Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 19 августа 2005 г. N А47-6922/2005АК-31 Суд признал незаконными положения нормативного акта органа местного самоуправления, предусматривающие возможность внесудебного демонтажа средств наружной рекламы и информации, поскольку спорные правоотношения по своей природе являются гражданско-правовыми и не относятся к сфере правового регулирования органов местного самоуправления (извлечение)

Решение Арбитражного суда Оренбургской области
от 19 августа 2005 г. N А47-6922/2005АК-31
(извлечение)

ГАРАНТ:

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18 октября 2005 г. N Ф09-3408/05-С5 настоящее решение оставлено без изменения

При рассмотрении дела арбитражный суд установил:

Прокуратура Оренбургской области обратилась в арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Оренбургскому городскому Совету г.Оренбурга о признании пунктов 2.9., 5.22. и 7.4. Положения "О порядке размещения средств наружной рекламы и информации в г.Оренбурге", утвержденного Постановлением Оренбургского городского Совета от 09.11.2001 г. N 255, не соответствующими ст.ст. 1 и 11 Гражданского кодекса РФ, ст. 31 Федерального закона "О рекламе", ст. 3 Федерального закона "Об исполнительном производстве" и недействующими.

Основания заявленных требований уточнены в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ в ходе рассмотрения спора, заявитель исключил из перечня нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, ст. 35 Конституции РФ. Уточнение принято судом в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Требования рассматриваются с учетом уточнения.

Права и обязанности лицам, участвующим в деле, разъяснены в порядке, установленном ст. 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Отводов составу суда и помощнику судьи не заявлено.

В ходе судебного заседания установлено следующее:

Прокуратура Оренбургской области оспаривает п.п. 2.9., 5.22. и 7.4. Положения "О порядке размещения средств наружной рекламы и информации в г.Оренбурге", утвержденного Постановлением Оренбургского городского Совета от 09.11.2001 г. N 255.

В соответствии с пунктом 2.9. оспариваемого Положения (в действующей на момент рассмотрения спора редакции) учреждение организует работы по демонтажу бесхозяйных, морально устаревших и незаконно установленных средств наружной рекламы и информации. Под учреждением в соответствии с положениями п. 1.6. Положения под учреждением следует понимать муниципальное учреждение "Реклама - Оренбург".

Согласно п. 5.22. Положения (в действующей на момент рассмотрения спора редакции) после прекращения по любым основаниям права размещения средства наружной рекламы и информации рекламораспространитель обязан в 10-дневный срок произвести его демонтаж и восстановить место размещения в том виде, в котором оно было до демонтажа. В противном случае эти работы выполняются уполномоченным Управлением предприятием, а затраты взыскиваются с рекламораспространителя в установленном законом порядке.

В силу пункта 7.4. оспариваемого Положения рекламораспространитель обязан выполнить все предписания органов, регулирующих рекламную деятельность, связанные с выполнением ими контрольных функций, в том числе по досрочному демонтажу наружной рекламы и информации.

Оспаривая указанные нормы Положения, заявитель ссылается на несоответствие перечисленных выше пунктов ст.ст. 1 и 11 Гражданского кодекса РФ, ст. 31 Федерального закона "О рекламе", ст. 3 Федерального закона "Об исполнительном производстве", которые не относят гражданское законодательство к сфере правового регулирования органов местного самоуправления и не предоставляют органам местного самоуправления полномочий по демонтажу средств наружной рекламы и информации, а также по наделению муниципальных учреждений полномочиями исполнительных органов.

Возражая против удовлетворения заявленных требований, ответчик указывает на то, что оспариваемые положения нормативного акта не нарушают прав и законных интересов рекламораспространителей, поскольку внесудебный демонтаж средств наружной рекламы и информации не нарушает интересов собственников рекламного средства и соответствует положениям договоров аренды места размещения наружного рекламного средства на территории города Оренбурга о демонтаже незаконно установленной рекламы. По утверждению ответчика оспариваемые пункты Положения направлены на защиту муниципальной собственности от ее незаконного использования рекламораспространителями и иных нарушений прав. Кроме того, по утверждению ответчика спорные правоотношения находятся вне сферы правового регулирования ст. 31 Федерального закона от 18.07.1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе", которая устанавливает ответственность за ненадлежащую рекламу (недобросовестную, неэтичную, заведомо ложную).

Заслушав доводы лиц, участвующих в деле, и исследовав материалы дела, суд признает требования заявителя обоснованными и подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии со статьями 29, 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Статьей 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (часть 1) определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или его отдельные положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности. Право прокурора на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, закреплено в ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.

