Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 25 января 2012 г. N 33-352/2012 К полномочиям органов местного самоуправления относится лишь определение размера и условий оплаты труда муниципальных служащих, а не установление перечня доплат к их должностным окладам, к тому же нормативный акт не был официально опубликован для всеобщего сведения, в связи с чем суд не усматривает оснований для удовлетворения кассационной жалобы, решение суда о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений муниципального правового акта оставлено без изменения

Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда
от 25 января 2012 г. N 33-352/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского областного суда в составе:

председательствующего судьи Имамова Ю.М.,

судей областного суда Федотовой Е.В., Чингири Т.П.,

при секретаре Ваулиной А.В.,

с участием прокурора Устабаева Е.Т.,

рассмотрела 25 января 2012 года в открытом судебном заседании кассационную жалобу Оренбургского городского Совета на решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 28 октября 2011 года по гражданскому делу по заявлению прокурора г. Оренбурга в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими и не подлежащими применению пункта "е" части 1 статьи 1, статей 7, 9, 10 Положения "Об оплате труда лиц, замещаемых высшие должности муниципальной службы в Администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещаемых муниципальные должности".

Заслушав доклад судьи Имамова Ю.М., выслушав представителя Оренбургского городского Совета Митякова А.В., действующего на основании доверенности от 10 августа 2011 года, просившего удовлетворить кассационную жалобу, прокурора Устабаева Е.Т., просившего решение суда оставить без изменения, проверив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия установила:

прокурор г. Оренбурга в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с вышеуказанным заявлением сославшись на то, что пункт "е" части 1 статьи 1, статьи 7, 9, 10 Положения "Об оплате труда лиц, замещаемых высшие должности муниципальной службы в Администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещаемых муниципальные должности" (далее - Положение) не соответствуют требованиям федерального и областного законодательства и содержат коррупциогенные факторы.

В обоснование своих требований прокурор указал, что в соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 1 Положения денежное содержание лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в Администрации г. Оренбурга состоит из должностного оклада, а также из надбавок и доплат, в том числе, из доплат к должностному окладу за работу в органах местного самоуправления.

Согласно статье 7 Положения лицам, замещающим высшие должности муниципальной службы в Администрации г. Оренбурга, может устанавливаться доплата к должностному окладу за работу в органах местного самоуправления. На основании данной нормы главе Администрации г. Оренбурга доплата устанавливается в размере 20 000 руб. Остальным лицам, замещающим высшие должности муниципальной службы, доплата устанавливается в индивидуальном порядке в твердой денежной сумме. Предельный размер доплаты не должен превышать 10 000 руб. Размер доплат конкретным лицам, замещающим высшие должности муниципальной службы, устанавливается в правовом акте Администрации г. Оренбурга. В случае необходимости установления доплаты лицам, замещающим высшие должности муниципальной службы, которым ранее такая доплата не была установлена, изменения размера либо отмены доплаты, в действующий правовой акт вносятся необходимые изменения и дополнения.

Согласно статье 9 Положения единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска устанавливается в размере двух должностных окладов в год, включая доплату к должностному окладу за работу в органах местного самоуправления.

В части 2 статьи 10 Положения установлено, что при выплате материальной помощи учитывается доплата к должностному окладу в органах местного самоуправления.

Таким образом, муниципальным нормативным правовым актом предусматривается возможность выплаты отдельным категориям лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы в Администрации г. Оренбурга, доплаты за работу в органах местного самоуправления. При этом данная доплата учитывается при предоставлении отпуска и материальной помощи.

По мнению прокурора вышеуказанные нормы противоречат Федеральному закону от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закону Оренбургской области от 30 декабря 2005 года N 2893/518-III-ОЗ "О государственной гражданской службе в Оренбургской области", Закону Оренбургской области от 10 октября 2007 года N 1611/339-IV-ОЗ "О муниципальной службе в Оренбургской области", Бюджетному кодексу РФ, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и требованиям Трудового кодекса РФ, поскольку одними из основных принципов муниципальной службы являются единство основных требований к муниципальной службе, взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы, которые реализуются путем соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации, а не муниципальным правовым актом. К полномочиям органов местного самоуправления относится лишь определение размера и условий оплаты труда муниципальных служащих, а не перечня доплат к их должностным окладам. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением отдельных случаев, предусмотренных законом.

