Решение Оренбургского областного суда от 26 июля 2010 г. N 3-46/2010 В оспариваемом законе не указано, за счет каких средств будет производиться финансирование предусмотренных им льгот, в связи с чем суд признал нормативный акт недействующим и не подлежащим применению

Решение Оренбургского областного суда
от 26 июля 2010 г. N 3-46/2010

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Хакимовой О.В.

при секретаре Беляковцевой И.Н.

с участием прокурора Омельченко Л.В.,

заявителя - депутата Законодательного Собрания Оренбургской области Фролов В.И.; представителей Законодательного Собрания Оренбургской области - Миркитановой Н.Н., Должницкой Л.В., представителя Губернатора Оренбургской области и Правительства Оренбургской области Поляковой Г.Б., представителя Правительства Оренбургской области Пикалова В.А.,

рассмотрев 26 июля 2010 года заявление депутата Законодательного Собрания Оренбургской области Фролов В.И. о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Оренбургской области от 10 июня 2010 года "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий", установил:

10 июня 2010 года Законодательным Собранием Оренбургской области принят Закон "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий", который подписан Губернатором Оренбургской области и официально опубликован в газете "Южный Урал" 18 июня 2010 года N 67 - 68.

Депутат Законодательного собрания Оренбургской области - Фролов В.И. обратился в суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению вышеназванного Закона Оренбургской области, указав, что при принятии этого закона была нарушена процедура принятия, а также статьи 83 и часть 2 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, заявитель указал, что закон был внесен председателем Законодательного Собрания в нарушение статьей 32, 50 Регламента 20 мая 2010 года, то есть менее чем за 60 календарных дней до дня его рассмотрения. Если же считать внесение законопроекта в качестве безотлагательного рассмотрения (часть 2 статьи 50 Регламента), то депутатам области не было представлено мотивированного обоснования его внесения в сокращенный срок. Законопроект не относится к перечню вопросов, требующих обязательного включения в проект повестки дня очередного заседания Законодательного Собрания области (часть 6 статьи 31 Регламента)

Законопроект был роздан депутатам Законодательного Собрания области 2 июня 2010 года, то есть за восемь дней до дня проведения очередного заседания Законодательного Собрания.

4 июня 2010 года заявителем были направлены замечания, предложения и поправки к законопроекту в адрес председателя ответственного комитета Законодательного Собрания по вопросам деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, внешних связей и общественных объединений, а также вручены консультанту - заведующему сектором комитета.

За два дня до заседания депутатам была роздан новый проект закона, в котором были внесены изменения в статьи 1, 2 законопроекта, приложено новое финансово-экономическое обоснование об увеличении расходов областного бюджета до .... рублей (в первой редакции .... рублей). К измененному проекту закона было приложено решение комитета N 442 от 28 мая 2010 года о рассмотрении законопроекта в двух чтениях, хотя 28 мая у депутатов еще не было на руках данного законопроекта.

Председателем комитета по вопросам деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, внешних связей и общественных объединений после поступления в комитет замечаний, предложений и поправок к законопроекту были проигнорированы требования статей 54 и 59 Регламента, согласно которым комитет обязан изучить поступившие поправки, обобщить их в таблице по установленной форме и направить субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект для подготовки отзыва на поправки. Ко второму чтению ответственный комитет представляет на заседание Законодательного Собрания области две таблицы поправок (часть 6 статьи 59 Регламента): рекомендованных - к принятию и рекомендованных - к отклонению.

У заявителя есть информация, что профильный комитет для рассмотрения поступивших поправок не собирался, и его замечания и поправки на комитете не рассматривались.

