Приложение. Программа по повышению эффективности управления муниципальными финансами МОГО "Ухта" на период до 2018 года

Приложение
к постановлению
администрации МОГО "Ухта"
от 10 ноября 2014 г. N 2220

Программа
по повышению эффективности управления муниципальными финансами МОГО "Ухта" на период до 2018 года

С изменениями и дополнениями от:

12 марта, 24 сентября 2015 г.

Программа повышения эффективности управления муниципальными финансами МОГО "Ухта" на период до 2018 года (далее - Программа) разработана в соответствии с положениями распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. N 2593-р и положениями распоряжения Правительства Республики Коми от 14 августа 2014 г. N 290-р.

I. Цель, задачи и условия реализации Программы

Основной целью администрации МОГО "Ухта" в сфере общественных финансов является обеспечение эффективного, ответственного и прозрачного управления как одного из важнейших условий повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы и достижения других стратегических целей социально-экономического развития.

1. Необходимость разработки, цель и задачи Программы

Основные на текущий момент нерешенные вопросы в сфере общественных финансов:

1) отсутствие регламентированной процедуры формирования, рассмотрения и использования в бюджетном процессе и при разработке документов муниципального стратегического планирования прогнозов социально-экономического развития;

2) отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием;

3) ограниченность практики использования муниципальных программ в качестве основного инструмента для достижения целей государственной политики и основы для бюджетного планирования;

4) формальное применение и неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;

5) недостаточно высокий уровень качества управления муниципальными финансами;

6) отсутствие современной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

7) ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе муниципального управления;

8) несовершенство методологической базы и ответственности за качество подготовки финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов, программ;

9) недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора муниципального управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств.

Среди указанных выше проблемных вопросов в сфере управления общественными финансами существуют не только внешние, но и внутренние сдерживающие факторы. Совокупность данных факторов и общероссийской тенденции к снижению базы налоговых и неналоговых доходов при одновременном росте расходных обязательств бюджета МОГО "Ухта" формирует объективную необходимость скорейшего и комплексного решения задач, направленных на достижение цели Программы - повышение эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов и целей социально-экономического развития.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации муниципального образования городского округа "Ухта" Республики Коми от 24 сентября 2015 г. N 2122 в пункт 2 внесены изменения

См. текст пункта в предыдущей редакции

2. Основные задачи, решение которых обуславливает достижение поставленной цели

Для достижения поставленной цели предлагается обеспечить решение следующих основных задач:

1) завершить внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс, в том числе обеспечив взаимную увязку государственных программ и муниципальных программ;

2) исключен;

Информация об изменениях:

См. текст подпункта 2

3) увеличить поступление доходов в бюджет МОГО "Ухта" (далее по тексту - бюджет городского округа);

4) повысить эффективность бюджетных расходов;

5) совершенствовать систему муниципального финансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

6) обеспечить повышение качества финансового менеджмента в секторе муниципального управления;

7) повысить открытость и прозрачность управления общественными финансами.

Общей предпосылкой для достижения цели и решения задач Программы является долгосрочная устойчивость и сбалансированность бюджетной системы МОГО "Ухта".

В сложившейся ситуации сокращения возможностей по росту налоговых и неналоговых поступлений в бюджет городского округа при одновременном резком росте бюджетных расходов, прежде всего обусловленных социально направленными расходными обязательствами, сбалансированность и долгосрочная устойчивость бюджета городского округа в целом подвергаются значительным бюджетным рискам.

Основными механизмами по минимизации бюджетных рисков должны стать ограничения по росту расходов бюджета городского округа и мероприятия по наращиванию доходной базы бюджета городского округа.

В целом приоритетной задачей на среднесрочную (до 6 лет) перспективу должно стать постепенное, но неуклонное сокращение дефицита бюджета городского округа. В более отдаленной перспективе необходимо своей целью поставить достижение бездефицитного бюджета.

Комплексным документом, содержащим основные решения в отношении координации и синхронизации применения механизмов, обеспечивающих в долгосрочной перспективе сбалансированность и устойчивость бюджетной системы, должна стать Бюджетная стратегия МОГО "Ухта" (далее - Бюджетная стратегия).

