Раздел 7. Реализация принципов государственно-частного партнерства

Раздел 7. Реализация принципов государственно-частного партнерства

В условиях перехода экономики от сырьевой модели развития к высокотехнологичной очевидно, что стратегическая модель развития республики должна базироваться на инновационных методах управления с более активным использованием новых инструментов.

В связи с формированием инновационных и перспективных правовых схем реализации инвестиционных проектов и их организационно-правового сопровождения, в качестве одного из основных направлений инвестиционной политики Правительством Республики Коми рассматривается выстраивание (организация) грамотного и эффективного взаимодействия с крупнейшими инвесторами, институтами развития, федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, с целью реализации инвестиционных потребностей бизнеса и социально-экономических задач Правительства Республики Коми с использованием новых конструкций и схем государственно-частного партнерства (далее - ГЧП).

Увеличение числа инвестиционных проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства, позволит более эффективно решать проблему устранения инфраструктурных ограничений экономического роста, а в условиях кризисных явлений в мировой и отечественной экономике - ослабить зависимость крупных инфраструктурных проектов от источников финансирования инвестиций, привлекаемых из других стран, создать комфортные условия для инвестирования в долгосрочные проекты, предотвратить отток капитала из экономики Республики Коми. Развитие ГЧП открывает для инвесторов новые возможности для долгосрочных инвестиций с управляемыми рисками в отраслях, ранее не доступных для частных инвесторов, способствует улучшению инвестиционной привлекательности республики.

В настоящее время основной проблемой на пути реализации проектов на условиях ГЧП является отсутствие прозрачной государственной политики в области развития ГЧП. При этом противоречивость правовых механизмов ГЧП, отсутствие четко зафиксированных приоритетов и портфеля планируемых и реализуемых проектов в данной области создают значительные риски, в первую очередь, для частных инвесторов - непосредственных участников ГЧП.

Указанные сложности не уникальны для Республики Коми и свойственны современному этапу развития ГЧП в России в целом. Вместе с тем, последовательная и планомерная работа по урегулированию отношений между органами исполнительной власти Республики Коми и частными инвесторами, складывающихся в процессе реализации инвестиционных проектов на основе принципов ГЧП, выработки основных параметров государственной политики в данной сфере позволит преодолеть указанные сложности.

Основная цель развития системы ГЧП в Республике Коми - формирование системы правового регулирования общественных отношений в области развития ГЧП с учетом действующего законодательства, полномочий и финансовых возможностей органов исполнительной власти Республики Коми и накопленного опыта в данной сфере, решение задач, направленных на реализацию полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и лежащих в плоскости социально-экономического развития республики, на условиях компенсации затрат, разделения обязательств, компетенции и рисков на различных стадиях реализации общественно значимых инвестиционных проектов (при финансировании, проектировании, строительстве, эксплуатации и предоставлении услуг потребителям).

Общая модель осуществления ГЧП в республике будет базироваться на следующих принципах:

а) руководство приоритетами социально-экономического развития Республики Коми;

б) законность, легитимность и прозрачность процедур ГЧП;

в) принятие коллегиальных решений, позволяющих координировать деятельность всех сторон в рамках подготовки общественно значимых проектов в социально-экономической сфере ГЧП (далее - проекты) и исполнения сторонами обязательств, принятых в рамках соглашений ГЧП;

г) соблюдение прав и законных интересов участников ГЧП;

д) обеспечение приемлемого риска, то есть реализации доступных мер в рамках проектов ГЧП;

е) регулярное взаимодействие с государственными институтами развития по вопросам методологии организации проектов для обеспечения качества их подготовки;

ж) многообразие применяемых форм ГЧП.

В целях формирования государственной политики в сфере развития ГЧП и правового регулирования отношений между органами исполнительной власти Республики Коми и субъектами инвестиционной деятельности в области ГЧП необходимо решить следующие задачи:

1) определение основных форм ГЧП, при этом регулирование форм ГЧП должно строиться таким образом, чтобы инициаторами совместных проектов могли выступать как государственные органы, так и частные лица;

2) определение приоритетных направлений использования механизмов ГЧП;

3) разработка и внедрение конкретных инструментов реализации проектов ГЧП;

4) формирование рынка проектов, реализуемых на основе ГЧП, и единой системы государственного управления проектами ГЧП;

5) снижение рисков участия в проектах;

6) создание условий для повышения инвестиционной привлекательности проектов ГЧП для российских и зарубежных инвесторов;

7) создание условий для получения региональными инвестиционными проектами поддержки за счет средств российских институтов развития (Инвестиционного фонда Российской Федерации, Внешэкономбанка, РОСНАНОТЕХ и др.);

8) участие в установленном порядке в согласовании приоритетных направлений деятельности открытого акционерного общества "Фонд поддержки инвестиционных проектов Республики Коми", как одного из механизмов ГЧП;

9) регламентация в рамках полномочий органов государственной власти Республики Коми процедур участия органов исполнительной власти в концессионных соглашениях;

10) создание условий для применения механизмов ГЧП при реализации долгосрочных республиканских целевых программ;

11) определение порядка участия представителей бизнеса в обсуждении и принятии решений по вопросам ГЧП.

Опыт правового регулирования ГЧП на региональном уровне показывает, что субъекты Российской Федерации, принимая соответствующие региональные законодательные акты, по существу, не осуществляют комплексное регулирование ГЧП.