Оспариваемое Положение утверждено Постановлением Оренбургского городского Совета 09.11.2001 г. за N 255 опубликовано в газете "Вечерний Оренбург" (N 48 от 29.11.2001 г. и N 49 от 06.12.2001 г.).

В текст Положения вносились изменения Постановлением Оренбургского городского Совета N 82 от 15.05.2002 г. "О внесении изменений и дополнений в Постановление Оренбургского городского Совета от 9 ноября 2001 года N 255 "О наружной рекламе на территории города Оренбурга", Постановлением Оренбургского городского Совета N 211 от 29.10.2002 г. "О внесении дополнения в Постановление Оренбургского городского Совета от 9 ноября 2001 года N 255 "О наружной рекламе на территории города Оренбурга", Постановлением Оренбургского городского Совета N 174 от 20.10.2003 г. "О внесении изменений и дополнения в Постановление Оренбургского городского Совета от 9 ноября 2001 года N 255", Постановлением Оренбургского городского Совета от 19.04.2005 г. N 85 "Об удовлетворении протестов заместителя прокурора Оренбургской области".

Уставом города Оренбурга (статьей 13) определено, что представительным органом городского самоуправления в городе Оренбурге является Оренбургский городской Совет.

В статье 52 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или Арбитражный суд в установленном законом порядке (такая же норма содержится и в новом Федеральном законе от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, вступающем в силу с 01.01.2006 г., за исключением положений, для которых установлен иной срок и порядок вступления в силу).

По существу Закон установил, что к компетенции Арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое Прокуратурой Оренбургской области Положение является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы граждан и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, соответственно его рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Право органов прокуратуры на осуществление надзора за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов установлено ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Полномочия органов местного самоуправления в области решения вопросов местного значения закреплены статьей 17 названного Закона.

Для правильного рассмотрения настоящего спора необходимо установить правовую природу отношений по размещению средств наружной рекламы и информации и соответственно определить, входят ли отношения по внесудебному демонтажу средств наружной рекламы и информации в предмет правового регулирования перечисленных заявителем норм права.

Федеральный закон "О рекламе", согласно пункту 1 его статьи 1, регулирует отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации, включая рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг. Из пунктов 3, 4 и 5 этой же статьи также следует, что Закон направлен на регулирование правовых отношений по производству, размещению и распространению рекламы. В соответствии со статьей 4 реклама может полностью или частично являться объектом авторского права и смежных прав.

Эти отношения по своей природе являются гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности, в данном случае предпринимательской деятельности по производству, размещению и распространению рекламы, и в соответствии со статьями 1 и 2 Гражданского кодекса Российской Федерации должны регулироваться гражданским законодательством. Именно гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Согласно статье 2 Федерального закона "О рекламе", реклама, распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информации о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическим, юридическим лицам, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний. Данное определение свидетельствует о том, что реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок Российской Федерации и, следовательно, призвана содействовать формированию единого экономического пространства. В этом смысле законодательство о рекламе устанавливает такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка, что входит в сферу исключительной компетенции Российской Федерации.

Следовательно, законодательство о рекламе призвано регулировать именно те отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, которые являются предметом гражданского законодательства и правовое регулирование которых не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Указанная позиция нашла свое отражение в пунктах 2 и 3 Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 04.03.1997 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе".

Таким образом, отношения по размещению средств наружной рекламы и информации, в том числе с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности, являются по своей правовой природе гражданско-правовыми, правовое регулирование которых осуществляется на основании норм федеральных законов и положений договора, но не на основании нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, которые соответствующими полномочиями в данной сфере не наделены.

Согласно ч. 1 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, основными принципами (началами), на которых основано гражданское законодательство, являются равенство участников регулируемых гражданским законодательством правоотношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Статья 11 Гражданского кодекса РФ гарантирует судебную защиту гражданских прав в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, через суд, арбитражный или третейский суд.

В силу пункта 2 указанной статьи защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом.

Судебный порядок привлечения к ответственности за нарушение законодательства о рекламе установлен и ст. 31 Федерального закона N 108-ФЗ от 18.07.1995 г. "О рекламе".

В судебном заседании установлено, что правоотношения по размещению средств наружной рекламы и информации с использованием объектов муниципальной собственности строятся на договорах аренды муниципального имущества.