Основным направлением будет работа по оптимизации объема и структуры муниципального долга МОГО "Ухта", совершенствованию механизмов управления муниципальным долгом МОГО "Ухта", включающая:

- своевременное погашение долговых обязательств МОГО "Ухта";

- своевременное исполнение обязательств по обслуживанию муниципального долга МОГО "Ухта";

- обеспечение прозрачности управления муниципальным долгом МОГО "Ухта" и доступности информации о муниципальном долге МОГО "Ухта";

- диверсификацию структуры долгового портфеля, ориентированной на долгосрочные заимствования и равномерное распределение совокупных платежей по погашению и обслуживанию муниципального долга МОГО "Ухта";

- оптимизацию объема муниципального долга МОГО "Ухта" на основе анализа исполнения кассового плана, исполнения налоговых и неналоговых доходов бюджета городского округа и анализа состояния единого счета бюджета городского округа.

Кроме того, необходимо обеспечить соблюдение установленных законодательством ограничений предельного объема муниципального долга МОГО "Ухта" и минимизации расходов на его обслуживание, в том числе путем:

- учета текущих и вновь привлекаемых долговых обязательств;

- проведения мониторинга финансовых рынков с целью отбора оптимальной цены заимствований;

- осуществления муниципальных заимствований на конкурсной основе.

II. Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления

В 2014 году в МОГО "Ухта" был осуществлен переход на представление расходной части бюджета городского округа в разрезе муниципальных программ и непрограммных расходов ("программный" бюджет). При этом доля расходов, формируемых в рамках муниципальных программ, превышает 87 процентов общего объема расходов.

"Программный" бюджет не является самоцелью. Внедрение программных принципов бюджетного планирования предполагает кардинальное изменение подходов к составлению, исполнению и контролю бюджетов, направленное на построение единой системы стратегического и бюджетного планирования, минимизацию внесистемных, конъюнктурных, не просчитанных решений.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации муниципального образования городского округа "Ухта" Республики Коми от 24 сентября 2015 г. N 2122 глава 1 изложена в новой редакции

См. текст главы в предыдущей редакции

1. Развитие муниципальных программ

На уровне муниципалитета будет продолжено совершенствование муниципальных программ. На основе накопленного опыта следует проанализировать полноту охвата мероприятиями муниципальных программ соответствующих сфер государственной политики, корректность формулировок основных мероприятий и индикаторов. Кроме того, потребуется и актуализация методики оценки эффективности реализации муниципальных программ.

В целях повышения финансовой самостоятельности ответственных исполнителей муниципальных программ представляется оправданным расширение их прав в распределении общего (доведенного) объема бюджетных ассигнований по подпрограммам, основным мероприятиям, и соисполнителям. Фактически ответственные исполнители должны иметь возможность влияния на объемы финансового обеспечения реализации тех или иных основных мероприятий, в том числе перераспределения бюджетных средств с определенными ограничениями.

Для реализации данного направления необходимо закрепить соответствующие полномочия ответственных исполнителей муниципальных программ в рамках бюджетного процесса как на стадии формирования проекта решения о бюджете, так и на стадии исполнения бюджета с внесением в случае необходимости изменений в соответствующие нормативные правовые акты.

2. Развитие системы муниципального финансового контроля

В условиях перехода к программному бюджету происходит трансформация задач органов внешнего муниципального финансового контроля. При организации их деятельности акцент должен быть смещен с контроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которые приносит их использование.

Одним из основных инструментов в деятельности органов внешнего муниципального контроля при этом должен стать аудит эффективности. Он предполагает не только анализ достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их достижению. Аудит эффективности призван дать оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления с точки зрения результативности выполнения мероприятий муниципальных программ, а также достижения конечных целей и задач данных программ в социальной, экономической или иных сферах деятельности общества.

Важнейшей новацией в сфере муниципального финансового контроля, произошедшей в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", является определение сферы муниципального финансового контроля, введение понятий "внешнего" и "внутреннего" муниципального финансового контроля.

Кроме того, Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" к контролю законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы также отнесены полномочия органов внутреннего муниципального финансового контроля в сфере закупок для муниципальных нужд.

При организации указанной деятельности органов внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля необходимо определять приоритетность предметов и объектов контроля, направления использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятно наличие финансовых нарушений, а также обеспечивать координацию планов контрольной деятельности данных органов.

На этапе планирования проведения проверок и ревизий органы внутреннего муниципального финансового контроля должны проводить комплексный анализ информации, связанной с недостатками и нарушениями в финансово-бюджетной сфере, который включает:

- обследование систем внутреннего финансового контроля и аудита всех главных администраторов бюджетных средств;

- анализ сведений о планировании и результатах контрольных мероприятий других уполномоченных органов (контрольно-счетные органы, органы финансового контроля, главные распорядители бюджетных средств, а также правоохранительные органы);

- анализ данных о закупках.

