Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 24 января 2006 г. "По жалобе гражданина В.С.Елизарова о проверке конституционности части первой статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми" и Постановления Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года N 177 "О признании утратившим силу Постановления Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года N 203 "О нормах коммунальных услуг работникам здравоохранения, просвещения, культуры, социального обеспечения и сельского хозяйства, проживающим в сельской местности и рабочих поселках"

ГАРАНТ:

См. также определение Конституционного Суда Республики Коми от 5 апреля 2006 г.

Особое  мнение  Председателя  Конституционного   Суда   Республики   Коми

Ю.В. Гаврюсова              

Конституционный Суд Республики Коми в составе председательствующего Ю.В.Гаврюсова, судей Л.В.Батмановой, Т.А.Кырнышевой, П.Ф.Пунегова, С.Г.Толстова,

с участием представителя Государственного Совета Республики Коми А.В.Турковой, заведующей отделом социального законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Коми; представителей Главы Республики Коми С.В.Бамбиной, главного специалиста юридического отдела Министерства финансов Республики Коми, А.Н.Лукиной, консультанта отдела социального законодательства Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми, В.А.Мартынова, начальника отдела социальных гарантий Министерства здравоохранения и социального развития Республики Коми; представителя Министерства образования и высшей школы Республики Коми А.В.Денисова, начальника отдела анализа и нормативно-правового обеспечения Министерства образования и высшей школы Республики Коми,

руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статьями 90, 91, 92 и 93 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части первой статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми" и постановления Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года N 177 "О признании утратившим силу Постановления Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года N 203 "О нормах коммунальных услуг работникам здравоохранения, просвещения, культуры, социального обеспечения и сельского хозяйства, проживающим в сельской местности и рабочих поселках".

Поводом к рассмотрению явилась жалоба гражданина В.С.Елизарова на ограничение его конституционных прав на достойную жизнь и на социальное обеспечение оспариваемыми нормативными правовыми актами в части отмены мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам, проживающим в сельской местности.

Основанием к рассмотрению явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Коми оспариваемые нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика П.Ф.Пунегова, объяснения сторон и их представителей, а также специалиста Н.Т.Арапова, кандидата юридических наук, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Коми установил:

1. Гражданин В.С.Елизаров обратился в Конституционный Суд Республики Коми с жалобой на неконституционность части первой статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми" и постановления Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года N 177 "О признании утратившим силу Постановления Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года N 203 "О нормах коммунальных услуг работникам здравоохранения, просвещения, культуры, социального обеспечения и сельского хозяйства, проживающим в сельской местности и рабочих поселках".

В жалобе заявитель просит признать указанные нормативные правовые акты в части отмены мер социальной поддержки педагогам-пенсионерам, проживающим в сельской местности, не соответствующими статьям 11, 18, и 65 Конституции Республики Коми. В обосновании жалобы он указал, что оспариваемые нормы, исключающие из числа граждан, проживающих в сельской местности и получающих бесплатное жилье, отопление, энергоснабжение и коммунальные услуги, педагогов-пенсионеров, противоречат федеральным гарантиям социальной поддержки указанных лиц.

Как следует из материалов дела, за перешедшими на пенсию педагогическими работниками, проживающими в сельской местности и имеющими стаж педагогической деятельности там же не менее 10 лет, и за проживающими с ними членами их семей сохранялось право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением. Первоначально такое право было предоставлено лишь работающим учителям на основании постановления Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года. Впоследствии постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года (подпункт "б" пункта 6) это право было распространено и на перешедших на пенсию педагогов. С этого времени указанные лица пользовались правом на бесплатное жилье с освещением и отоплением. На территории Республики Коми реализация указанного права осуществлялась на основании постановления Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года N 203 (в редакции Указов Главы Республики Коми от 20 октября 1997 года N 229 и от 13 февраля 2001 г. N 67), утвердившего Перечень проживающих в сельской местности и рабочих поселках Коми АССР работников просвещения, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и сельского хозяйства, которым предоставляются бесплатно коммунальные услуги.

Социальная поддержка педагогов-пенсионеров в соответствии с указанными актами осуществлялась несмотря на то, что в принятом позднее Законе Российской Федерации "Об образовании" в редакции от 13 января 1996 года (абзац 3 пункта 5 статьи 55) в числе лиц, пользующихся таким правом, указаны лишь работники образовательных учреждений в сельской местности и рабочих посёлках.

