Решение Оренбургского областного суда от 28 июня 2012 г. N 3-25/2012 Суд не согласился с тем, что оспариваемая норма допускает возможность налагать на перевозчика двойную ответственность, поскольку решение уполномоченного органа о прекращении перевозок и исключение перевозчика из областного реестра не является мерой ответственности за допущенные нарушения, а является их последствием, в связи с чем в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению в части постановления Правительства Оренбургской области отказано

Решение Оренбургского областного суда
от 28 июня 2012 г. N 3-25/2012

Оренбургский областной суд в составе: председательствующего судьи Имамова Ю.М., при секретаре Баловневой О.А., с участием прокурора Толмач А.В., а также с участием Петренко Л.А., действующей по доверенности в интересах Петренко А.Н., представителей Правительства Оренбургской области Ивановой Н.С., действующей по доверенности N 01/22-565 от 14 июня 2012 года, Узякова А.Д., действующего по доверенности N 01/22-601 от 25 июня 2012 года, рассмотрев 28 июня 2012 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Петренко А.Н. о признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 11, 22 пункта 6; пунктов 9; 11; 13; 17; 18; 19; 20 (в части) постановления Правительства Оренбургской области от 23 июля 2007 года N 250-п "О порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области", установил:

Индивидуальный предприниматель Петренко А.Н. обратился в суд с вышеуказанным заявлением сославшись на то, что Правительством Оренбургской области 23 июля 2007 года принято постановление N 250-п "О порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области", отдельные положения которого противоречат Конституции РФ, федеральному законодательству и ограничивают права и свободы перевозчиков пассажиров.

В обоснование своих требований Петренко А.Н. указал, что Конституция РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. В Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не допускается деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Право на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства, и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц. Государство при осуществлении регулирования и защиты данного конституционного права призвано обеспечивать баланс интересов участников рыночных отношений.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе посредством предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов. Следовательно, принимаемые указанными органами решения и их действия должны быть направлены на реализацию положений Закона о защите конкуренции.

Транспортное обслуживание населения, в том числе в сфере пассажирских перевозок, не является прерогативой только органов местного самоуправления, а может осуществляться и субъектами предпринимательской деятельности. При этом органам местного самоуправления запрещается ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и ущемлять их экономические интересы.

Как указано в постановлении Конституционного Суда РФ от 13 июля 2010 года N 16-п, реализация права на осуществление предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, как связанного с использованием транспортных средств, являющихся источником повышенной опасности, обусловливает необходимость принятия особых мер обеспечения безопасности пассажиров и других участников дорожного движения и введения обоснованных требований, в том числе ограничительного характера. Федеральное законодательное регулирование является правовой основой достижения баланса между свободой предпринимательской деятельности и интересами обеспечения безопасности в сфере транспортного обслуживания населения. Указанный вид деятельности не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Субъекты РФ вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности и организации транспортного обслуживания населения, однако защищая права одних лиц, они не вправе вводить ограничения прав других лиц, в том числе предпринимателей, поскольку ограничения прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом. В объем лицензирования, установленного федеральным законодательством, входят все возможные ограничения предпринимательской деятельности. При этом ответственность за нарушение установленных ограничений может быть установлена только федеральным законодательством. Условия осуществления предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения на уровне субъекта Российской Федерации не должны включать дополнительные ограничения, а могут носить лишь конкретизирующий характер. Ответственность за осуществление предпринимательской деятельности в нарушение установленного порядка уже предусмотрена статьей 14.1 КоАП РФ.

Между тем абзацем 7 пункта 6 оспариваемого постановления предусмотрено для согласования вопроса об открытии регулярного межмуниципального автобусного маршрута предоставление перевозчиками в уполномоченный орган договора с автовокзалами (автостанциями) начального и конечного пунктов маршрута.

Абзацем 18 пункта 6 этого же постановления предусмотрено, что при согласовании паспорта автобусного маршрута, схемы и расписания движения с органами местного самоуправления городских округов, городских поселений и муниципальных районов перевозчики предоставляют договор с автовокзалом (автостанцией) территории согласования.

