностей.

Данное решение Конституционного Суда Республики Коми сохраняет свою силу, а выраженная в нем правовая позиция не требует дополнительного подтверждения и применима при рассмотрении настоящего дела.

3. Как уже указывалось, вопрос о сохранении жилищно-коммунальных льгот за пенсионерами из числа бывших педагогических работников сельских образовательных учреждений был урегулирован нормативными актами бывшего Союза ССР.

Так, согласно разъяснению Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 года N 5/12-22 "О порядке сохранения права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением за перешедшими на пенсию работниками просвещения и другими специалистами народного образования, работавшими в сельской местности и поселках городского типа (рабочих поселках)" право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением сохранялось за педагогическими работниками, перешедшими на пенсию и имеющими стаж работы в сельских образовательных учреждениях не менее десяти лет, при условии, что на момент перехода на пенсию они пользовались этими льготами (пункт 1); данное право сохранялось за указанными педагогическими работниками независимо от того, когда и какая пенсия им назначена (по старости, инвалидности или за выслугу лет), оставили они работу или перешли на другую работу; указанные льготы также сохранялись и в случае, если к моменту оставления работы в сельских образовательных учреждениях, работники имели право перейти на пенсию, но по каким-либо причинам не воспользовались этим правом (пункт 4).

Аналогичное положение содержалось и в ранее действовавшем разъяснении Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 17 июня 1975 года N 10/16 "О порядке применения подпункта "б" пункта 6 Постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года N 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности" и пункта 15 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 28 января 1975 года N 82 "О мерах по расширению сети средних сельских профессионально-технических училищ и по улучшению их работы".

Право издавать разъяснения о применении действующего законодательства о труде и социальном обеспечении, обязательные для исполнения министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, было предоставлено Госкомтруду СССР пунктом 11 Положения о Государственном комитете Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 3 октября 1977 года N 890.

Таким образом, законодательством изначально в качестве условий получения вышеуказанной социальной льготы педагогическими работниками, имеющими стаж работы в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности, не менее десяти лет, предусматривались: пользование этой льготой на момент перехода на пенсию; наличие ко дню оставления работы в сельских образовательных учреждениях назначенной пенсии (независимо от того, когда и какая пенсия им назначена (по старости, инвалидности или за выслугу лет) либо права перехода на пенсию.

В дальнейшем ни советскими, ни российскими нормативными актами этот порядок не пересматривался и его правомерность не ставилась под сомнение какими-либо государственными органами.

В этой связи доводы прокурора Республики Коми о том, что положения абзаца восьмого части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми, как не предусматривающие меры социальной поддержки педагогов, отработавших в сельских учреждениях образования не менее десяти лет, проживающих в сельской местности или поселках городского типа, и прекративших педагогическую деятельность до назначения пенсии, противоречат конституционному принципу равенства прав граждан, не основаны на действующем законодательстве.

Исходя из этого сами по себе нормативные положения абзаца восьмого части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан, поскольку направлены на создание благоприятных условий для обеспечения социальной защищенности вышедших на пенсию педагогических работников, имеющих длительный стаж работы в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности или поселках городского типа, и на сохранение для данной категории граждан мер социальной поддержки, которыми они длительное время пользовались.

На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 79, 80 и 81 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать пункт 2 части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми" соответствующим Конституции Республики Коми.

2. Признать абзац восьмой части 1(1) статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года N 55-РЗ "О социальной поддержке населения в Республике Коми", как не предусматривающий права на получение мер социальной поддержки для педагогических работников, проживающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, имеющих стаж работы не менее десяти лет в образовательных учреждениях, расположенных в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, прекративших педагогическую деятельность до назначения пенсии, соответствующим Конституции Республики Коми.

3. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд Республики Коми