Впоследствии Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ абзац третий пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" был дополнен положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки указанным лицам, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. В части реализации этого правомочия Закон Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми" также не предусмотрел освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг пенсионеров из числа бывших педагогов. К этому времени постановлением Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года N 177 было отменено приведенное выше постановление Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года N 203, на основании которого применялись меры социальной поддержки к перешедшим на пенсию педагогам, проживающим в сельской местности Республики Коми.

2. Конституция Республики Коми в соответствии с целями социального государства (статья 11) гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту и в иных случаях, установленных законом (статья 40, часть 1). Важнейшим элементом социального обеспечения, основное содержание которого - предоставление человеку средств к существованию, является поддержка лиц, которые в силу возраста либо стойкой утраты трудоспособности не имеют реальной возможности к самообеспечению. Определяя правовые основания, условия, порядок и размеры предоставления социального обеспечения, законодатель - исходя из экономических возможностей общества на данном этапе его развития - должен стремиться к тому, чтобы постепенно повышать его уровень, в первую очередь для тех, кто получает государственную социальную помощь в минимальном размере, с целью удовлетворения их основных жизненных потребностей. При этом, как сформулировано в правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 29 января 2004 года, абсолютным правилом является то, что установленные ранее меры социального обеспечения пенсионеров не могут быть отменены без равноценной замены.

Принципы правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, в том числе права на социальное обеспечение, по смыслу статей 1, 2, 6 (часть 2), 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предполагают правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в сфере социального обеспечения. Это, как и точность и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, включая суды, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого ими в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации, поскольку, по смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Предоставление пенсионерам из числа бывших педагогов, проживающих в сельской местности бесплатного жилья, отопления и освещения, являясь элементом социального обеспечения, устойчиво осуществлялось государством (Союзом ССР, а затем - Российской Федерацией) на протяжении длительного времени - с 4 мая 1971 года. Предоставление этих мер было направлено на сохранение здоровья указанных лиц, связывалось с риском утраты их профессиональной трудоспособности из-за длительного неблагоприятного воздействия на организм человека различного рода факторов, обусловленных спецификой их профессиональной деятельности (для которой, как правило, характерна постоянная повышенная эмоциональная и психологическая, а зачастую и физическая, нагрузка, высокая степень ответственности за результаты труда), а также с особой значимостью, ценностью такой трудовой деятельности для государства и общества. Прекращение оказания этой меры социальной поддержки в Республике Коми не отвечает вышеприведенным принципам правовой определенности, предсказуемости законодательной политики в сфере социального обеспечения, поскольку безмотивно и без равноценной замены лишает граждан преклонного возраста значительной части их социального обеспечения (для В.С.Елизарова потери составили более 50% его пенсии). Поэтому постановление Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года N 177, отменившее постановление Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года N 203, в части применения мер социальной поддержки к перешедшим на пенсию педагогам, проживающим в сельской местности Республики Коми (пункт 3, Приложение N 2, третья колонка таблицы Перечня) является неконституционным, нарушающим положения статей 11 и 40 (часть 1) Конституции Республики Коми.

Рассматриваемые в настоящем деле меры социальной поддержки по своему статусу являются федеральными, что подтверждается и определением Верховного Суда Российской Федерации от 22 июня 2005 года. Финансирование указанных мер за счет федерального бюджета означает и соответствующее правовое регулирование на федеральном уровне.

То обстоятельство, что эти меры основаны на вышеприведенных нормативных правовых актах Правительства Союза ССР, принятых в период с 1948 по 1986 годы, не лишает их легитимности в силу особенностей правового регулирования на территории России в то время. В силу статьи 4 Закона РСФСР от 24 октября 1990 года "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" постановление Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года и постановление Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года являются действующими.

Согласно статье 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 года "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные акты в части замены порядка предоставления в соответствии со статей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций, сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленными данными федеральными законами.

Равноценная замена действующих мер социальной помощи бывшим педагогам-пенсионерам, проживающим в сельской местности и в рабочих поселках, на сегодняшний день ни федеральным законодательством, ни законодательством Республики Коми не предусмотрена. При таких обстоятельствах нельзя рассматривать положения Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми" в части оказания социальной помощи работникам образовательных учреждений, как препятствующие оказанию такой же помощи и бывшим работникам, перешедшим на пенсию. Указанные законы не отменяют действия вышеприведенных нормативных актов Союза ССР в оспариваемой заявителем части. Следовательно, отсутствуют и основания к признанию неконституционным Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми".

Вместе с тем, оспариваемое постановление Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года N 177, отменившее меры социальной поддержки бывших педагогов-пенсионеров, в части этой отмены является противоречащим федеральному законодательству, а значит не соответствующим и статье 65 Конституции Республики Коми.