Пунктом 17 постановления предусмотрено, что переоформление паспорта автобусного маршрута на новый срок осуществляется при предоставлении перевозчиками в уполномоченный орган договора с автовокзалами (автостанциями) начального и конечного пунктов маршрута.

Однако на федеральном уровне нет норм, обязывающих перевозчиков, допущенных к регулярным пассажирским перевозкам по пригородным и междугородным автобусным маршрутам, заключать договора с автовокзалами (автостанциями). Закон Оренбургской области от 4 марта 2011 года N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" также не устанавливает такую обязанность. Кроме того, осуществление пассажирских перевозов только с территорий автовокзалов (автостанций) является экономически необоснованным и трудновыполнимым.

Пунктом 9 постановления предусмотрен срок действия паспорта автобусного маршрута 3 года, однако федеральное и областное законодательство не содержат конкретного срока действия паспорта автобусного маршрута и обязанности перевозчиков либо иных лиц переоформлять паспорт автобусного маршрута на новый срок.

Согласно пункту 11 постановления основаниями для отказа в открытии межмуниципального автобусного маршрута (переоформлении маршрута) являются:

- систематические нарушения безопасности и качества перевозок (по данным ГИБДД, Управления государственного автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, органов местного самоуправления);

- отсутствие системы обеспечения безопасности выполнения пассажирских перевозок.

Однако статьей 6 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" уже предусмотрена ответственность перевозчика за нарушения в области пассажирских перевозок. Статьей 14.1 КоАП РФ также предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Пунктом 13 постановления предусмотрено, что перевозчик не вправе без уведомления уполномоченного органа отменить назначенные на маршруте рейсы, за исключением случаев, когда выполнение рейсов невозможно по неблагоприятным дорожным или погодно-климатическим условиям, угрожающим безопасности движения, или из-за возникновения помех, не зависящих от перевозчика.

Указанная норма противоречит пунктам 5.9 и 5.2.4 Приказа Минтранса РФ от 8 января 1997 года N 2 "Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", согласно которым владельцы автобусов, осуществляющих регулярные автобусные перевозки, должны проводить контроль выполнения всех рейсов, предусмотренных расписанием, анализировать причины возникающих отклонений и при необходимости корректировать расписания (изменять время движения на маршруте, его участках); владелец автобуса обязан устанавливать графики выпуска автобусов на линию с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток; пункту 8 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", в соответствии с которым в случае, если потребность в регулярных перевозках пассажиров и багажа существенно зависит от времени года или дней недели, расписание может составляться на летний и осенне-зимний периоды года и (или) для рабочих, выходных и праздничных дней. Пункт 9 данного Постановления Правительства РФ предусматривает изменения, внесенные владельцем автобуса в расписание, довести только до сведения населения не позднее, чем за 10 дней до начала осуществления регулярных перевозок пассажиров согласно измененному расписанию.

Пунктом 18 оспариваемого постановления предусмотрено, что прекращение перевозок пассажиров по действующему маршруту и исключение конкретного перевозчика из областного реестра регулярных автобусных маршрутов может быть осуществлено по инициативе:

- уполномоченного органа;

- органов местного самоуправления;

- Управления государственного автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта;

- Управления ГИБДД УВД по Оренбургской области;

- перевозчика.

Между тем ни федеральным законодательством, ни законами Оренбургской области не предусмотрено исключение конкретного перевозчика из областного реестра регулярных автобусных маршрутов, в связи с чем, по мнению заявителя, данная норма противоречит федеральному и областному законодательству.

Пунктом 19 постановления Правительства Оренбургской области установлены основания для прекращения перевозки пассажиров и исключения из областного реестра перевозчика, обслуживающего маршрут, которыми являются неоднократные (два и более) нарушения:

- графиков и схем движения, утвержденных паспортом автобусного маршрута;

- правил дорожного движения, повлекшие за собой дорожно-транспортные происшествия;

- лицензионного законодательства;

- отправления (прибытия) автобусов с мест (на места), не предусмотренных паспортом автобусного маршрута;

- управление автобусами на регулярных межмуниципальных междугородных автобусных маршрутах водителями, имеющими непрерывный стаж работы в качестве водителя автобуса менее 3-х последних лет.