В целях регулирования отношений между органами исполнительной власти Республики Коми и субъектами инвестиционной деятельности в области реализации проектов ГЧП принят Закон Республики Коми "Об участии Республики Коми в государственно-частном партнерстве". В развитие данного Закона Республики Коми необходимо принять решение Правительства Республики Коми по полномочиям, отнесенным к его ведению указанным законом. Кроме того, с учетом последующего накопления опыта по реализации в республике законодательства в сфере ГЧП потребуется проведение работы по поддержанию нормативно-правовой базы в актуальном состоянии.

Важным направлением в области развития ГЧП должно стать упорядочение процедур подготовки и заключения разного рода соглашений, меморандумов и протоколов между органами исполнительной власти Республики Коми и субъектами инвестиционной деятельности (в том числе, крупными корпорациями). Практика подписания таких документов получила широкое распространение, однако в условиях отсутствия требований к их содержанию, порядку заключения привела к накоплению значительного массива документов декларативного характера. Указанные проблемы предполагается решать посредством нормативного закрепления условий, требований к их заключению, а также контроля за их реализацией.

Наряду с этим, предусматривается, что решение о заключении соглашений в области ГЧП принимается Правительством Республики Коми. Порядок организации работы органов исполнительной власти Республики Коми по подготовке проекта соглашения о ГЧП будет утверждаться Правительством Республики Коми. Заключение указанных соглашений будет взаимоувязано с реализацией конкретных проектов в области ГЧП.

Приоритетными направлениями использования механизмов ГЧП на территории Республики Коми могут рассматриваться инфраструктурные проекты в сфере транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, здравоохранения, образования, физической культуры и спорта, туризма, инноваций, экологии и природопользования, агропромышленного комплекса и др.

Определение приоритетных направлений социально-экономического развития посредством реализации механизма ГЧП в Республике Коми - это не только вопрос поиска оптимального набора отраслей экономики и социальной сферы, для развития которых полезно использование механизмов ГЧП. Не менее важным является определение масштабов инвестиционных проектов, реализацию которых целесообразно осуществлять на основе ГЧП с учетом возможностей Республики Коми и инвесторов, осуществляющих деятельность на ее территории.

Наряду с крупными инфраструктурными проектами существует немало инфраструктурных проблем социально-экономического развития Республики Коми, решение которых откладывается в силу нехватки бюджетных средств. Одним из актуальных направлений развития ГЧП является привлечение частных инвестиций в относительно небольшие по стоимости, но имеющие важное социально-экономическое значение, существенно влияющие на качество жизни населения республики объекты, а также повышение эффективности и качества управления в социальной сфере.

Инвестиционные проекты с большими сроками окупаемости, высокими рисками, низкой нормой отдачи на вложенный капитал (прежде всего проекты, направленные на развитие транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры, а также инновационные проекты), как правило, не являются привлекательными для бизнеса, а государство не является эффективным собственником. Поэтому разделение рисков и ответственности при реализации таких проектов в рамках ГЧП будет способствовать активизации инвестиционной деятельности в этих сферах.

Использование механизмов ГЧП в процессе формирования и реализации долгосрочных республиканских целевых программ (далее - целевые программы) позволяет, с одной стороны, повысить социально-экономическую эффективность мероприятий целевых программ, с другой стороны - создать "точки притяжения" частных инвестиций для реализации проектов в приоритетных направлениях социально-экономического развития Республики Коми.

ГЧП должно ориентироваться на общественные интересы. При подготовке и принятии стратегических решений по реализации инвестиционных проектов органы исполнительной власти Республики Коми должны уделять серьезное внимание проведению предварительных консультаций, общественных слушаний. Участие бизнес-сообщества в этих процессах чрезвычайно важно, так как оно, с одной стороны, повышает актуальность принимаемых решений, с другой стороны, формирует необходимую в условиях несовершенства нормативно-правовой базы ГЧП определенность для частных инвесторов - участников ГЧП.

Одним из важных направлений представляется проведение глубокого исследования практики неформального взаимодействия представителей бизнеса и власти на предшествующих принятию решений или началу реализации крупных инвестиционных проектов стадиях, с целью последующей институционализации этих взаимоотношений. Результатом такой работы должны стать подробно регламентированные процедуры взаимодействия сторон при проведении консультаций, заключении различных соглашений о взаимодействии.

В целях реального продвижения механизмов ГЧП в инвестиционной сфере Республики Коми должен быть определен конкретный государственный орган (или иная организация), который в рамках выполнения функций регионального центра ГЧП будет уполномочен:

1) осуществлять общую организацию проектов на принципах ГЧП в целях социально-экономического развития республики;

2) координировать деятельность государственных органов по вопросам организации ГЧП;

3) осуществлять взаимодействие с государственными институтами развития, частными субъектами, структурами, осуществляющими финансирование, и прочими участниками рынка по вопросам организации ГЧП;

4) организовать работу с консультантами в сфере ГЧП;

5) проводить мониторинг хода выполнения проектов ГЧП.

Использование принципов и механизмов ГЧП при проведении инвестиционной политики в Республике Коми позволит создать необходимые условия для модернизации как производственной, так и инфраструктурной (в том числе социальной) сфер, определить оптимальное сочетание бюджетных ресурсов и частного капитала и нацелить их на решение конкретных проблем социально-экономического развития республики.