Решение Оренбургского областного суда от 30 августа 2011 г. N 3-51/2011 В связи с изменением федерального законодательства органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды больше не запрещено совмещение контрольно-надзорных и хозяйственных функций, поэтому прокурору отказано в удовлетворении заявления о признании недействительными отдельных частей Положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области

Решение Оренбургского областного суда
от 30 августа 2011 г. N 3-51/2011

Мотивированное решение суда изготовлено 1 сентября 2011 года.

Оренбургский областной суд в составе: председательствующего судьи Имамова Ю.М.,

при секретаре Ефимовой Ю.Г.,

с участием прокурора Толмач А.В.,

представителя Губернатора Оренбургской области, Правительства Оренбургской области и министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области Заблицкой Т.А.,

рассмотрев 30 августа 2011 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Оренбургской области о признании недействующими и не подлежащими применению абзаца 9 пункта 1, пунктов 2.13; 3.13.4; 3.13.5; 3.13.7; 3.13.10; 3.16.6; 3.16.7; 3.16.9 и 3.18 Положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, утвержденного указом Губернатора Оренбургской области от 14 марта 2011 года N 120-ук, установил:

прокурор Оренбургской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением сославшись на то, что указом Губернатора Оренбургской области от 14 марта 2011 года N 120-ук утверждено Положение о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, которое опубликовано в газете "Оренбуржье" N 42 от 22 марта 2011 года. Отдельные нормы указанного Положения противоречат требованиям федерального законодательства и подлежат признанию недействующими, поскольку министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (далее - Министерство) является органом исполнительной власти Оренбургской области и осуществляет выработку государственной политики в области охраны окружающей среды и нормативно-правовое регулирование в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая фонд недр и водные объекты, а также в сферах экологии, управления и распоряжения объектами государственной собственности Оренбургской области.

Министерство принимает и рассматривает заявки на предоставление права пользования участками недр, внесение изменений и дополнений в лицензии на право пользование недрами, рассматривает другие вопросы, связанные с условиями пользования недрами, осуществляет государственную регистрацию и выдает в установленном порядке лицензии на право пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые.

Аналогичные полномочия Министерство осуществляет в области охраны окружающей среды, атмосферного воздуха, в области обращения с отходами, обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий областного значения, в области осуществления государственного экологического контроля.

На Министерство также возложены контрольно-надзорные функции по организации и проведению на территории области государственного экологического контроля и контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе. Осуществляя возложенные на него полномочия Министерство вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, ведет подготовку перечня должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль и региональный государственный контроль за использованием и охраной водных объектов.

Таким образом, по мнению прокурора, на Министерство наряду с функциями по хозяйственному использованию природных ресурсов, возлагаются контрольные и надзорные функции в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) под хозяйственным использованием природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.

Согласно статьи 3 вышеуказанного Федерального закона основным принципом охраны окружающей среды является независимость такого контроля. Данный принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями, не могут выполнять функции по хозяйственному использованию природных ресурсов.

В части 6 статьи 65 Федерального закона N 7-ФЗ прямо установлен запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды с функциями хозяйственного использования природных ресурсов.

В нарушение вышеуказанных норм федерального законодательства министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, реализуя предоставленные ему распорядительные полномочия, одновременно осуществляет контрольно-надзорные функции, что закреплено в абзаце 9 пункта 1 и в пунктах 2.13; 3.13.4; 3.13.5; 3.13.7; 3.13.10; 3.16.6; 3.16.7; 3.16.9; 3.18 оспариваемого Положения.

Такое совмещение функций государственного контроля и функций хозяйственной деятельности является незаконным, в связи с чем вышеуказанные нормы Положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области подлежат признанию недействующими.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Толмач А.В. уточнил, что оспаривается абзац 9 пункта 1 Положения и указал, что Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ, вступившим в действие с 1 августа 2011 года, в статью 65 Федерального закона N 7-ФЗ внесены изменения, и запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов отменен, в связи с чем он не настаивает на удовлетворении заявления.

Представитель Губернатора Оренбургской области, Правительства Оренбургской области и министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области Заблицкой Т.А., действующая соответственно по доверенностям от 29 августа 2011 года NN 01/22-865, 01/22-866, 12-17/10045, просила в удовлетворении заявления прокурора отказать, поскольку в связи с изменением федерального законодательства органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды не запрещено совмещение контрольно-надзорных и хозяйственных функций.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора Оренбургской области необоснованным и оснований для его удовлетворения не усматривает.

Установлено, что указом Губернатора Оренбургской области от 14 марта 2011 года N 120-ук утверждено Положение о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, которое опубликовано в газете "Оренбуржье" N 42 от 22 марта 2011 года.

Согласно статьи 3 Закона Оренбургской области от 16 ноября 2005 года N 2706/470-III-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области" (с изменениями и дополнениями) министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области входит в систему органов исполнительной власти Оренбургской области.

Из содержания Положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области следует, что оно является нормативным правовым актом, принятым и опубликованным в установленном порядке.

В соответствии с пунктами "в", "д" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы владении пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, вопросы природопользования, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Аналогичная норма содержится в статье 2 Федерального закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды.