Кроме того, в случаях:

- окончания действия утвержденного паспорта автобусного маршрута и непринятия мер по его переоформлению перевозчик исключается из областного реестра по инициативе уполномоченного органа;

- приостановки действия лицензии на право осуществления пассажирских перевозок перевозчик исключается из областного реестра по инициативе Управления государственного автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Однако ни один федеральный или областной закон не содержит правовых норм, регламентирующих включение в реестр и исключение перевозчика из реестра. Более того, законодателем на федеральном уровне за каждое из перечисленных в пункте 19 постановления нарушений уже предусмотрена ответственность перевозчика, а согласно действующему законодательству никто не может нести ответственность дважды за одно и то же правонарушение. Указанная деятельность фактически направлена на дублирование контрольных полномочий Ространснадзора, что противоречит пункту 5 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в соответствии с которым не допускается проведение в отношении одного предпринимателя несколькими органами проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

В статье 4 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" указано, что перевозки пассажиров и багажа осуществляются в городском, пригородном, междугородном, международном сообщении. Такого вида сообщения "межмуниципальный" не существует.

На основании изложенных доводов Петренко А.Н. полагал, что принимая оспариваемый нормативный правовой акт региональный законодатель превысил предоставленные ему полномочия по регулированию общественных отношений в сфере организации пассажирских перевозок, что приводит к ущемлению интересов перевозчиков пассажиров и создаются препятствия для осуществления ими предпринимательской деятельности.

В судебное заседание Петренко А.Н. не явился, хотя о времени и месте рассмотрения дела был извещен надлежащим образом. Его представитель Петренко Л.А. в судебном заседании уточнила, что все оспариваемые нормы содержаться не в самом постановлении Правительства Оренбургской области от 23 июля 2007 года N 250-п, а в утвержденном данным постановлением "Порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области" (далее - Порядок). В связи с этим она просила признать недействующими и не подлежащими применению вышеуказанные нормы, содержащиеся в данном Порядке.

Кроме того, в судебном заседании Петренко Л.А. указала, что в пункте 6 Порядка оспариваются абзацы 11 и 22, которые в заявлении ошибочно были названы абзацами 7 и 18; в пункте 9 оспаривается только абзац 2 - в части установления срока действия паспорта автобусного маршрута в 3 года; в пункте 17 оспаривается только абзац 11 - в части необходимости при переоформлении паспорта автобусного маршрута на новый срок предоставление перевозчиками в уполномоченный орган договора с автовокзалами (автостанциями) начального и конечного пунктов маршрута; пункты 18 и 20 не оспаривается полностью; в пункте 19 оспариваются только абзацы 1, 3, 4, 9, 10 - в части того, что основанием для прекращения перевозки пассажиров и исключения из областного реестра перевозчика, обслуживающего маршрут, являются неоднократные (2 и более) нарушения:

- правил дорожного движения, повлекшие за собой дорожно-транспортные происшествия;

- лицензионного законодательства;

- окончание действия утвержденного паспорта автобусного маршрута и непринятие мер по его переоформлению;

- приостановка действия лицензии на право осуществления пассажирских перевозок.

Представители Правительства Оренбургской области Иванова Н.С. и Узяков А.Д. с требованиями Петренко А.Н. и его представителя не согласились в полном объеме.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы гражданского дела, суд оснований для удовлетворения заявления Петренко А.Н. не усматривает.

Так, согласно части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Судом установлено, что Петренко А.Н. является зарегистрированным индивидуальным предпринимателем, осуществляющим пассажирские перевозки на основании лицензии N АСС-56-006878 от 29 сентября 2010 года по маршруту "Оренбург-Соль-Илецк" и Расписания движения автобусов.