На заседании Законодательного Собрания области председательствующим было объявлено, что поправок к законопроекту нет. Тогда заявитель публично потребовал перенести рассмотрение законопроекта во втором чтении на следующее заседание во избежание нарушения статей 32, 38 Закона Оренбургской области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" и статьи 59 Регламента. Кроме того, заявителем публично на заседании была вручена председателю Законодательного Собрания области копия письма от 4 июня 2010 года N 211 о внесении замечаний, предложений и поправок в профильный комитет для рассмотрения законопроекта, но оно было им проигнорировано. Законопроект был поставлен на голосование во втором чтении при наличии не рассмотренных поправок.

Кроме того, законопроект был принят с нарушением статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так как он предусматривает увеличение расходов из бюджета, но в нем не определены источники и порядок финансирования новых видов расходов областного бюджета.

В ходе рассмотрения дела Фролов В.И. дополнил доводы, которые, по его мнению, являются основаниями для признания недействующим Закона Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области".

При рассмотрении законопроекта к нему было приложено заключение председателя Правительства - первого вице-губернатора области Грачева С.И. от 21.05.2010 года, вместо заключения Губернатора Оренбургской области, как это предусмотрено законодательными актами Оренбургской области.

Принятие закона нарушает часть 2 статьи 92.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в связи с превышением дефицита областного бюджета более 15 процентов общего годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

В судебном заседании Фролов В.И. поддержал заявленные суду требования о признании недействующим и не подлежащим применению Закона Оренбургской области от 10 июня 2010 года "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий".

Представители Законодательного Собрания Оренбургской области Миркитанова Н.Н., Должницкая Л.В., представитель Губернатора Оренбургской области и Правительства Оренбургской области - Полякова Г.Б., представитель Правительства Оренбургской области Пикалов В.А., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании с заявлением Фролова В.И. не согласились, просили в его удовлетворении отказать.

Участвующий в деле прокурор Омельченко Л.В. заявление поддержала и просила его удовлетворить.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, проверив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ суд установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает такой нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Установлено, что 10 июня 2010 год Законодательным Собранием Оренбургской области принят закон "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий".

Как следует из преамбулы Закона "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий", он устанавливает правовые, социальные и иные гарантии высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

Согласно статье 3 Закона финансирование расходов, предусмотренных настоящим Законом, осуществляется за счет средств областного бюджета.

Статья 4 устанавливает, что Закон вступает в силу после его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 15 июня 2010 года.

Согласно пункту "ж" части 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы социальной защиты и социального обеспечения граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2, 5 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные законы.

В силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Поскольку, в настоящее время нет федерального закона, регулирующего вопросы, связанные с гарантиями высшему должностному лицу, прекратившему исполнение своих полномочий, Законодательное Собрание Оренбургской области до принятия соответствующего федерального закона вправе осуществлять законодательное регулирование в этой сфере, то есть устанавливать за счет собственных средств дополнительные гарантии высшему должностному лицу субъекта федерации.

В соответствии со ст. 34 Устава Оренбургской области Законодательное Собрание осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Оренбургской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Оренбургской области в пределах полномочий Оренбургской области.

Процедура принятия Законодательным Собранием законов области определена Уставом Оренбургской области (л.д. 35 - 62), Законом Оренбургской области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" (л.д. 63 - 84), Регламентом Законодательного Собрания Оренбургской области, утвержденным постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области N 1865 от 22 декабря 2007 года (л.д. 85 - 1270).

Проверив доводы заявителя о процедурных нарушениях, допущенных при принятии Закона суд, приходит к следующему.

Судом установлено, что проект Закона Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" был внесен председателем Законодательного Собрания Оренбургской области 20 мая 2010 года и включен в повестку дня заседания Собрания на 10 июня 2010 года.

В соответствии с пунктом 1 статьи 27 Закона Оренбургской области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" и частью 1 статьи 50 Регламента Законодательного Собрания Оренбургской области, проект закона со всеми необходимыми приложениями вносится субъектом права законодательной инициативы в Законодательное Собрание Оренбургской области не позднее 60 дней до дня его рассмотрения в Законодательном Собрании. Датой внесения проекта закона считается дата его регистрации в Законодательном Собрании Оренбургской области.