В силу указанного суд считает, что оспариваемый указ Губернатора Оренбургской области и утвержденное им Положение о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области приняты по вопросу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

По вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы и иные нормативные правовые акты, если федеральным законодательством отдельные отношения в силу различных обстоятельств не урегулированы, однако при этом такие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить общим положениям и принципам законодательства Российской Федерации.

В соответствии с указанным Положением министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области наделяется полномочиями в области государственного контроля за охраной окружающей среды (государственного экологического контроля), в частности:

- осуществляет государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Оренбургской области, за исключением объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю, в сферах охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов), использования и охраны водных объектов, геологического изучения, рационального использования и охраны недр, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий - абзац 9 пункта 1;

- осуществляет государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в рамках полномочий, установленных настоящим Положением и законодательством Российской Федерации - пункт 2.13;

- готовит перечни должностных лиц органов государственной власти Оренбургской области, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов по охране природы Оренбургской области) - пункт 3.13.4;

- готовит перечни должностных лиц органов государственной власти Оренбургской области, осуществляющих региональный государственный контроль (в пределах полномочий) за использованием и охраной водных объектов (государственных инспекторов по контролю и надзору за использованием водных объектов на территории Оренбургской области) - пункт 3.13.5;

- осуществляет контроль за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому контролю - пункт 3.13.7;

- в рамках исполнения полномочий по государственному контролю в сфере охраны окружающей среды (государственному экологическому контролю) осуществляет аккредитацию граждан и организаций, привлекаемых в качестве экспертов, экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю при осуществлении Министерством проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации - пункт 3.13.10;

- организует и проводит на территории области государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности (в рамках полномочий, установленных настоящим Положением), за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, в сферах охраны атмосферного воздуха, деятельности в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов), использования и охраны водных объектов, геологического изучения, рационального использования и охраны недр, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий - пункт 3.16.6;

- привлекает виновных лиц к административной и иным видам ответственности в порядке, предусмотренном федеральным и областным законодательством - пункт 3.16.7;

- осуществляет государственный геологический контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации и Оренбургской области в сфере недропользования, выполнением условий лицензий на право пользования недрами и геологическим изучением участков недр, распоряжение которыми отнесено к компетенции области, достоверностью геологической информации, полученной за счет средств областного бюджета, а также материалов, положенных в основу подсчета запасов общераспространенных полезных ископаемых и участков недр, используемых для строительства подземных сооружений местного значения - пункт 3.16.9;

- рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 7.3, 7.10, 8.5 и 8.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части пользования недрами, самовольной уступки права пользования недрами, сокрытия или искажения информации о состоянии участков недр, а также проведения работ по геологическому изучению участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участков недр местного значения, а также участков недр местного значения, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В соответствии с пунктом 1.8 указа Губернатора Оренбургской области от 16 августа 2011 года N 615-ук "О внесении изменений в указ Губернатора Оренбургской области от 14 марта 2011 года N 120-ук" пункт 3.13.10 Положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области считается пунктом 3.13.9.

Других изменений в оспариваемых прокурором нормах не имеется.

Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области наделено и функциями по хозяйственному использованию природных ресурсов, что следует из вышеуказанного Положения и не оспаривается участвующими в деле лицами.

Согласно части 6 статьи 65 Федерального закона N 7-ФЗ на день обращения прокурора в суд с заявлением действительно запрещалось совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Однако Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ в статью 65 Федерального закона N 7-ФЗ внесены изменения, которые вступили в действие 1 августа 2011 года, в соответствии с которыми запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов, осуществляемых уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, был отменен, а часть 6 статьи 65 изложена в другой редакции.

Других норм федерального законодательства, запрещающих совмещение вышеуказанных функций, не имеется.

Нормы Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (в редакции от 18 июля 2011 года), Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях (в редакции от 18 июля 2011 года), Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" (в редакции от 18 июля 2011 года), Федерального закона от 4 мая 1995 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в редакции от 18 июля 2011 года) также не запрещают совмещать вышеуказанные функции.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"

Ссылка прокурора на статью 3 Федерального закона N 7-ФЗ суд считает необоснованной, поскольку принцип независимости при осуществлении контрольных функций по охране окружающей среды не препятствует уполномоченному органу выполнять функции хозяйственного использования природных ресурсов.

Ссылка на статью 64 данного Федерального закона также является несостоятельной, поскольку Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ данная статья признана утратившей силу.

При таких обстоятельствах суд считает, что противоречий между оспариваемыми прокурором нормами Положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области и федеральным законодательством не имеется, в связи с чем в удовлетворении заявления следует отказать.

Согласно части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199 ГПК Российской Федерации, суд решил:

прокурору Оренбургской области в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению абзаца 9 пункта 1, пунктов 2.13; 3.13.4; 3.13.5; 3.13.7; 3.13.10; 3.16.6; 3.16.7; 3.16.9 и 3.18 Положения о министерстве природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, утвержденного указом Губернатора Оренбургской области от 14 марта 2011 года N 120-ук, - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья

Имамов Ю.М.