23 июля 2007 года Правительством Оренбургской области принято постановление N 250-п, пунктом 1 которого утвержден "Порядок формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области".

Данное постановление с приложением опубликовано в газете "Оренбуржье" 27 июля 2007 года.

Порядок формирования сети регулярных межмуниципальных (пригородных и междугородных) автобусных маршрутов на территории Оренбургской области разработан в целях обеспечения безопасности перевозок, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, создания цивилизованного рынка транспортных услуг и предназначен для упорядочения процедуры открытия маршрутов и регистрации юридических и физических лиц, осуществляющих перевозки пассажиров на регулярных межмуниципальных автобусных маршрутах Оренбургской области, установления единых подходов, процедур взаимодействия, последовательности и сроков выполнения работ, связанных с открытием этих маршрутов и регистрации перевозчиков (пункт 1 Порядка).

Данный нормативный правовой акт не регулирует вопросы безопасности дорожного движения, установленные Правилам дорожного движения РФ, утвержденные постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 23 октября 1993 года N 1090.

Согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в области обеспечения безопасности дорожного движения (статья 4 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения") находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По вопросам обеспечения безопасности дорожного движения и защиты законных прав и свобод пассажиров вышеуказанное постановление Правительства Оренбургской области и утвержденный этим постановлением Порядок приняты по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем в силу пункта "и" статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся только федеральный транспорт и федеральные пути сообщения.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции РФ).

