Решение Оренбургского областного суда от 18 января 2010 г. N 3-4/2010 Наделение полномочиями на осуществление регионального государственного экологического контроля в сфере охраны окружающей среды органа, не входящего в систему органов исполнительной власти Оренбургской области, является незаконным, в связи с чем заявление прокурора в этой части удовлетворено, оспариваемая норма признана частично недействующей и не подлежащей применению

Решение Оренбургского областного суда
от 18 января 2010 г. N 3-4/2010

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Имамова Ю.М.,

при секретаре Болдиной И.С.,

с участием прокурора Алешиной И.В.,

представителей губернатора Оренбургской области Плотникова А.И., Антонова С.В., Ивановой Н.С., выступающих на основании доверенностей от 12 января 2010 года N 01/22-6, 01/22-7, 01/22-8 соответственно,

рассмотрев 14 января 2010 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Оренбургской области о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 5 Указа главы Администрации Оренбургской области от 10 июня 2003 года N 22-ук "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды в Оренбургской области", в редакции Указа главы Администрации Оренбургской области от 11 апреля 2005 года N 40-ук, Указа губернатора Оренбургской области от 19 декабря 2006 года N 204-ук, Указа губернатора Оренбургской области от 14 сентября 2009 года N 201-ук,

установил:

прокурор Оренбургской области обратился в суд с вышеуказанным заявлением сославшись на то, что пунктом 5 Указа губернатора Оренбургской области 10 июня 2003 года N 22-ук "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды в Оренбургской области", в редакции Указа главы Администрации Оренбургской области от 11 апреля 2005 года N 40-ук, Указа губернатора Оренбургской области от 19 декабря 2006 года N 204-ук, Указа губернатора Оренбургской области от 14 сентября 2009 года N 201-ук, Государственное учреждение "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" уполномочена на осуществление функций государственного экологического контроля в сфере охраны окружающей среды и отнесено в введение министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области.

Указанная норма противоречит федеральному законодательству, поскольку в силу положений статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" региональный государственный контроль (надзор) определен как деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации.

В соответствие со статьей 5 данного Федерального закона определение органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Согласно статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения содержаться в пункте 4 Правил осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 года N 53, согласно которому государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля в соответствии с установленной компетенцией.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Согласно Закона Оренбургской области от 16 ноября 2005 года N 2706/470-III-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области" и Указа губернатора Оренбургской области от 20 апреля 2009 года N 58-ук "О структуре органов исполнительной власти Оренбургской области" ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" не входит в систему органов исполнительной власти Оренбургской области, поскольку таковым органом не является. К иным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образуемым в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, указанная инспекция также не относится, так как это не закреплено Уставом Оренбургской области.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Алешина И.В. заявление прокурора Оренбургской области поддержала в полном объеме и просил его удовлетворить, представители губернатора Оренбургской области Плотников А.В., Антонов С.В. и Иванова Н.С. с доводами прокурора не согласились.

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц и проверив материалы гражданского дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ суд установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Установлено, что 10 июня 2003 года главой Администрации Оренбургской области принят Указ N 22-ук "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды в Оренбургской области", который опубликован в газете "Оренбуржье" от 28 октября 2003 года N 171 и 4 ноября 2003 года N 175.

Пунктом 5 данного Указа установлено, что ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" уполномочена на осуществление функций государственного экологического контроля в сфере охраны окружающей среды и находится в ведении министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области.

Оспариваемая прокурором норма обладает всеми признаками нормативного правового акта, в связи с чем может быть проверена областным судом исходя из требований о подсудности, предусмотренных статьей 26 и частью 1 статьи 251 ГПК Российской Федерации.

Суд считает, что пункт 5 Указа главы Администрации Оренбургской области от 10 июня 2003 года N 22-ук "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды в Оренбургской области" (с изменениями и дополнениями) в части наделения ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" полномочиями на осуществление функций государственного экологического контроля в сфере охраны окружающей среды противоречит федеральному законодательству и подлежит признанию недействующим и не подлежащим применению на основании следующего.

В соответствии с пунктами "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий, а также законодательство об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2, 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные законы.

Таким образом, по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации, в том числе их исполнительные органы, в пределах своих полномочий могут принимать свои нормативные правовые акты, которые не должны противоречить федеральному законодательству.

Согласно статьи 17 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В пункте 3 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" также установлено, что региональный государственный контроль (надзор) - это деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 5 вышеуказанного Федерального закона определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией уставом) субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

Правила осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)".

В пункте 4 этих Правил установлено, что государственный экологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля, в соответствии с установленной компетенцией.

Таким образом, действующим федеральным законодательством установлено, что региональный государственный экологический контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом субъектам Российской Федерации не предоставлено право передавать указанные государственные полномочия органам (учреждениям), не входящим в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" органом исполнительной власти Оренбургской области не является.

К иным органам исполнительной власти Оренбургской области, образуемым в соответствие с Уставом Оренбургской области, указанная инспекция также не относится.

Органы исполнительной власти Оренбургской области указаны в статье 3 Закона Оренбургской области от 16 ноября 2005 года N 2706/470-III-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области", согласно которой ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" не включено в систему органов исполнительной власти Оренбургской области.

В соответствие с пунктом 4 статьи 1 вышеуказанного Закона Оренбургской области инспекции могут являться органом исполнительной власти Оренбургской области, однако, как указано в самой данной норме, для этого они должны быть включены в систему органов исполнительной власти Оренбургской области.

Причем в силу положений статей 4, 5 этого же Закона Оренбургской области создание исполнительных органов государственной власти Оренбургской области, предусмотренных статьей 3 настоящего Закона, и утверждение положений о них, осуществляется губернатором Оренбургской области. Внесение изменений и дополнений в настоящий Закон осуществляется в порядке, установленном законодательством Оренбургской области, по представлению губернатора Оренбургской области либо при наличии его заключения.

