Приложение. Концепция миграционной политики Оренбургской области на период до 2025 года

Приложение
к указу Губернатора области
от 5 июня 2013 г. N 583-ук

Концепция
миграционной политики Оренбургской области на период до 2025 года

I. Анализ миграционных процессов в Оренбургской области

1. Миграционные процессы в Оренбургской области условно можно разделить на 2 этапа.

а) первый этап - 1992 - 2000 годы.

Данный этап связан с распадом Советского Союза и массовой вынужденной миграцией русскоязычного населения, в основном из государств центральной Азии (Казахстан, Узбекистан, Таджикистан, Туркмения). Основной целью мигрантов было приобретение гражданства Российской Федерации с постоянным местом жительства.

Всего за этот период времени на территорию Оренбургской области прибыло около 200 тыс. человек. Пик миграции в область пришелся на 1993 - 1994 годы (около 100 тыс. человек). Статус вынужденных переселенцев и беженцев с 1993 года получили 82,5 тыс. человек. По данному показателю Оренбургская область входит в число пяти регионов Российской Федерации, на которые пришлась основная нагрузка по приему вынужденных переселенцев.

К 2000 году данный поток этой категории мигрантов стал незначительным и не оказывает существенного влияния на социально-экономическое положение области.

Миграция способствовала росту численности населения области, в значительной степени компенсируя потери от естественной убыли и внутренней миграции;

б) второй этап - с 2001 года по настоящее время.

Этот этап характеризуется стремительным ростом этнической, в первую очередь трудовой миграции, опять же из государств Центрально-Азиатского региона (Узбекистан, Таджикистан, Туркмения).

Достаточно сказать, что с 2000 по 2012 год количество иностранных граждан, зарегистрировавшихся на территории области в режиме временного пребывания, возросло более чем в 16 раз и достигло 114 тыс. человек. В период с 2009 по 2012 год наблюдается стабилизация численности мигрантов, зарегистрированных в режиме временного пребывания (до 90 суток), и их количество на конец 2012 года составляло 106077 человек.

2. Основными странами исхода мигрантов являются Узбекистан (доля в общей численности мигрантов за последние пять лет колеблется от 31 до 37 процентов), Таджикистан (от 12 до 15 процентов), Азербайджан (от 5 до 7 процентов), Армения (от 3,3 до 4 процентов), Кыргызстан (от 3,6 до 4,7 процента). Доля мигрантов из приграничного Казахстана составляет в среднем 33 процента. Это в основном жители приграничных регионов, поездки которых носят гостевой и деловой кратковременный характер (так называемая "челночная миграция"). Поэтому миграция из Казахстана не оказывает существенного влияния на состояние миграционных процессов в области. Вместе с тем отмечается устойчивый рост миграционных потоков в центральные регионы России, проходящих через пункты пропуска на оренбургском участке российско-казахстанской государственной границы. Только за 2012 год количество иностранных граждан, пересекающих государственную границу, увеличилось более чем на 20 процентов и составило на конец года 2352703 человека.

3. Характерной чертой внешней этнической миграции является трудовая миграция.

Привлечение работников из-за рубежа вызвано рядом причин.

Во-первых, появляются массовые рабочие места, которые в сложившихся социально-экономических условиях и в данное время оказываются малопривлекательными для местных жителей и не обеспечиваются притоком рабочей силы из других регионов страны.

Во-вторых, уровень жизни в странах - экспортерах рабочей силы значительно ниже, чем в России: люди не могут найти работу в своей стране или считают, что в России могут заработать существенно больше.

4. Трудовых мигрантов можно условно разделить на две категории.

Первая категория - это граждане так называемого "дальнего зарубежья", в основном высококвалифицированные специалисты, привлекаемые российскими предприятиями и организациями, как правило, в рамках устанавливаемой квоты.

Вторая категория - это стихийно приезжающие в Россию иностранные граждане, в основном из стран Центрально-Азиатского региона. Именно эта категория этнических трудовых мигрантов сегодня составляет более 90 процентов всего количества иностранной рабочей силы в Оренбургской области и является базой для пополнения нелегальных мигрантов. Это в основном низкоквалифицированные работники, их правой статус - временное пребывание в Российской Федерации (от 3 до 90 суток). Таким образом, между понятиями "временно пребывающий иностранный гражданин" и "трудовой мигрант" можно ставить знак равенства.

5. Основными сферами экономики, где используется труд мигрантов, являются строительство (от 60 до 80 процентов), сельское хозяйство (10 - 12 процентов), торговля, бытовое обслуживание, транспорт и промышленность. Можно сделать вывод, что это устойчивая тенденция, которая будет сохраняться длительное время.

Вместе с тем с учетом складывающейся сложной демографической ситуации миграционный приток в область желателен и важен, но его необходимо регулировать.