На основании изложенного, руководствуясь частью третьей статьи 96 Конституции Республики Коми, частью первой статьи 66, частями первой, второй, третьей и четвертой статьи 68, статьями 69, 91, 93 и 94 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми", Конституционный Суд Республики Коми постановил:

1. Признать часть первую статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми" соответствующей Конституции Республики Коми.

2. Признать постановление Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года N 177 в той его части, в которой отменено постановление Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года N 203, по применению мер социальной поддержки к перешедшим на пенсию педагогам, проживающим в сельской местности Республики Коми (пункт 3, Приложение N 2, третья колонка таблицы Перечня) неконституционным, нарушающим положения статей 11, 40 (часть 1) и 65 Конституции Республики Коми.

3. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" решения органов, основанные на нормативном акте, признанном неконституционным, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленном законом порядке.

4. Дело по применению права на бесплатное предоставление жилья и коммунальных услуг гражданину В.С.Елизарову подлежит пересмотру в соответствии с настоящим Постановлением.

5. Согласно статье 73 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Согласно статье 72 Закона Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Коми" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Ведомостях нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" и газете "Республика".

Конституционный Суд

Республики Коми

Особое мнение Председателя Конституционного Суда Республики Коми Ю.В.Гаврюсова

Считаю Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 24 января 2006 года о проверке конституционности части первой статьи 18 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми" и постановления Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года N 177 "О признании утратившим силу Постановления Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года N 203 "О нормах коммунальных услуг работникам здравоохранения, просвещения, социального обеспечения и сельского хозяйства, проживающим в сельской местности и рабочих поселках" по жалобе гражданина B.C.Елизарова необоснованным по следующим основаниям:

1. В органах конституционной юстиции подлежит защите не всякое нарушенное право человека и гражданина, а только конституционное (основное) право, закрепленное в конституции. Об этом свидетельствует неоднократно высказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Республики Коми (см. Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 6 мая 1999 года по делу о проверке конституционности Закона Республики Коми от 12 мая 1998 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми "О государственной службе Республики Коми" в связи с жалобой гражданина В.Т.Клинцова).

Предоставление права на бесплатные квартиры с отоплением и освещением для определенной категории населения не закреплено в Конституции Республики Коми. Поэтому заявитель в своем обращении не смог сослаться ни на одну из статей главы 2 Конституции Республики Коми, которая определяет основные права, свободы и обязанности человека и гражданина.

В связи с изложенным настоящее дело не подсудно Конституционному Суду Республики Коми и должно рассматриваться судами общей юрисдикции.

2. В своей жалобе заявитель должен сослаться на нормативный правовой акт, который применен в конкретном деле и который нарушил его права. Таким актом является решение Совета муниципального образования "Сыктывдинский район" от 29 декабря 2004 года "О мерах социальной поддержки специалистов муниципальных учреждений муниципального образования "Сыктывдинский район", работающих и проживающих в сельской местности", в соответствии со статьей 2 которого меры социальной поддержки предоставляются только специалистам муниципальных учреждений МО "Сыктывдинский район" (образования, культуры, здравоохранения), работающим и проживающим в сельской местности. Заявитель является пенсионе ром, поэтому меры социальной поддержки ему не предоставляются.

Однако заявитель сослался только на нормы вышеназванного Закона Республики Коми и постановления Правительства Республики Коми, которые послужили основанием принятия решения Совета муниципального образования. В связи с этим нормативный правовой акт, который непосредственно был применен к заявителю, вообще не был предметом исследования Конституционного Суда Республики Коми.

3. Фактически решение Совета муниципального образования "Сыктывдинский район" от 29 декабря 2004 года "О мерах социальной поддержки специалистов муниципальных учреждений муниципального образования "Сыктывдинский район", Закон Республики Коми от 12 ноября 2004 года "О социальной поддержке населения в Республике Коми" и постановление Правительства Республики Коми от 18 октября 2004 года "О признании утратившим силу Постановления Совета Министров Коми АССР от 7 июля 1986 года "О нормах коммунальных услуг работникам здравоохранения, просвещения, социального обеспечения и сельского хозяйства, проживающим в сельской местности и рабочих поселках" были приняты во исполнение Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции от 22 августа 2004 года, статья 55 которого устанавливает, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Об этом свидетельствует отзыв Государственного Совета Республики Коми на жалобу гражданина B.C.Елизарова. Ответить на вопрос соответствует ли Конституции Российской Федерации статья 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в том смысле, который ему придается вышеперечисленными нормативными правовыми актами Республики Коми мог только Конституционный Суд Российской Федерации. Однако Конституционный Суд Республики Коми даже не попытался ликвидировать эту неопределенность.