Из указанного следует, что инспекции действительно могут входить в систему органов исполнительной власти Оренбургской области, если они указаны в статье 3 Закона (как, например, Государственная жилищная инспекция по Оренбургской области или Инспекция государственного строительного надзора Оренбургской области), однако само название органа "инспекция" не означает, что она автоматически становиться органом исполнительной власти Оренбургской области.

Согласно статьи 3 Закона Оренбургской области "О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области" действующий перечень органов исполнительной власти Оренбургской области является закрытым, и может быть расширен только путем внесения изменений в данную статью.

В связи с этим суд не соглашается с доводами представителей губернатора Оренбургской области, полагавших, что статья 3 вышеуказанного Закона Оренбургской области не содержит исчерпывающего перечня органов исполнительной власти Оренбургской области.

Кроме того, ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" также не включено в структуру органов исполнительной власти Оренбургской области, которая утверждена соответствующим Указом губернатора Оренбургской области от 20 апреля 2009 года N 58-ук.

При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемый пункт 5 Указа главы Администрации Оренбургской области от 10 июня 2003 года N 22-ук, которым ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" уполномочено на осуществление регионального государственного контроля в сфере охраны окружающей среды, противоречит федеральному законодательству.

Доводы о том, что финансирование ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" производится за счет средств областного бюджета и по одной строке расходов с министерством природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, которое входит в систему органов исполнительной власти Оренбургской области, основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора не являются, поскольку указанные обстоятельства не свидетельствуют о статусе этого учреждения как органа исполнительной власти Оренбургской области л.д. 56).

По этой же причине суд не соглашается с доводами о том, что в ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" установлены единый со всеми органами исполнительной власти Правила внутреннего трудового распорядка л.д. 54 - 55).

По мнению суда также являются необоснованными доводы о том, что учреждения создаются, в том числе, для осуществления управленческих функций некоммерческого характера, так как указанные полномочия учреждения могут осуществлять и не являясь органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Также являются несостоятельными ссылки на решение Оренбургского областного суда от 18 мая 2004 года и на кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 18 августа 2004 года, в которых со ссылкой на действующие в тот момент Указ главы Администрации Оренбургской области от 10 июня 2003 года N 22-ук и пункт 1.1 Устава отмечалось, что "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" является специально уполномоченным государственным органом по осуществлению государственного контроля в сфере охраны окружающей среды, поскольку осуществление этих полномочий напрямую не связаны с контрольными и надзорными полномочиями государственного органа исполнительной власти в области использования и охраны окружающей среды л.д. 67 - 71).

Кроме того, при рассмотрении вышеуказанного дела предметом судебной проверки являлось правомерность наделения ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" отдельными функциями хозяйствующего субъекта, а не полномочиями органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Указанные судебные акты не имеют преюдициального значения при рассмотрении настоящего дела.

В ходе рассмотрения дела установлено, что Законодательное Собрание Оренбургской области своим постановлением от 16 декабря 2009 года N 3276 в порядке законодательной инициативы обратилось в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с предложением о внесении изменений в статью 65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которого государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) может осуществляться государственными учреждениями, не входящими в систему органов исполнительной власти.

Однако данное обстоятельство при рассмотрении настоящего дела юридического значения не имеет, так как суд проверяет соответствие федеральному законодательству оспариваемой нормы Указа губернатора Оренбургской области на момент рассмотрения дела.

На основании изложенного суд считает, что наделение полномочиями на осуществление регионального государственного экологического контроля в сфере охраны окружающей среды органа, не входящего в систему органов исполнительной власти Оренбургской области, является незаконным и заявление прокурора Оренбургской области в этой части подлежит удовлетворению.

До настоящего времени данный Указ главы Администрации Оренбургской области не оспаривался и применялся ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области", в связи с чем суд считает возможным оспариваемую норму признать частично недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу.

В своем заявлении прокурор Оренбургской области просит признать недействующим и не подлежащим применению пункт 5 Указа главы Администрации Оренбургской области от 10 июня 2003 года N 22-ук "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды в Оренбургской области" (с изменениями и дополнениями) также в части отнесения ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" в введение министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области.

Суд считает, что в удовлетворении заявления прокурора Оренбургской области в этой части должно быть отказано, поскольку в силу положений статьи 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Вопрос об организации органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами, созданными субъектом Российской Федерации, находится в ведении субъекта Российской Федерации.

Следовательно, установление того, что ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" находится в введении министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области не противоречит федеральному законодательству, данная норма принята в пределах полномочий губернатора Оренбургской области и оснований для признания её недействующий и не подлежащей применению не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК Российской Федерации, суд решил:

Заявление прокурора Оренбургской области удовлетворить частично.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пункт 5 Указа главы Администрации Оренбургской области от 10 июня 2003 года N 22-ук "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды в Оренбургской области", в редакции Указа главы Администрации Оренбургской области от 11 апреля 2005 года N 40-ук, Указа губернатора Оренбургской области от 19 декабря 2006 года N 204-ук, Указа губернатора Оренбургской области от 14 сентября 2009 года N 201-ук, в части, в которой Государственное учреждение "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" наделена полномочиями на осуществление функций государственного экологического контроля в сфере охраны окружающей среды.

В остальной части в удовлетворении заявления прокурору Оренбургской области отказать.

Поручить губернатору Оренбургской области после вступления решения суда в законную силу опубликовать соответствующее сообщение в газете "Оренбуржье".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней со дня изготовления в окончательной форме.

Судья Оренбургского областного суда

Имамов Ю.М.