Вместе с тем часть 2 статьи 50 Регламента предусматривает, что законопроекты, требующие безотлагательного рассмотрения Законодательным Собранием вносятся не позднее чем за 3 дня до заседания Законодательного Собрания по инициативе председателя Законодательного Собрания.

Законодательство Оренбургской области не содержит закрытого перечня законопроектов, требующих безотлагательного рассмотрения, а также требования мотивировать то обстоятельство, что внесение проекта менее чем за 60 дней, поэтому, внесение оспариваемого законопроекта в Законодательное Собрание за 20 дней до дня его рассмотрения и получение депутатами законопроекта за 8 дней до дня заседания, не является нарушением областного законодательства и основанием для признания принятого областного Закона недействующим.

В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее двадцати календарных дней.

Часть 2 статьи 37 Устава Оренбургской области устанавливает, что законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Оренбургской области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, рассматриваются Законодательным Собранием по представлению Губернатора области либо при наличии его заключения. Данное заключение представляется в Законодательное Собрание в течение двадцати календарных дней со дня поступления законопроекта на заключение Губернатору области. Аналогичные положения содержатся в пункте 3 статьи 27 Закона Оренбургской области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области".

По своему характеру Закон Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" предусматривает расходование средств из бюджета, что подтверждается статьей 3 оспариваемого закона, согласно которой источником финансирования расходов указан областной бюджет. Следовательно, к указанному законопроекту должно быть приложено заключение Губернатора Оренбургской области, причем это заключение должно быть представлено в законодательный орган не менее чем за двадцать календарных дней. То, что заключение Губернатора к законопроекту в данном случае обязательно, представителями Законодательного Собрания не оспаривалось, представители ссылались на отсутствие Губернатора на момент внесения законопроекта в Законодательное Собрание в связи с его командировкой в Республику Армению.

В судебном заседании установлено, что к законопроекту было приложено письмо, сделанное на бланке Губернатора Оренбургской области от 21 мая 2010 года N 02/16-315, подписанное председателем Правительства - первым вице-губернатором Оренбургской области Грачевым С.И., в котором он, ссылаясь на часть 2 статьи 37 Устава, дает заключение, что принятие закона Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" приведет к увеличению расходов областного бюджета в 2010 году на сумму .... рублей (л.д. 198). Заключения Губернатора области к законопроекту представлено не было.

Суд считает, что нахождение Губернатора области с 20 по 21 мая 2010 года в командировке (л.д. 181 - 183) без возложения обязанностей на другое лицо, то есть на председателя Правительства - первого вице-губернатора, не является основанием считать, что требования части 2 статьи 37 Устава соблюдены.

В соответствии со ст. 51 Устава Оренбургской области председатель Правительства - первый вице-губернатор исполняет обязанности Губернатора области в случаях, когда Губернатор области временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности. Нахождение Губернатора в командировке не является случаем, когда он не может исполнять свои обязанности. Каких-либо доказательств того, что Губернатор области на время своего отсутствия (нахождения в командировке) возлагал исполнение своих обязанностей на председателя Правительства - первого вице-губернатора области не представлено. В связи с чем заявление Фролова В.И. в этой части является обоснованным.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 26 Закона Оренбургской области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" необходимым условием внесения законопроекта в Законодательное Собрание Оренбургской области в порядке законодательной инициативы является представление финансово-экономического обоснования законопроекта в соответствии со структурой, указанной в приложении к Регламенту Законодательного Собрания Оренбургской области, в случае, если принятие закона потребует расходов из средств бюджета. Аналогичное требование содержится в пункте 4 части 1 статьи 51 Регламента. (л.д. 123 - 125)

Пункт 4 статьи 27 Закона Оренбургской области устанавливает, что если форма внесенных в порядке законодательной инициативы законопроектов и прилагаемых к ним документов не соответствует требованиям настоящего Закона или представлены не все материалы, указанные в статье 26 настоящего Закона, то такие законопроекты возвращаются в соответствии с Регламентом Законодательного Собрания Оренбургской области внесшему их субъекту права законодательной инициативы для устранения выявленных недостатков. Аналогичные последствия предусмотрены и частью 4 статьи 51 Регламента Законодательного Собрания Оренбургской области.