Что касается внутренней миграции, то Оренбуржье является "лидером" среди регионов Приволжского федерального округа по миграционной убыли населения, причем за последние три года убыль увеличивается, и в 2012 году она превысила 7 тыс. человек. Область покидает в основном самая мобильная и трудоспособная часть населения.

Поэтому преодоление этой тенденции - задача комплексная - экономическая и социальная.

II. Общие положения

6. Концепция миграционной политики Оренбургской области на период до 2025 года (далее - Концепция) представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности органов государственной власти Оренбургской области, общественных организаций и национально-культурных объединений в сфере миграции.

7. Концепцией определяются цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики в Оренбургской области.

8. Концепция разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Оренбургской области и во взаимосвязи с Концепцией государственной национальной политики Российской Федерации, концепцией демографической политики Оренбургской области на период до 2025 года, стратегией развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года.

9. Разработка Концепции обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Оренбургской области и интеграционными процессами на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств, Таможенного союза и Единого экономического пространства. Реализация Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.

10. Для целей настоящей Концепции используются основные понятия, обозначенные в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации.

III. Условия формирования и реализации миграционной политики Оренбургской области

11. Миграционные процессы играют значимую роль в социально-экономическом и демографическом развитии Оренбургской области.

За последние два десятилетия миграционный прирост в значительной степени компенсировал более половины естественной убыли населения.

12. Переселение мигрантов на постоянное место жительства в Оренбургскую область становится одним из источников увеличения численности населения региона, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями экономики области является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития.

13. В современных условиях миграция работников высокой квалификации является важным источником накопления человеческого капитала, обеспечивающего экономический рост и благосостояние области. Одна из стратегических задач - создание условий и механизмов для привлечения востребованных экономикой высококвалифицированных и квалифицированных специалистов разного профиля, предпринимателей и инвесторов, прежде всего на долгосрочной основе.

Вместе с тем в области отсутствуют программы привлечения на постоянное место жительства мигрантов с востребованными в регионе профессионально-квалификационными, образовательными, экономическими, демографическими, социокультурными и другими характеристиками, способных успешно адаптироваться и интегрироваться в российское общество.

14. В настоящее время миграционная привлекательность Оренбургской области по сравнению с другими регионами Приволжского федерального округа невысока и распространяется преимущественно на граждан государств - участников Содружества Независимых Государств. Мигранты новых поколений, прибывающие в область, обладают более низким уровнем образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки.

15. Продолжается миграционный отток из области. Причины обусловлены ограниченностью рынка арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его аренды, низкими доходами большей части населения. Основным вектором внутренней миграции остается движение в центральную часть России и в Московскую область.

16. Незаконная миграция, обеспечивающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения области.

17. Важными элементами миграционной политики области являются создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, защита их прав и свобод, обеспечение социальной защищенности. Прямым результатом отсутствия программ адаптации и интеграции являются изоляция мигрантов от принимающего социума и нарастание негативного отношения к мигрантам. К организации программ интеграции и адаптации необходимо привлечь все заинтересованные стороны (самих мигрантов, бизнес-структуры, неправительственные организации), в полной мере задействовать потенциал средств массовой информации.

Необходимы содействие в жилищном обустройстве вынужденных переселенцев, совершенствование процедуры предоставления статуса беженца и временного убежища по гуманитарным обстоятельствам. В 1990-е годы в Оренбургской области получили статус беженцев и вынужденных переселенцев 82,5 тыс. человек, но до сих пор законодательно закрепленные социальные обязательства перед ними до конца не выполнены.

18. Опыт показывает, что проведение активной миграционной политики ускоряет социально-экономическое развитие и обеспечивает рост благосостояния населения.

19. Ставя задачу привлечения в область мигрантов для восполнения населения, рабочей силы и развития инновационного потенциала, следует учитывать, что миграционные ресурсы государств - участников Содружества Независимых Государств, ориентированные на Российскую Федерацию, в перспективе будут уменьшаться.

IV. Цели, принципы, задачи и основные направления миграционной политики Оренбургской области

20. Цели миграционной политики Оренбургской области:

а) обеспечение максимальной защищенности, комфортности и благополучия населения области;

б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения Оренбургской области, удовлетворение потребностей демографического развития области;

в) содействие обеспечению потребности экономики области в притоке квалифицированных рабочих кадров, модернизации, инновационному развитию и повышению конкурентоспособности ее отраслей;

г) организация и стимулирование процесса добровольного переселения в Оренбургскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на основе повышения ее привлекательности.