Оспариваемые пункты Положения (2.9., 5.22. и 7.4.), предоставляющие уполномоченному учреждению (муниципальному учреждению "Реклама - Оренбург") право на демонтаж средств наружной рекламы и информации, распространяемой или установленной с использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности, административным способом без разрешения данного вопроса в судебном порядке и без каких-либо законных оснований (п. 2.9.) не соответствует положениям перечисленных выше норм права (ст.ст. 1, 11 Гражданского кодекса Российской Федерации), поскольку ставят одного участника гражданских правоотношений (арендодателя) в преимущественное положение перед другим (арендатором), нарушают принцип равенства участников гражданских правоотношений, свободы договора и могут создать для рекламораспространителей необоснованные препятствия в осуществлении ими своих прав по использованию арендуемого имущества для целей размещения наружной рекламы и информации.

Кроме того, предоставление права на демонтаж средств наружной рекламы и информации без разрешения данного вопроса в судебном порядке означает применение административного способа правового регулирования в рамках гражданских правоотношений, что нарушает установленное ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 31 Федерального закона N 108-ФЗ от 18.07.1995 г. "О рекламе" право на судебную защиту, поскольку демонтаж рекламы как административный способ защиты права нормами действующего федерального законодательства не предусмотрен.

Более того, в оспариваемом пункте 2.9. Положения установлена обязанность уполномоченного Учреждения по внесудебному демонтажу бесхозяйных, морально устаревших и незаконно используемых средств наружной рекламы и информации. При этом критерии отнесения средства наружной рекламы и информации к бесхозяйным, морально устаревшим или незаконно используемым названным Положением не определены, что означает наличие у органов местного самоуправления возможности осуществлять демонтаж средств наружной рекламы и информации произвольно без каких-либо законных оснований и без оценки данных обстоятельств в судебном порядке, что также противоречит положениям перечисленных выше нормативных правовых актов.

Довод ответчика о том, что спорные правоотношения не входят в предмет правового регулирования ст. 31 Федерального закона "О рекламе" N 108-ФЗ от 18.07.1995 г. отклоняется судом, поскольку положениями указанной статьи устанавливается судебный порядок привлечения к ответственности за нарушение законодательства о рекламе, в том числе за ненадлежащую рекламу, под которой в соответствии с положениями ст. 2 названного Закона понимается недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации. В то же время из буквального толкования оспариваемых пунктов Положения следует, что основанием для демонтажа средств наружной рекламы и информации без судебного решения является признание средства наружной рекламы морально устаревшим, бесхозяйным и незаконно установленным, то есть именно таким, которое не соответствует требованиям законодательства о месте, времени и содержании и подпадает под понятие "ненадлежащая реклама".

Суд признает обоснованными доводы заявителя о несоответствии оспариваемых пунктов Положения ст. 3 Федерального закона "Об исполнительном производстве" N 119-ФЗ от 21.07.1997 г., согласно которой принудительное исполнение судебных актов и актов других органов в Российской Федерации возлагается исключительно на службу судебных приставов и службы судебных приставов субъектов Российской Федерации. Из буквального толкования положений указанной нормы права следует, что никакой иной орган, организация либо учреждение не могут быть наделены полномочиями по принудительному исполнению как судебного, так и иного акта. Соответственно наделение муниципального учреждения "Реклама-Оренбург" правом на демонтаж средств наружной рекламы и информации противоречит положениям названной нормы права, имеющей большую юридическую силу.

С учетом изложенного требования заявителя следует признать обоснованными и подлежащими удовлетворению в полном объеме.

Руководствуясь ст.ст. 167 - 170, 176, 191 - 196 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд решил:

1. Требования заявителя удовлетворить.

2. Признать пункты 2.9., 5.22. и 7.4. Положения "О порядке размещения средств наружной рекламы и информации в г.Оренбурге", утвержденного Постановлением Оренбургского городского Совета от 09.11.2001 г. N 255 (в редакции Постановления Оренбургского городского Совета N 85 от 19.04.2005 г.) не соответствующими ст.ст. 1 и 11 Гражданского кодекса РФ, ст. 31 Федерального закона "О рекламе" N 108-ФЗ от 18.07.1995 г. (в редакции от 02.11.2004 г.), ст. 3 Федерального закона "Об исполнительном производстве" N 119-ФЗ от 21.07.1997 г. (в редакции от 22.08.2004 г.) и недействующими.

3. Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в месячный срок путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд Оренбургской области в Федеральный Арбитражный суд Уральского округа.

Резолютивная часть решения объявлена 15 августа 2005 г.

Решение в полном объеме изготовлено 19 августа 2005 г.