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).Статья 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (с изменениями и дополнениями) относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями, так как обеспечение безопасности перевозок пассажиров предполагает отношения на уровне власти и подчинения. Согласно статье 4 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (с изменениями и дополнениями) в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 6 вышеуказанного Федерального закона вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугороднего транспорта не отнесены к компетенции Российской Федерации. Эти вопросы относятся к компетенции субъектов Российской Федерации. Вопросы организации безопасности дорожного движения не регулируются Гражданским кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях, поскольку это отношения между уполномоченным органом (органом власти), который выступает в качестве заказчика пассажирских перевозок, и перевозчиком, а не между перевозчиком и пассажиром. В связи с этим к ним не применяются нормы гражданского или административного права. При таких обстоятельствах суд считает, что вышеуказанные нормативные правовые акты приняты Правительством Оренбургской области в пределах предоставленных полномочий, т.е. нарушений по процедуре их принятия и опубликования не имеется. Суд также полагает, что оспариваемые Петренко А.Н. нормы и по существу не противоречат федеральному законодательству. В соответствии с абзацами 11, 22 пункта 6 Порядка для согласования вопроса об открытии регулярного межмуниципального автобусного маршрута необходимо предоставление перевозчиками в уполномоченный орган договора с автовокзалами (автостанциями) начального и конечного пунктов маршрута; при согласовании паспорта автобусного маршрута, схемы и расписания движения с органами местного самоуправления городских округов, городских поселений и муниципальных районов перевозчики обязаны предоставить договор с автовокзалом (автостанцией) территории согласования. В пункте 17 Порядка установлено, что при переоформлении паспорта автобусного маршрута на новый срок перевозчик предоставляет в уполномоченный орган договор с автовокзалами (автостанциями) начального и конечного пунктов маршрута. Порядком формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области регламентирован организационно-правовой аспект транспортного обслуживания населения Оренбургской области на межмуниципальных автобусных маршрутах. В частности, данным нормативным правовым актом, принятым в установленном порядке и в рамках полномочий органа государственной власти Оренбургской области, в целях обеспечения безопасности дорожного движения, определены требования и правила к формированию (открытию, закрытию) регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области, установлены условия, при которых перевозчик допускается к осуществлению перевозок пассажиров. При этом предписание о необходимости заключения договора между перевозчиком, допущенным к регулярным пассажирским перевозкам с одной стороны и автовокзалом (автостанцией) - с другой стороны, по своей сути является волеизъявлением организатора перевозок (уполномоченного органа, в качестве которого выступает министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области), направленного на обеспечение регулярных транспортных перевозок пассажиров, отвечающих требованиям безопасности. Поскольку отношения между организатором перевозок и перевозчиком находятся в сфере власти и подчинения, то предусмотренные нормами гражданского законодательства требования к порядку заключения договора (статьи 421, 784 ГК РФ) в данном случае не применимы. Суд также считает необоснованным ссылку на статью 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", так как установленные в оспариваемых Петренко А.Н. нормы касаются всех перевозчиков, осуществляющих перевозки пассажиров на регулярных межмуниципальных автобусных маршрутах на территории Оренбургской области, а не только отдельных перевозчиков. Являются необоснованными и ссылки на Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", поскольку данный Закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, к каковым относится и деятельность по перевозкам пассажиров, а вопросы организации маршрутных пассажирских перевозок этот Закон не регулирует. Доводы заявителя о том, что перевозчикам экономически не выгодно осуществлять посадку и высадку пассажиров с территорий автовокзалов, с которыми заключены соответствующие договоры, являются необоснованными, поскольку порядок перевозки пассажиров на муниципальных маршрутах должен быть установлен, и он должен быть единым для всех участников дорожного движения. Данный Порядок не регулирует вопросы экономической деятельности индивидуальных предпринимателей. В судебном заседании Петренко Л.А. указала, что заключение договора с автовокзалами (автостанциями) предполагает необходимость продажи пассажирам билетов, что по ее мнению не является необходимым. Суд с такими доводами не соглашается, поскольку ни одна из оспариваемых норм, как в целом и сам "Порядок формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области" не говорит о необходимости продажи билетов пассажирам. Вместе с тем продажа билетов пассажирам является обязательным условием перевозок. В пункте 42 "Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112 (в редакции Постановления Правительства РФ от 7 сентября 2011 года N 757) прямо предусмотрено, что проезд пассажиров по маршрутам регулярных перевозок осуществляется по билетам. Наличие у пассажиров проездных билетов также предусматривается в пункте 5.7 "Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", утвержденного Приказом Министерства транспорта РФ от 8 января 1997 года N 2 (в редакции Приказа Минтранса РФ от 18 июля 2000 года N 75). Кроме того, по данному вопросу имеется решение Промышленного районного суда г. Оренбурга от 6 июля 2011 года, оставленное без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 17 августа 2011 года, которым ООО "Оренбургское объединение автовокзалов" обязано организовать продажу билетов по маршруту "Оренбург-Соль-Илецк" через кассы автовокзала, а перевозчики, в том числе и Петренко А.Н., обязаны включить в договоры о взаимоотношениях по маршруту "Оренбург-Соль-Илецк" пункт о продажи билетов пассажирам. Суд считает возможным ссылку на данное решение суда, поскольку оно принято по делу, имеющему публично-правовой характер, при рассмотрении которого принимал участие Петренко А.Н. В соответствии с пунктом 9 Порядка уполномоченный орган заключает договор с перевозчиком, выдает копию решения уполномоченного органа о внесении в областной реестр и выписку из областного реестра. Срок действия паспорта автобусного маршрута - 3 года. В судебном заседании Петренко Л.А. оспаривала данный пункт только в части установления срока действия паспорта автобусного маршрута сославшись на то, что если перевозчик имеет действующую лицензию, то срок действия паспорта автобусного маршрута не может быть ограничен. Суд не соглашается с такими доводами на основании следующего.

Согласно статье 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" безопасность дорожного движения - это состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Обеспечение безопасности дорожного движения - это деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Таким образом, деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения должна носить постоянный характер с учетом изменения дорожных условий, влияющих на безопасность дорожного движения.

В соответствии с пунктом 1 "Инструкции по заполнению паспорта автобусного маршрута" (Приложение N 3 к Приказу Минтранса РСФСР от 31 декабря 1981 года N 200) паспорт автобусного маршрута является основным документом, характеризующим: маршрут, наличие линейных сооружений, остановочных пунктов, расстояния между ними, стоимость проезда, состояние дороги, а также работу автобусов на маршруте с момента его открытия.