Установление перечня доплат к должностным окладам муниципальных служащих отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации. Государственным гражданским служащим доплата за работу в этих органах не установлена. Установление доплат за работу в органах местного самоуправления не соответствует требованиям трудового законодательства, поскольку она не является компенсационной или стимулирующей, т.к. выплачивается на усмотрение руководителя, не является поощрением за хорошую работу. Установление таких доплат отдельным муниципальным служащим ставит других муниципальных служащих в неравные условия, т.е. имеет место дискриминация при оплате труда муниципальных служащих.

Вопрос об установлении доплат за работу в органах местного самоуправления зависит от усмотрения руководителя, которому предоставляются широкие дискреционные полномочия, что содержит недопустимый коррупциогенный фактор.

Кроме того, как указал прокурор, указанное Положение является нормативным правовым актом, однако не было официально опубликовано для всеобщего сведения, в связи с чем оно не может применяться.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Масалова О.Н. просила заявление удовлетворить, представитель Оренбургского городского Совета Бахмутов В.М. с требованиями прокурора не согласился.

Решением суда заявление прокурора удовлетворено в пределах заявленных требований.

С таким решением суда не согласен Оренбургский городской Совет, в кассационной жалобе которого поставлен вопрос о его отмене, как постановленного в нарушение закона.

Судебная коллегия не соглашается с доводами кассационной жалобы и оснований для отмены решения суда не усматривает.

Из материалов дела видно, что 29 ноября 2010 года Оренбургским городским Советом депутатов принято решение N 56, пунктом 1 которого утверждено Положение "Об оплате труда лиц, замещаемых высшие должности муниципальной службы в Администрации города Оренбурга, для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещаемых муниципальные должности".

В настоящее время данное Положение действует в редакции решения Оренбургского городского Совета от 25 апреля 2011 года.

Согласно части 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В пунктах 9, 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указывалось, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.

Удовлетворяя заявление прокурора суд правильно исходил из того, что оспариваемое Положение является нормативным правовым актом, поскольку оно содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, в данном случае - муниципальные служащие, замещающие высшие должности муниципальной службы в Администрации г. Оренбурга; оно рассчитано на неоднократное применение и содержит правовые нормы, направленные на регулирование отношений в области оплаты труда муниципальных служащих. Причем вопрос об оплате труда муниципальных служащих путем установления доплат к должностным окладам не связан с конкретным лицом, занимающим какую-либо муниципальную должность в Администрации г. Оренбурга, поскольку доплата устанавливается в зависимости от должности, а не персонально муниципальному служащему. Кроме того, данное Положение действует независимо от того, кто конкретно и в какой период времени занимает муниципальную должность.

С учетом этого судебная коллегия не соглашается с доводами кассационной жалобы о том, что оспариваемое Положение не является нормативным правовым актом.

В пунктах 20, 21 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ также разъяснялось, что выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, следует проверять, соблюдены ли порядок его опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством) и вступления в силу.

Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта необходимо учитывать, что соответствии с частью 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Судом установлено, и признавалось представителем Оренбургского городского Совета, что оспариваемое Положение не было официально опубликовано для всеобщего сведения.

Официальным органом публикации нормативного правового акта Администрации г. Оренбурга является газета "Вечерний Оренбург".

Поскольку данное Положение не было опубликовано в средствах массовой информации, то были нарушены предусмотренные правила введения его в действие, в связи с чем оно не может применяться и подлежит признанию недействующим, о чем также разъяснялось в пункте 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48.

При таких обстоятельствах судебная коллегия не соглашается с доводами кассационной жалобы и оснований для отмены решения суда не усматривает.

Решение суда принято в соответствии с требованиями материального и процессуального законодательства, в пределах заявленных прокурором требований, при рассмотрении дела права и законные интересы участвующих в деле лиц не нарушены.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.360, 361 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 28 октября 2011 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Оренбургского городского Совета - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: