Решение Оренбургского областного суда от 28 декабря 2009 г. N 3-62/2009 Указав, что полномочиями в части проведения государственной экологической экспертизы наделены только органы государственной власти субъекта Российской Федерации, суд удовлетворил требование Прокурора о признании недействительным нормативного акта в части предоставления соответствующих полномочий учреждению, не входящему в систему органов исполнительной власти области

Решение Оренбургского областного суда
от 28 декабря 2009 г. N 3-62/2009

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 марта 2010 г. N 47-Г10-10 настоящее решение оставлено без изменения

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Хакимовой О.В.

при секретаре Курбанаевой Ю.Г.

с участием прокурора Алешиной И.В.,

представителя Губернатора Оренбургской области Плотникова А.И., действующего по доверенности от 21 декабря 2009 года N 01/22-592,

рассмотрев 28 декабря 2009 года заявление исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Указа губернатора Оренбургской области от 06 февраля 2007 года N 15-ук "Об осуществлении полномочий в области экологической экспертизы",

установил:

исполняющий обязанности прокурора Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд с заявлением, указав, что Указом губернатора Оренбургской области от 06 февраля 2007 года N 15-ук "Об осуществлении полномочий в области экологической экспертизы" государственное учреждение "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" уполномочено на организацию и проведение экологической экспертизы объектов регионального уровня, осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Указ губернатора опубликован в газете "Оренбуржье" N 28 от 22 февраля 2007 года. Этот указ является незаконным и подлежит отмене.

В обоснование своего заявления прокурор указал, что в соответствии со статьей 10 Федерального закона "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" Российской Федерацией проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 4 статьи 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) самостоятельно назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия; утверждает по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы структуру органов субъекта Российской Федерации в области экологической экспертизы.

Полагает, что поскольку Государственное учреждение "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" не входит в систему органов исполнительной власти области, это учреждение не может наделяться отдельными государственными полномочиями в области экологической экспертизы.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Алешина И.В. заявление поддержала и просила его удовлетворить, представитель губернатора Оренбургской области Плотников А.В., с доводами прокурора не согласился.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ суд установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает такой нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Установлено, что 06 февраля 2007 года губернатором Оренбургской области издан Указ N 15-ук "Об осуществлении полномочий в области экологической экспертизы".

В соответствии с пунктом 1 Указа губернатора государственное учреждение "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" уполномочено на осуществление следующих функций в области экологической экспертизы:

1.1. Организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня.

1.2. Осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами субъектов Российской Федерации.

1.3. Информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Суд считает, что пункт 1 Указа губернатора Оренбургской области от 6 февраля 2007 года N 15-ук противоречит федеральному законодательству, в связи с чем заявление прокурора в этой части подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, а также законодательство об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 2 Федерального закона ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 N 174-ФЗ, законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об охране окружающей среды" и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные законы.

Таким образом, по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации, в том числе их исполнительные органы, в пределах своих полномочий могут принимать свои нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному законодательству.

Из статьи 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" следует, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области экологической экспертизы: принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации, организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

В пункте 3 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" также установлено, что региональный государственный контроль (надзор) - это деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 5 вышеуказанного Федерального закона определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией уставом) субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Таким образом, действующим федеральным законодательством определены вопросы, в области экологической экспертизы, которые осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом субъектам Российской Федерации не предоставлено право передавать указанные государственные полномочия органам (учреждениям), не входящим в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 1 Закона Оренбургской области от 16 ноября 2005 года N 2706/470-III-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области", в систему исполнительных органов государственной власти входят министерства, департаменты, главные управления, комитеты, инспекции и иные органы исполнительной власти Оренбургской области.

Статья 3 указанного Закона и приложение к Указу Губернатора Оренбургской области от 20.04.2009 N 58-ук "О структуре органов исполнительной власти Оренбургской области", содержит исчерпывающий перечень исполнительных органов государственной власти Оренбургской области.

Государственное учреждение "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" органом исполнительной власти Оренбургской области не является и также не включено в структуру органов исполнительной власти Оренбургской области.

К иным органам исполнительной власти Оренбургской области, образуемым в соответствие с Уставом Оренбургской области, указанная инспекция также не относится.

Доводы представителя губернатора, полагавшего, что статья 3 Закона Оренбургской области не содержит исчерпывающего перечня органов исполнительной власти Оренбургской области, суд считает необоснованными.

В соответствие с пунктом 4 ст. 1 вышеуказанного Закона Оренбургской области инспекции могут являться органом исполнительной власти Оренбургской области, однако для этого они должны быть включены в систему органов исполнительной власти Оренбургской области.

При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемый пункт 1 Указа губернатора Оренбургской области от 6 февраля 2007 года N 15-ук, которым ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" уполномочено на осуществление функций в области экологической экспертизы, противоречит федеральному законодательству.

Доводы о том, что финансирование ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" производится за счет средств областного бюджета и по одной строке расходов с министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, которое входит в систему органов исполнительной власти Оренбургской области, основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора не являются, поскольку указанные обстоятельства не свидетельствуют о статусе этого учреждения как органа исполнительной власти Оренбургской области.

По этой же причине суд не соглашается с доводами о том, что в ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" установлены единый со всеми органами исполнительной власти Правила внутреннего трудового распорядка.

По мнению суда, являются необоснованными ссылки представителя губернатора Оренбургской области на статью 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которой учреждения создаются, в том числе, для осуществления управленческих функций некоммерческого характера, так как указанные полномочия учреждения могут осуществлять и не являясь органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Суд считает необоснованной ссылку на решение Оренбургского областного суда от 18 мая 2004 года и на кассационное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 августа 2004 года, в которых со ссылкой на действующие в тот момент Указ главы Администрации Оренбургской области от 10 июня 2003 года N 22-ук и пункт 1.1 Устава отмечалось, что "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" является специально уполномоченным государственным органом по осуществлению государственного контроля в сфере охраны окружающей среды, поскольку осуществление этих полномочий напрямую не связаны с функциями в области экологической экспертизы.

Кроме того, при рассмотрении вышеуказанного дела предметом судебной проверки являлось правомерность наделения ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" отдельными функциями хозяйствующего субъекта, а не полномочиями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Указанные судебные акты не имеют преюдициального значения при рассмотрении настоящего дела.

Так как ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" не входит в систему органов государственной власти, следовательно, пункт 1 Указа губернатора Оренбургской области от 06 февраля 2007 года N 15-ук, которым оно уполномочено на осуществление функций в области по экологической экспертизе противоречит федеральному законодательству и подлежит отмене.

Вместе с тем у суда нет оснований для признания недействительным и противоречащим действующему законодательству пунктов 2 - 5 Указа губернатора Оренбургской области, так как постановленные в них вопросы не относятся к нормативно-правовым, вынесены в пределах полномочий, предоставленных Губернатору Оренбургской области и не противоречат федеральному законодательству.

На основании изложенного, требования прокурора подлежат удовлетворению частично.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК Российской Федерации, суд решил:

заявление исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области удовлетворить частично.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1 Указа губернатора Оренбургской области от 06 февраля 2007 года N 15-ук "Об осуществлении полномочий в области экологической экспертизы".

Поручить губернатору Оренбургской области опубликовать в газете "Оренбуржье" соответствующее сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней со дня изготовления его в окончательной форме.

Судья Оренбургского областного суда

О.В. Хакимова