В судебном заседании установлено, что представленное к законопроекту финансово-экономическое обоснование не отвечало требованиям, установленным в приложении N 4 к Регламенту Законодательного Собрания Оренбургской области. Так, в финансово-экономическом обосновании к законопроекту отсутствовало, как это предусмотрено в приложении N 4 к Регламенту, указание на дополнительные источники поступлений в областной бюджет или сокращение существующих расходных обязательств, за счет которых будет осуществляться финансирование принимаемых расходных обязательств.

Отсутствие надлежащего финансово-экономического обоснования свидетельствует о том, что законопроект "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" в Законодательное Собрание Оренбургской области был представлен с нарушением условий его внесения в связи с чем, он должен был быть возвращен для устранения выявленных недостатков.

В соответствии со статьей 52 Регламента Законодательного Собрания Оренбургской области после регистрации законопроекта в аппарате Законодательного Собрания назначаются ответственные комитет за подготовку законопроекта, и комитет-соисполнитель.

Согласно статьей 54 Регламента к поступившим законопроектам могут направляться замечания и предложения от субъектов права законодательной инициативы.

Замечанием является документ, адресованный председателю ответственного комитета (комиссии), содержащий указание на ошибку (для редакционной правки).

Предложением является документ, адресованный председателю ответственного комитета (комиссии), содержащий перечень конкретных предложений по определенному вопросу.

Поправками к законопроекту, в соответствии с частью 1 статьи 59 Регламента и частью 2 статьи 32 Закона Оренбургской области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области", относятся предложения об изменении или исключении отдельных положений законопроекта. Поправка представляет собой одну из форм законодательной инициативы и должна соответствовать требованиям пунктов 3, 4, 5 части 1, части 2 статьи 51 Регламента. Поправки подаются к законопроекту, принятому в первом чтении.

Из материалов дела следует, что депутат Фролов В.И. 2 июня 2010 года получил вместе с проектом Закона проект постановления Законодательного Собрания "О проекте закона Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий", который предусматривал принятие законопроекта в первом чтении.

4 июня 2010 года депутатом Фроловым В.И. председателю комитета Законодательного Собрания по вопросам деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, внешних связей и общественных объединений было направлено письмо, в котором заявитель со ссылкой на статьи 54, 59 Регламента, вносил замечания, предложения и поправки к законопроекту (л.д. 11).

Так, в письме было указано, что принятие законопроекта приведет к увеличению расходов областного бюджета на сумму .... рублей в 2010 году, что нарушает статью 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме этого, в 2010 году бюджет области сформирован с дефицитом 16.1%. В письме содержались замечания о нарушении федерального законодательства, предложения по исключению нескольких частей и статей закона, предложения по изменению формулировок статей закона. Так же в письме депутат Фролов В.И. предлагал внести в законопроект поправки в некоторые статьи. Письмо содержало пояснения и обоснования, а также просьбу рассмотреть их на заседании комитета и включить в перечень поправок к законопроекту для его рассмотрения во втором чтении.

Согласно части 3 статьи 54 Регламента Законодательного Собрания Оренбургской области замечания и предложения, поступившие к законопроекту от субъектов права законодательной инициативы, обобщаются ответственным комитетом (комиссией) и направляются субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, в правовое управление аппарата Законодательного Собрания на юридическую экспертизу не позднее 20 календарных дней до заседания Законодательного Собрания. Замечания и предложения, содержащие бюджетные, налоговые и финансовые разделы (требующие изменения (в том числе перераспределения) доходов или расходов областного бюджета), направляются в комитет по бюджету.

