Решение Оренбургского областного суда от 20 декабря 2011 г. N 3-64/2011 Оспариваемая статья областного закона является специальной и регулирует отношения между муниципальными районами и входящими в его состав сельскими и городскими поселениями, что относиться к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации, в связи с чем суд не находит оснований для признания ее противоречащей законодательству

Решение Оренбургского областного суда
от 20 декабря 2011 г. N 3-64/2011

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Имамова Ю.М.,

при секретаре Пичугиной О.П.

с участием прокурора Толмач А.В.,

представителя Законодательного Собрания Оренбургской области Дмитриенко Т.А., действующей по доверенности от 13 декабря 2011 года N 23-01/774-И,

представителей Губернатора Оренбургской области Уткиной Т.В. и Пикалова В.А., действующих соответственно на основании доверенностей от 15 декабря 2011 года N 01/22-1333 и N 01/22-1334,

представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области Городковой Е.Г., действующей по доверенности от 19 декабря 2011 года N 05-05-7331,

рассмотрев 20 декабря 2011 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании недействующим и не подлежащим применению абзаца 2 части 2 статьи 26.1 Закона Оренбургской области от 30 ноября 2005 года N 2738/499-III-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области" (с изменениями и дополнениями), установил:

заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению абзаца 2 части 2 статьи 26.1 Закона Оренбургской области от 30 ноября 2005 года N 2738/499-III-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области" (с изменениями и дополнениями), указывая, что данный Закон регулирует взаимоотношения между органами государственной власти Оренбургской области и органами местного самоуправления по вопросам межбюджетных отношений и отношений, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, а также установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Абзацем 2 части 2 статьи 26.1 оспариваемого Закона установлено, что органы местного самоуправления поселений, в бюджетах которых доля дотаций, иных межбюджетных трансфертов и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц, устанавливаемым органами местного самоуправления муниципальных районов, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать устанавливаемые местной администрацией муниципального района нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления.

По мнению прокурора данная норма противоречит федеральному законодательству, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 31.1 Бюджетного кодекса РФ принцип равенства прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований означает, в том числе, определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Частью 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Абзац 2 части 2 статьи 26.1 Закона Оренбургской области "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области" не соответствует части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ в части предоставления администрациям муниципальных районов полномочий по установлению нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, входящих в него поселений, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления данных поселений, поскольку эти полномочия принадлежат высшему исполнительному органу государственной власти Оренбургской области - Правительству Оренбургской области.

Подтверждением этому служит Постановление Правительства Оренбургской области от 14 января 2011 года N 10-п "О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, входящих в него поселений, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в бюджете муниципального района (городского округа) Оренбургской области", которым в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса РФ установлено, что муниципальные районы и городские округа, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным районам межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, при формировании, утверждении и исполнении бюджетов на 2011 год не имеют права превышать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в бюджетах муниципальных районов и городских округов Оренбургской области.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Толмач А.В. просил заявление удовлетворить.

Представители Законодательного Собрания и Губернатора Оренбургской области Дмитриенко Т.А., Уткина Т.В. и Пикалов В.А. с требованиями прокурора не согласились.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области Городкова Е.Г. полагала заявление прокурора обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив их доводы и возражения относительно предмета спора, а также исследовав материалы дела, суд оснований для удовлетворения заявления прокурора не усматривает.

Установлено, что 9 ноября 2005 года Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области N 2738 принят Закон Оренбургской области "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области", который 30 ноября 2005 года подписан Губернатором Оренбургской области и 21 января 2006 года опубликован в газете "Южный Урал" N 14 - 15, с. 6.

Законом Оренбургской области от 5 октября 2009 года N 3086/704-IV-ОЗ указанный Закон дополнен статьей 26.1 "Общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов".

В абзаце 2 части 2 данной статьи установлено, что органы местного самоуправления поселений, в бюджетах которых доля дотаций, иных межбюджетных трансфертов и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц, устанавливаемым органами местного самоуправления муниципальных районов, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать устанавливаемые местной администрацией муниципального района нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления.

Оспаривая данную норму Закона Оренбургской области прокурор указывает, что в соответствии с частью 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, т.е. наделение органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями по установлению указанных нормативов является незаконным.

Суд с такими доводами прокурора не соглашается на основании следующего.

Согласно статье 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

В подпункте 1 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района и контроль за его исполнением.

При этом, в соответствии с пунктом 3 статьи 52 вышеуказанного Федерального закона формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением органом местного самоуправления осуществляется самостоятельно.

Самостоятельность бюджетов и равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований являются принципами бюджетной системы Российской Федерации (статья 28 Бюджетного кодекса РФ).

Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, эффективность использования бюджетных средств, а также право и обязанность указанных органов самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (статья 31 Бюджетного кодекса РФ).

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий указанных органов, а также определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями (статья 31.1 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

В пунктах 4, 5 статьи 3 Бюджетного кодекса РФ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции и в соответствии с настоящим Кодексом принимают нормативные правовые акты и муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

В абзаце 10 статьи 8 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Данной нормой органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать лишь общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, а в соответствии с абзацем 5 пункта 1 статьи 9 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований относится определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.

Кроме того, в абзаце 3 пункта 2 статьи 9 Бюджетного кодекса РФ установлено, что к бюджетным полномочиям муниципальных районов, перечисленных в пункте 1 настоящей статьи, относится установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских и сельских поселений.