Переход к программному бюджету требует усиления контроля за разработкой и выполнением муниципальных программ, поскольку такой контроль должен происходить не только на стадии обсуждения проекта решения о бюджете городского округа, но и на всем их "жизненном цикле" - при разработке, поэтапной реализации, мониторинге, экспертизе, оценке результативности муниципальных программ.

В процессе реализации муниципальных программ органы внешнего муниципального финансового контроля обладают широкими полномочиями по анализу формирования и выполнения муниципальных программ на всем их "жизненном цикле". При их формировании органы внешнего муниципального финансового контроля вправе проводить экспертизу проектов программ, а в ходе реализации программ они будут осуществлять аудит эффективности, в том числе направленный на определение результативности муниципальных программ и обоснованности объемов бюджетных средств, использованных на выполнение программных мероприятий.

Наряду с установленными бюджетным законодательством бюджетными полномочиями по контролю Совет МОГО "Ухта" в процессе рассмотрения и утверждения бюджета городского округа будет обладать полномочиями по проведению комплексного анализа муниципальных программ с учетом представленных заключений Контрольно-счетной палаты МОГО "Ухта" по результатам экспертизы проектов муниципальных программ, аудита эффективности, полной и достоверной отчетности о реализации муниципальных программ.

В свою очередь, органы внутреннего муниципального финансового контроля будут обладать полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ с применением мер ответственности в случаях представления заведомо неполной или недостоверной отчетности.

В целом данные меры должны способствовать созданию полноценной работоспособной системы мониторинга муниципальных программ.

Организация контроля за реализацией муниципальных программ позволит в полной мере опереться на данные представленной отчетности при принятии управленческих решений, включающих решения о корректировке муниципальных программ, оперативном принятии иных управленческих решений, а также позволит получить объективную оценку результатов реализации и эффективности муниципальных программ.

Для реализации перечисленных новых подходов к деятельности органов внутреннего финансового контроля, основанных на принципах сбалансированности контрольной деятельности, в условиях расширения функционала данных органов целесообразно:

- выработать единую методику осуществления внутреннего муниципального финансового контроля;

- обеспечить координацию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

- обеспечить координацию внутреннего муниципального финансового контроля в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд.

III. Повышение эффективности управление бюджетными доходами

В целях повышения эффективности управления доходами бюджета городского округа предлагается осуществить комплекс мероприятий по следующим основным направлениям.

1. Организация и проведение инвентаризации муниципального имущества МОГО "Ухта".

2. Увеличение неналоговых доходов от пользования и распоряжения муниципальными земельными участками и земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено.

3. Направление больших, чем это предусматривалось ранее, объемов чистой прибыли на выплату дивидендов в бюджет городского округа открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в муниципальной собственности МОГО "Ухта". Также обеспечить перечисление в бюджет городского округа части прибыли муниципальных унитарных предприятий МОГО "Ухта", остающейся в распоряжении предприятий после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Наряду с перечисленными направлениями следует активизировать работу по улучшению инвестиционного климата путем использования нефинансовых инструментов, обеспечить более тесное сотрудничество с территориальным налоговым органом с целью снижения объемов недоимки по налогам и сборам, увеличения поступлений по налогам, сборам и административным штрафам, осуществить меры по увеличению доходов от сдачи муниципального имущества в аренду.

IV. Повышение эффективности бюджетных расходов

Переход к программно-целевым методам управления, в том числе к "программному" бюджету, предполагает расширение финансовой самостоятельности и, следовательно, ответственности органов местного самоуправления за достижение запланированных целей и результатов.

Повышение эффективности бюджетных расходов в рамках Программы предполагает развитие следующих направлений:

- создание системы анализа эффективности бюджетных расходов;

- повышение функциональной эффективности расходов в сфере муниципальных закупок;

- повышение эффективности оказания муниципальных услуг;

- повышение эффективности бюджетных инвестиций;

- развитие муниципально-частного партнерства;

- повышение качества финансового менеджмента в муниципальных учреждениях МОГО "Ухта".

1. Анализ эффективности бюджетных расходов предлагается осуществлять в процессе формирования проекта бюджета городского округа, исполнения и оценки достигнутых результатов использования бюджетных ассигнований.

На этапе планирования должны в полной мере применяться требования, установленные постановлением администрации МОГО "Ухта" от 04 сентября 2013 г. N 1633 "О муниципальных программах МОГО "Ухта", с применением механизмов обоснований бюджетных ассигнований и муниципальных заданий, установленных соответствующими методическими документами Финансового управления администрации МОГО "Ухта" и администрации МОГО "Ухта".