Из представленного в суд представителем Законодательного Собрания заверенной копии протокола заседания комитета Законодательного Собрания Оренбургской области по вопросам деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, внешних связей и общественных объединений от 8 июня 2010 года (л.д. 199 - 207) следует, что при рассмотрении на заседании комитета оспариваемого законопроекта выступил председатель комитета Сухарев И.Н., который письмо, поступившее от депутата Фролова В.И., членам комитета не оглашал и на обсуждение, содержащиеся в письме замечания, предложения и поправки не ставил.

В материалах дела имеется решение комитета по вопросам деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, внешних связей и общественных объединений Законодательного Собрания Оренбургской области от 8 июня 2010 года N 455 из текста которого следует, что комитет, рассмотрев предложения депутата Фролова В.И. об отклонении проекта закона Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" решил: предложения об отклонении проекта закона, а также об исключении отдельных положений проекта закона, которые полностью меняют концепцию и не могут рассматриваться как поправки, отклонить (л.д. 208).

В судебном заседании в качестве свидетеля был заслушан председатель комитета по вопросам деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, внешних связей и общественных объединений Законодательного Собрания Оренбургской области - Сухарев И.Н., который дал показания, что письмо от депутата Фролова В.И. в комитет поступило, было рассмотрено. Правовое управление дало оценку, что в письме нет поправок. Те предложения, которые содержались в письме, меняли концепцию. Поправки были рассмотрены, на голосование поправки не ставилась, члены комитета приняли решение оставить проект закона без изменения и рассмотреть законопроект сразу в двух чтениях.

Свидетель Н.Г., являясь депутатом Законодательного Собрания Оренбургской области, 8 июня 2010 года принимал участие в заседании комитета по вопросам деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, внешних связей и общественных объединений Законодательного Собрания Оренбургской области, в судебном заседании дал следующие показания, что на заседании комитета Сухарев Г.Н. проинформировал о поступлении письма Фролова В.И., что там есть поправки к законопроекту. Юристы Законодательного Собрания сказали, что это не может рассматриваться, как поправки. Вопрос рассмотрели достаточно быстро. Текст письма Фролова В.И. членам комитета не зачитывался. Поправки Фролова В.И. на комитете не рассматривались, так как председательствующий сказал, что поступило письмо Фролова В.И., а не поправки.

На основании исследованных в судебном заседании доказательств, суд приходит к выводу, что установленные в части 3 статьи 54 требования Регламента Законодательного Собрания, ответственным комитетом не соблюдены. Письмо депутата Фролова В.И., направленного в профильный комитет, содержало предложения, замечания и поправки. Однако ответственным комитетом предложения и замечания не были обобщены, в таблицы по установленной Регламентом форме и не были направлены субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, а также на юридическую экспертизу. Доводы заявителя в этой части являются обоснованными.

Согласно статье 29 Закона Оренбургской области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" и части 1 статьи 57 Регламента Оренбургской области рассмотрение и принятие законопроектов на заседаниях Законодательного Собрания Оренбургской области осуществляется не менее чем в двух чтениях.

Порядок рассмотрения законопроектов в первом и втором чтении установлен в статьях 57 - 62 Регламента.

Законодательство Оренбургской области предусматривает право Законодательного Собрания рассмотреть законопроект одновременно в нескольких чтениях и принятие закона Оренбургской области на одном заседании, однако эта возможность предусмотрена в случае отсутствия замечаний и предложений к законопроекту при наличии правовой и лингвистической экспертизы. На заседании Законодательного Собрания Оренбургской области последовательно проводится рассмотрение законопроекта в первом, втором чтении. (статья 38 Закона области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области" (л.д. 77), статья 64 Регламента (л.д. 109)).