21. Принципы миграционной политики Оренбургской области:

а) обеспечение прав и свобод человека и гражданина;

б) недопустимость любых форм дискриминации;

в) соблюдение норм национального и международного права;

г) гармонизация интересов личности, общества и государства;

д) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти и органов местного самоуправления Оренбургской области, развитие институтов социального партнерства и гражданского общества;

е) защита областного рынка труда;

ж) дифференцированный подход к регулированию миграционных потоков в зависимости от целей и сроков пребывания, социально-демографических и профессионально-квалификационных характеристик мигрантов;

з) учет особенностей регионального развития;

и) открытость и доступность информации о миграционных процессах и принимаемых решениях в области реализации миграционной политики;

к) научная обоснованность принимаемых решений.

22. Задачи миграционной политики Оренбургской области:

а) создание правовых, социально-экономических, организационных, информационных условий и формирование механизма для добровольного переселения на постоянное место жительства в Оренбургскую область соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан и обеспечение соблюдения их законных прав и интересов;

б) разработка механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, в первую очередь высококвалифицированных специалистов, на основе совершенствования региональной инфраструктуры в сфере миграции и создания комфортных условий для адаптации трудовых мигрантов;

в) снижение доли привлекаемых неквалифицированных иностранных работников в общей численности иностранной рабочей силы;

г) содействие развитию внутренней миграции;

д) компенсация естественной убыли населения области;

е) содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности;

ж) выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;

з) содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

и) противодействие незаконной миграции.

23. Основные направления миграционной политики Оренбургской области:

а) в области создания для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан условий и стимулов для переселения в Оренбургскую область на постоянное место жительства:

разработка в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, проекта областной целевой программы по оказанию содействия добровольному переселению в Оренбургскую область соотечественников, проживающих за рубежом, и возвращению эмигрантов;

содействие переселению на постоянное место жительства квалифицированных специалистов, а также иных иностранных работников, востребованных на областном рынке труда, в том числе в рамках программы добровольного переселения соотечественников в Оренбургскую область;

создание условий для миграции в область предпринимателей и инвесторов;

содействие переселению в область иностранных граждан в целях воссоединения семей;

стимулирование миграции в Оренбургскую область молодежи, имеющей особо востребованные на областном рынке труда профессии и специальности, включая выпускников областных образовательных учреждений профессионального образования из числа иностранных граждан, получивших профессию (специальность), востребованную на рынке труда области;

б) в области разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной экономикой области:

разработка дифференцированных программ краткосрочной и долгосрочной трудовой миграции, в том числе:

программ привлечения в область высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников по профессиям, дефицитным и востребованным на областном рынке труда;

программ организованного привлечения иностранных работников, сезонной миграции работников и каникулярной трудовой миграции иностранных студентов;

развитие инфраструктуры в сфере трудовой миграции на базе сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций;

создание механизмов стимулирования иностранных работников, востребованных на областном рынке труда, к заключению длительных трудовых договоров, в том числе на рабочие места, которые невозможно заместить российскими работниками;

создание центров содействия иммиграции в область и медицинского освидетельствования иммигрантов;

в) в области содействия развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации:

обеспечение доступа граждан к социальным, медицинским и иным видам услуг по месту фактического проживания;

информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность;

развитие разных форм временной пространственной мобильности с целью осуществления трудовой деятельности, в том числе распространение вахтового метода ведения работ, гибких форм занятости и гибкого графика работы;

поддержка образовательной (учебной) миграции российских граждан, в том числе в целях получения образования и повышения квалификации по профессиям, востребованным на рынке труда;

содействие местной внутренней миграции, прежде всего между малыми городами и сельскими поселениями;

создание инфраструктуры для проживания внутренних трудовых и учебных мигрантов на основе государственно-частного партнерства;

поддержка муниципальных образований, проводящих активные меры по привлечению внутренних мигрантов, в том числе в рамках федеральных и областных программ;

развитие дешевых сегментов рынка арендного жилья;

развитие взаимодействия центров занятости населения министерства труда и занятости населения Оренбургской области с частными агентствами по вопросам трудоустройства граждан региона вне территории их постоянного проживания;

совершенствование областного банка вакансий, региональных и межрегиональных систем обмена информацией о возможностях трудоустройства с целью повышения информированности граждан о возможностях и условиях трудоустройства;

г) в области содействия образовательной (учебной) миграции в Оренбургскую область и поддержки академической мобильности:

совершенствование условий для обучения в областных образовательных учреждениях на разных уровнях подготовки иностранных студентов вне зависимости от гражданства и места проживания;

увеличение контингента студентов в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования из числа иностранных граждан, преимущественно граждан государств - участников Содружества Независимых Государств;

совершенствование условий пребывания в области иностранных студентов, их социально-культурной адаптации, медицинского страхования, обеспечения безопасности;

содействие мобильности специалистов, занимающихся преподавательской, исследовательской и экспертно-аналитической работой в образовательных учреждениях и научных организациях;

организационное, информационное и финансовое содействие образовательным учреждениям и научным организациям в реализации программ международной академической мобильности и привлечении зарубежных ученых на основе долгосрочных трудовых контрактов;