Также значительное место в системе анализа эффективности бюджетных расходов должно занять формирование планов закупок и планов-графиков закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд. При этом целесообразность осуществления муниципальных закупок должна быть увязана с целями и задачами реализации муниципальных программ, планов закупок, планы-графики закупок должны быть увязаны с планами реализации указанных программ, а в контрактах на проведение услуг или закупку товаров для муниципальных нужд должны указываться результаты соответствующих мероприятий муниципальных программ.

В целом система оценки достигнутых результатов использования бюджетных ассигнований должна заключаться в сопоставлении совокупности целевых индикаторов (ожидаемых результатов) использования бюджетных средств, формируемых на стадии планирования бюджетных ассигнований, и фактически достигнутых результатов, включая оценку воздействия внешних факторов, что будет способствовать совершенствованию системы оценки рисков реализации муниципальных программ.

Необходимо нормативно закрепить принцип оценки эффективности расходов, заключающийся в том, что при прочих равных условиях объемы бюджетных расходов будут оцениваться в качестве наиболее эффективных в пределах, при которых темпы прироста расходов на один условный рубль не превышают темпов улучшения соответствующих показателей, отражающих конечный результат использования муниципальных финансов.

Принципиальной задачей формирования системы анализа эффективности бюджетных расходов является применение результатов полученной оценки в последующих бюджетных циклах, включая сокращение (увеличение) объемов финансовых ресурсов в зависимости от итоговых оценок, выработка конкретных планов по минимизации выявленных локальных и общих препятствий эффективного использования бюджетных средств.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации муниципального образования городского округа "Ухта" Республики Коми от 24 сентября 2015 г. N 2122 в пункт 2 внесены изменения

См. текст пункта в предыдущей редакции

2. Вступившим в силу с 1 января 2014 г. Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусмотрено формирование в структуре органов местного самоуправления, казенных учреждений, иных юридических лиц контрактных служб (или контрактных управляющих).

На этапе планирования должны в полной мере применяться требования, установленные администрацией МОГО "Ухта" к разработке, реализации и оценке эффективности муниципальных программ МОГО "Ухта", а также к контролю за ходом их реализации, с применением механизмов обоснований бюджетных ассигнований и муниципальных заданий, установленных соответствующими методическими документами Финансового управления администрации МОГО "Ухта" и администрации МОГО "Ухта".

Оптимизация бюджетных расходов на муниципальные нужды будет обеспечиваться также передачей отдельных полномочий заказчика уполномоченному органу. Практика осуществления централизованных закупок позволит сократить расходы на организацию закупочных процедур, в том числе путем сокращения избыточной численности занятых в этой сфере служащих, а также обеспечить экономию на объемах закупок.

3. В сфере повышения эффективности оказания муниципальных услуг необходимо развивать следующие направления.

Повысить значение муниципального задания на оказание муниципальных услуг в качестве одного из инструментов стратегического и бюджетного планирования, обеспечить взаимосвязь муниципальных программ и муниципальных заданий.

Оптимизировать структуру бюджетной сети за счет ликвидации или преобразования учреждений, не оказывающих услуги, непосредственно направленные на реализацию полномочий органов местного самоуправления, а также не соответствующие профилю органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, в организации иной организационно-правовой формы.

Обеспечить изменение типа бюджетных и автономных учреждений МОГО "Ухта", оказывающих услуги в интересах органов местного самоуправления, на тип казенного учреждения либо их ликвидацию.

Необходимо стимулировать муниципальные учреждения к движению в этих направлениях.

Кроме того, в рамках реализации федеральной политики, направленной на создание единого сводного перечня государственных и муниципальных услуг и работ на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, в 2015 году необходимо будет организовать работу отраслевых (функциональных) органов, исполняющих функции и полномочия учредителей муниципальных учреждений, по формированию муниципальных заданий на основе базовых (отраслевых) перечней муниципальных услуг (работ).

В перспективе, по мере актуализации федерального законодательства, необходимо будет активизировать работу по привлечению негосударственных учреждений к оказанию услуг и выполнению работ в социальной сфере. Этот процесс при разумном подходе должен повысить конкуренцию на рынке социальных услуг, одновременно стимулировать повышение их качества и снижение стоимости.

4. В сфере бюджетных инвестиций необходимо решить следующие задачи.