На основании вышеназванных норм можно сделать вывод, право рассмотрения законопроекта на одном заседании не означает, что не должны быть соблюдены требования, установленные Регламентом, предоставляющие возможность субъектам законодательного процесса вносить свои поправки к законопроекту, которые должны быть обсуждены и поставлены на голосование. Доводы заинтересованных лиц о том, что поправки Фролова В.И. на заседании Законодательного Собрания рассматриваться не могли, так как комитетом поправки были отклонены, и законопроект принимался в двух чтениях одновременно являются необоснованными.

Из стенограммы заседания Законодательного Собрания Оренбургской области по обсуждению вопроса "О проекте постановления "О проекте закона Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" на тридцать седьмом заседании Законодательного Собрании Оренбургской области 10 июня 2010 года (л.д. 265 - 271) следует, что рассмотрение законопроекты было начато в соответствии с Регламентом, с доклада лица, внесшего законопроект - председателя Законодательного Собрания. Далее слово предоставлялось депутатам и в том числе несколько раз предоставлялось заявителю - депутату Фролову В.И., который в своих выступлениях настаивал на рассмотрении его предложений, замечаний и поправок, на соблюдении Регламента.

В судебном заседании было установлено, что письмо депутата Фролова В.И. от 4 июня 2010 года N 211, направленное в комитет Законодательного Собрания области по вопросам деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, внешних связей и общественных объединений председателю Законодательного Собрания, как лицу, внесшему законопроект, комитетом не передавалось. Комитет передал решение об отклонении предложений депутата Фролова В.И., которые, по мнению комитета полностью меняют концепцию закона. В материалах дела отсутствует правовое заключение на замечания Фролова В.И. о том, что законопроект не соответствует требованиям статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Как следует из стенограммы, и не отрицалось лицами, участвующими в рассмотрении дела замечания, предложения и поправки, представленные депутатом Фроловым В.И. в профильный комитет депутатам Законодательного Собрания на заседании не зачитывались, на обсуждение и голосование не ставились.

Вместе с тем, Часть 5 статьи 61 Регламента предусматривает рассмотрение Законодательным Собранием поправок, рекомендованных ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов возражения против рекомендации ответственного комитета.

Пункт 4 статьи 61 Регламента Законодательного Собрания предусматривает, что если к проекту закона, рассматриваемому во втором чтении, поступили поправки, изменяющие концепцию законопроекта, Законодательное Собрание вправе принять решение о возвращении указанного проекта к процедуре первого чтения.

Эти нормы Регламента свидетельствует, что поправки, отклоненные профильным комитетом и меняющие концепцию также должны обсуждаться депутатами. Доводы представителя Правительства Оренбургской области и Губернатора о том, что отклоненные комитетом поправки на заседании Законодательного Собрания не рассматриваются, противоречат вышеназванным нормам Регламента.

Судом установлено, что предложения замечания и поправки депутата Фролова В.И. в установленном Регламентом порядке не рассмотрены, доказательств, что проведена юридическая экспертиза законопроекта в связи с доводами депутата о нарушениях Бюджетного кодекса Российской Федерации, суду не представлено, поэтому суд соглашается с заявителем, что процедура принятия законопроекта была нарушена.

Учитывая, что в результате нарушения процедуры принятия областного закона были нарушены права заявителя как депутата Законодательного Собрания Оренбургской области, суд считает заявленные требования обоснованными.

Суд также соглашается с доводами заявителя о том, что проект Закона был составлен с нарушениями Бюджетного законодательства.

В соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Как уже указывалось выше по своему характеру Закон Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" имеет финансовую направленность и требует расходование средств из бюджета, Закон Оренбургской области "Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" принят 21 декабря 2009 года, в него вносились изменения и дополнения. Однако, доказательств того, что расходы, для реализации принятого закона Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" были предусмотрены в бюджете Оренбургской области с учетом всех внесенных в него изменений и дополнений, суду не представлено. При этом норм, устанавливающих порядок финансирования реализации названного областного закона, как того требует статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указанный правовой акт не содержит.