предоставление возможности иностранным гражданам работать по полученной специальности в Оренбургской области непосредственно после завершения обучения в областных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования;

д) в области выполнения гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов:

выполнение государственных обязательств по жилищному обустройству лиц, имеющих статус вынужденных переселенцев;

создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией по работе с вынужденными мигрантами;

предоставление вынужденным мигрантам полной и объективной информации о ситуации в странах и регионах их прежнего проживания, о безопасности при добровольном возвращении в места прежнего проживания;

поддержание инфраструктуры объектов для размещения вынужденных мигрантов;

разработка программ социальной поддержки вынужденных мигрантов;

е) в области содействия адаптации и интеграции мигрантов, формирования конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом:

содействие развитию в обществе культуры межнациональных и межрелигиозных отношений, формирование у мигрантов и принимающего сообщества навыков межкультурного общения, противодействия ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости;

создание условий для адаптации и интеграции мигрантов, включая их обучение русскому языку, правовое просвещение, информирование о культурных традициях и нормах поведения путем формирования соответствующей инфраструктуры;

обеспечение доступа иностранных граждан и членов их семей к социальным, медицинским и образовательным услугам в зависимости от их правового статуса;

противодействие социальной исключенности мигрантов, пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов;

разработка, внедрение и реализация программ адаптации и интеграции мигрантов и членов их семей на основе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти области и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и бизнес-структур;

создание инфраструктуры, обеспечивающей содействие адаптации и интеграции, включая центры информационной и правовой поддержки мигрантов, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации;

создание программ по формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти области и органов местного самоуправления с общественными объединениями, содействующими адаптации и интеграции мигрантов;

ж) в области противодействия незаконной миграции:

подготовка и внесение предложений по совершенствованию правовой базы противодействия незаконной миграции и мер ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации;

противодействие организации каналов незаконной миграции;

обеспечение функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;

совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией по вопросам противодействия незаконной миграции;

разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных оперативно-профилактических мероприятий;

усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями, привлекающими иностранную рабочую силу, в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации.

V. Информационно-аналитическое обеспечение реализации миграционной политики Оренбургской области

24. Информационно-аналитическое обеспечение реализации миграционной политики Оренбургской области предусматривает:

а) совершенствование предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере миграции, в том числе с использованием информационных технологий (инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме);

б) расширение использования информационных технологий для анализа миграционной ситуации и обеспечения реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, в том числе:

развитие системы статистического наблюдения на основе административных систем учета населения и системы выборочных исследований по вопросам внутренней и международной миграции;

информационное обеспечение различных миграционных программ и мониторинг их эффективности;

в) проведение научно-исследовательских разработок для анализа и прогноза миграционной ситуации, мониторинга и оценки эффективности различных миграционных программ.

VI. Основные механизмы реализации миграционной политики Оренбургской области

25. Концепцией предусматриваются следующие основные механизмы реализации миграционной политики Оренбургской области:

а) включение задач и мероприятий по реализации миграционной политики Оренбургской области в областные программы;

б) учет задач миграционной политики Оренбургской области при формировании областного бюджета, концентрация финансовых и материальных ресурсов на реализации приоритетных направлений и задач миграционной политики;

в) совершенствование системы взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества в сфере миграции;

г) постоянный мониторинг и анализ происходящих на территории области миграционных процессов и их влияния на социально-экономические, демографические и иные аспекты развития области, а также последующая корректировка конкретных мер миграционной политики Оренбургской области.

VII. Этапы реализации миграционной политики Оренбургской области

26. Первый этап (2012 - 2015 годы):

а) разработка и принятие областных государственных программ, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений миграционной политики Оренбургской области;

б) создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства;

в) создание инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации;

г) проведение выборочных исследований, включающих вопросы внутренней и международной миграции.

По итогам реализации первого этапа предполагается к 2015 году стабилизировать и сократить миграционный отток населения из Оренбургской области.

27. Второй этап (2016 - 2020 годы):

а) реализация и мониторинг принятых областных государственных программ в рамках осуществления основных направлений миграционной политики Оренбургской области;

б) обобщение и анализ правоприменительной практики принятых нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации, и подготовка предложений по их совершенствованию.

По итогам реализации второго этапа предполагается к 2021 году приостановить миграционный отток населения из Оренбургской области.

28. Третий этап (2021 - 2025 годы):

а) оценка эффективности принятых областных государственных программ в рамках реализации основных направлений миграционной политики Оренбургской области;

б) уточнение основных стратегических ориентиров, приоритетов и основных направлений реализации миграционной политики Оренбургской области и корректировка действующих программ.

По итогам реализации третьего этапа предполагается к 2026 году обеспечить миграционный приток населения.