В целях реализации внесенных Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 418-ФЗ изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2014 году потребуется принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления, устанавливающих новые правила финансового обеспечения капитальных вложений в объекты капитального строительства муниципальной собственности и приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность.

Важной задачей в области правового регулирования инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений в объекты капитального строительства также является снижение доли объектов, по которым отсутствует утвержденная в установленном порядке проектная документация, поскольку планирование объемов финансового обеспечения в пределах одного года одновременно на разработку проектной документации и организацию строительства объекта капитального строительства приводит к сдвигу начала закупок подрядных и иных связанных с ними работ или к необходимости перераспределения бюджетных ассигнований на другие объекты.

5. В сфере развития муниципально-частного партнерства необходимо использовать оптимальное сочетание муниципальных и частных ресурсов для решения ключевых задач социально-экономического развития МОГО "Ухта".

Муниципально-частное партнерство на основе долгосрочного контракта между частным инвестором и публично-правовым образованием реализуется при условии, что инвестиционный проект обеспечивает решение одной из долгосрочных задач социально-экономического развития, находящейся в компетенции органа местного самоуправления.

Для расширения практики использования инструментария муниципально-частного партнерства в социальной сфере необходимо сформировать систему оценки таких проектов, включая условия заключения соглашений муниципально-частного партнерства и критерии их эффективности.

Законодательная база функционирования механизмов муниципально-частного партнерства должна обеспечивать не только конкуренцию между проектами, но и открытый доступ к информации на всех стадиях проекта, в том числе в части оценки кредитоспособности проекта и проведения его технологического и ценового аудита.

6. В свете перехода на бюджетирование программно-целевыми методами необходимо уделить особое внимание встраиванию финансового менеджмента в деятельность главного распорядителя с охватом всех взаимосвязанных бюджетных процедур (среднесрочное финансовое планирование и исполнение бюджета в увязке с процедурами закупок для муниципальных нужд, учет и отчетность, финансовый аудит).

Повышение качества финансового менеджмента в органах власти будет во многом обуславливаться внедрением системы внутреннего финансового контроля и аудита.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации муниципального образования городского округа "Ухта" Республики Коми от 24 сентября 2015 г. N 2122 в раздел V внесены изменения

См. текст раздела в предыдущей редакции

V. Обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов

Обеспечение открытости и прозрачности бюджетного процесса, структуры, целей и направлений использования бюджетных ресурсов является неотъемлемым условием формирования эффективной системы управления общественными финансами. Не менее значимым является обеспечение представления целей и результатов бюджетной политики, бюджетного процесса в доступной и понятной для широкого круга граждан форме.

На портале администрации МОГО "Ухта" сайт Финансового управления администрации МОГО "Ухта" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" регулярно публикуются материалы решения о бюджете городского округа на очередной финансовый год и плановый период, сведения об исполнении бюджета городского округа.

Ряд лет проект решения о бюджете городского округа и отчет об исполнении бюджета за отчетный год выносится на публичные слушания.

В 2013 году в целях вовлечения большего числа граждан в общественное обсуждение параметров бюджета городского округа на портале администрации МОГО "Ухта" сайт Финансового управления администрации МОГО "Ухта" впервые был опубликован "Бюджет для граждан" в форме информационной брошюры, а также в 2014 году информационная брошюра "Отчет для граждан".

Для повышения информированности граждан о деятельности муниципальных учреждений в МОГО "Ухта" необходимо обеспечить своевременное наполнение и поддержание в актуальном виде данных, вносимых на официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о муниципальных учреждениях.

В будущем работа, направленная на повышение степени открытости бюджетного процесса будет продолжена. Аналогично при актуализации или разработке новых муниципальных программ будут осуществляться процедуры, обеспечивающие учет мнения гражданского общества. Такую практику целесообразно распространить как самый близкий к интересам и потребностям каждого конкретного гражданина.

Информация об изменениях:

Постановлением Администрации муниципального образования городского округа "Ухта" Республики Коми от 24 сентября 2015 г. N 2122 в раздел VI внесены изменения

См. текст раздела в предыдущей редакции

VI. Заключительные положения

Реализация настоящей Программы осуществляется в соответствии с Планом реализации Программы (приложение к Программе). В ходе реализации Программы План может уточняться и дополняться.

Расходы на реализацию мероприятий Программы осуществляются за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете городского округа на соответствующий финансовый год в составе расходов на реализацию соответствующих муниципальных программ.

Мониторинг реализации Плана реализации программы осуществляется Финансовым управлением ежеквартально.