Анализируя указанные нормы суд приходит к выводу о том, что Закон Оренбургской области "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области" принят в пределах полномочий Оренбургской области, а оспариваемый абзац 2 части 2 статьи 26.1 данного Закона не противоречит федеральному законодательству.

Полномочия субъекта Российской Федерации устанавливать общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов (в данном случае предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам сельских, городских поселений) прямо предусмотрены статьей 8 Бюджетного кодекса РФ.

Полномочия муниципальных районов на установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских и сельских поселений предусмотрены статьей 9 Бюджетного кодекс РФ.

В соответствии с указанными нормами субъекты Российской Федерации вправе устанавливать общий порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов, а муниципальные районы непосредственно устанавливают порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из своего бюджета бюджетам сельских и городских поселений, расположенных на территории данного муниципального района.

Указанные положения согласуются с конституционными нормами о самостоятельности муниципальных образований, в том числе по вопросам формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, а также с принципами самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и бюджетных прав муниципальных образований.

В судебном заседании представители Законодательного Собрания и Губернатора Оренбургской области пояснили, что межбюджетные трансферты из бюджета Оренбургской области направляются бюджетам муниципальных районов, после чего они становятся их собственными бюджетными средствами и самостоятельно распределяются бюджетам сельских и городских поселений. При этом устанавливать порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам сельских и городских поселений субъект Российской Федерации не может, поскольку он устанавливает лишь общий порядок и условия их предоставления, как это предусмотрено в оспариваемом абзаце 2 части 2 статьи 26.1 Закона Оренбургской области, в соответствии с которым органы местного самоуправления поселений, в бюджетах которых доля дотаций, иных межбюджетных трансфертов и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать устанавливаемые местной администрацией муниципального района нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления.

Устанавливая такую норму Оренбургская область действовала в пределах предоставленных полномочий и не нарушила принципы самостоятельности местных бюджетов и равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом также не нарушены единые принципы и требования, устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ, поскольку сама оспариваемая норма Закона Оренбургской области в части запрета на расходование бюджетных средств на оплату труда вышеуказанных категорий работников и содержание органов местного самоуправления сверх установленных нормативов, если доля дотаций, иных межбюджетных трансфертов и (или) налоговых доходов в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% собственных доходов местного бюджета, не противоречит статье 136 Бюджетного кодекса РФ.

Абзац 2 части 2 статьи 26.1 Закона Оренбургской области в части полномочий муниципальных районов на установление нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления входящих в него поселений, не противоречит пункту 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ, поскольку статья 136 Бюджетного кодекса РФ в целом регулирует отношения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, и устанавливает основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам муниципальных образований.

Аналогичная норма содержится и в Законе Оренбургской области "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области", в статье 15 которого установлены условия предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджетам муниципальных образований. При этом в Бюджетном кодексе РФ нет нормы, устанавливающей условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам сельских, городских поселений.

Статья 26.1 указанного Закона является специальной и регулирует отношения между муниципальными районами и входящими в его состав сельскими и городскими поселениями.

В связи с этим суд не соглашается с доводами о том, что нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов и выборных должностных лиц сельских и городских поселений, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих этих органов, а также на содержание органов местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, должны устанавливаться только высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Ссылку на Постановление Правительства Оренбургской области от 14 января 2011 года N 10-п "О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в бюджете муниципального района (городского округа) Оренбургской области на 2011 год" суд считает ошибочной, поскольку данное Постановление относится к муниципальным районам и городским округам, и не устанавливает условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам сельских, городских поселений.

В рамках исполнения бюджета муниципального района условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам сельских, городских поселений муниципальными районами устанавливаются самостоятельно. В подтверждение этому суду представлены соответствующие решение Совета депутатов муниципального образования "Оренбургский район" Оренбургской области от 20 декабря 2010 года N 36, постановление Администрации Светлинского района Оренбургской области от 13 ноября 2009 года N 58-п, постановление Администрации муниципального образования "Бузулукский район" Оренбургской области от 14 декабря 2011 года N 1633-п, постановление Администрации муниципального образования "Красногвардейский район" Оренбургской области от 27 октября 2010 года N 772-п.

С доводами о том, что в статье 136 Бюджетного кодекса РФ говориться обо всех муниципальных образованиях, без деления их на муниципальные районы, городские округа, сельские и городские поселения, в связи с чем предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам сельских и городских поселений также должно производится в соответствии с данной статьей, т.е. когда нормативы формирования расходов устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, суд не соглашается, поскольку в данной статье установлены основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, а не бюджетов муниципальных районов.

Иное толкование норм данной статьи привело бы нарушению принципов самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав субъектов бюджетного процесса и прямо противоречило бы абзацу 10 статьи 8 и абзацу 3 пункта 2 статьи 9 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации относится установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, а установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений относится к бюджетным полномочиям муниципальных районов.

Согласно части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Поскольку судом установлено, что оспариваемая норма Закона Оренбургской области не противоречит федеральному законодательству, суд считает необходимым в удовлетворении заявления прокурору отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, частью 1 статьи 253 ГПК Российской Федерации, суд решил:

заместителю прокурора Оренбургской области в удовлетворении заявления о признании недействующим и не подлежащим применению абзаца 2 части 2 статьи 26.1 Закона Оренбургской области от 30 ноября 2005 года N 2738/499-III-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области" (с изменениями и дополнениями) - отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней.

Судья Оренбургского областного суда

Ю.М. Имамов