Доводы представителей Правительства Оренбургской области о том, что средства для выплаты единовременного пособия, предусмотренного частью 2 статьи 2 оспариваемого Закона Оренбургской области предусмотрены в областном бюджете по статье расходов функционирование государственных органов опровергаются материалами дела. Доказательством того, что расходы, предусмотренные оспариваемым законом, не были предусмотрены в бюджете области, являются приложенное к законопроекту финансово-экономическое обоснование (л.д. 193), письмо председателя Правительства - первого вице-губернатора Оренбургской области Грачева С.И. от 21 мая 2010 года N 02/16-315 (л.д. 198).

То обстоятельство, что фактически в 2010 году после принятия закона денежные средства (единовременное пособие) могло быть выплачено из средств, предусмотренных для содержания и социального обеспечения аппарата Губернатора и Правительства, не свидетельствуют о том, что все расходы, установленные в проекте оспариваемого закона были предусмотрены в бюджете. Денежные средства на содержание аппарата Губернатора области и Правительства являются целевыми и заложены в бюджете на цели не связанные с реализацией оспариваемого законопроекта.

Ссылка заинтересованных лиц на статьи 49, и пункт 5 статьи 64 Закона Оренбургской области "О государственной гражданской службе Оренбургской области", также являются необоснованными, так как этот закон предоставляет дополнительные гарантии при увольнении на пенсию, а принятый Закон Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" предоставляет дополнительные гарантии при прекращении пребывания в должности, которое не всегда связано с увольнением на пенсию. Кроме того, оспариваемый закон предусматривает кроме единовременной выплаты при увольнении и другие льготы, которые также требуют дополнительного финансирования. В оспариваемом законе не указано, что его финансовое обеспечение будет производиться за счет средств, предусмотренных в областном бюджете на обеспечение деятельности государственных служащих или за счет экономии каких-либо других средств областного бюджета.

При таких обстоятельствах, суд находит заявление Фролова В.И. в этой части обоснованным, закон Оренбургской области "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий" принят с нарушением статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 92.1 дефицит бюджета субъекта Российской Федерации, дефицит местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете с соблюдением ограничений, установленных пунктами 2 и 3 настоящей статьи.

Согласно части 2 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Заявителем не представлено надлежащих доказательств, что принятый Закон Оренбургской области привел к увеличению дефицита бюджета, представленные копии заключений Счетной палаты Оренбургской области от 6 апреля 2010 года N 33-15/240 и от 8 июня 2010 года N 33-15/477 надлежащим образом не заверены (л.д. 231 - 245). Кроме того, в указанных заключениях счетной палаты никаких выводов об оспариваемом законопроекте нет. В оспариваемом законе не указано за счет каких именно статей областного бюджета он будет реализовываться, он не указывает источники и порядок исполнения новых расходных обязательств, поэтому утверждение, что этот закон увеличил уже имеющийся дефицит бюджета, является необоснованным. В связи с этим у суда нет оснований соглашаться с требованиями заявителя в части, что оспариваемый закон нарушает часть 2 статью 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исходя из исследованных доводов заявителя и возражения заинтересованных лиц, судом были установлены нарушения процедуры принятия областного закона и нарушения статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в связи с чем требования депутата Законодательного Собрания Оренбургской области подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК Российской Федерации, суд решил:

заявление депутата Законодательного Собрания Оренбургской области Фролов В.И. удовлетворить.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу Закона Оренбургской области от 10 июня 2010 года "О гарантиях высшему должностному лицу Оренбургской области, прекратившему исполнение своих полномочий",

Поручить Законодательному Собранию Оренбургской области опубликовать в газете в газете "Южный Урал" соответствующее сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней со дня изготовления его в окончательной форме.

Судья Оренбургского областного суда

О.В. Хакимова