Аналогичная норма содержится в абзаце 17 статьи 4 Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 года N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области".

Поскольку в паспорте автобусного маршрута отражаются все сведения о конкретном маршруте, которые по объективным причинам со временем изменяются, то сам паспорт автобусного маршрута не может быть постоянным. В связи с этим возникает необходимость его периодического возобновления с уточнением сведений о маршруте. В абзаце 2 пункта 9 Порядка формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области этот срок установлен в 3 года. Суд в этом противоречий с федеральным законодательством суд не усматривает.

Оспаривая пункт 11 Порядка Петренко А.Н. указал, что основаниями для отказа в открытии межмуниципального автобусного маршрута (переоформлении маршрута) являются систематические нарушения безопасности и качества перевозок (по данным ГИБДД, Управления государственного автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, органов местного самоуправления) и (или) отсутствие системы обеспечения безопасности выполнения пассажирских перевозок.

Однако статьей 6 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" уже предусмотрена ответственность перевозчика за нарушения в области пассажирских перевозок. Кроме того, статьей 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Суд не соглашается с такими доводами заявителя, поскольку вопросы организации маршрутных пассажирских перевозок вышеуказанный Федеральный закон N 128-ФЗ и нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях не регулируют.

Кроме того, ссылка заявителя на Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" является ошибочной, поскольку в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ с аналогичным названием утратил силу.

Ссылки на части 3, 4 статьи 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях являются необоснованными, поскольку в них предусматривается ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) или за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Оспаривая пункт 13 Порядка, согласно которому перевозчик не вправе без уведомления уполномоченного органа отменить назначенные на маршруте рейсы, за исключением случаев, когда выполнение рейсов невозможно по неблагоприятным дорожным или по годно-климатическим условиям, угрожающим безопасности движения, или из-за возникновения помех, не зависящих от перевозчика, Петренко А.Н. указывает, что данный вопрос уже урегулирован федеральным законодательством. В частности, в пунктах 5.9 и 5.2.4 Приказа Минтранса РФ от 8 января 1997 года N 2 "Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами" установлено, что владельцы автобусов, осуществляющих регулярные автобусные перевозки, должны проводить контроль выполнения всех рейсов, предусмотренных расписанием, анализировать причины возникающих отклонений и при необходимости корректировать расписания (изменять время движения на маршруте, его участках); владелец автобуса обязан устанавливать графики выпуска автобусов на линию с учетом изменения пассажиропотоков по дням недели и часам суток.

В данной норме говорится о запрете на отмену назначенного на маршрут регулярного рейса, подлежащего ежедневному выполнению в установленное время согласно утвержденному расписанию, и она не касается разовых случаев (например, когда выполнение рейса невозможно из-за поломки автобуса).

Суд с доводами заявителя в этой части также не соглашается, так как вышеуказанное "Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами" определяет только основные требования по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами на территории Российской Федерации (пункт 1.1). Субъекты Российской Федерации самостоятельно решают вопросы организации перевозок пассажиров на муниципальных и межмуниципальных маршрутах. Запрет на отмену назначенного на маршрут регулярного рейса без уведомления уполномоченного органа установлен в рамках реализации полномочий по осуществлению государственного регулирования перевозок пассажиров на территории Оренбургской области. Уполномоченный орган, выполняя возложенные на него функции по утверждению графиков и расписаний маршрутов, должен быть информированным об отмене перевозчиком назначенного на маршрут рейса для принятия соответствующих мер, в том числе для привлечения на этот рейс другого перевозчика.

При этом оспариваемая норма не запрещает перевозчику самостоятельно отменять назначенный рейс, а лишь возлагает на него обязанность уведомления об этом уполномоченного органа.

Ссылка на пункт 8 Постановления Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 112 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом" является необоснованной, поскольку данная норма устанавливает особенности составления рейсов с учетом времени года или дней недели, выходных и праздничных дней и она не регулирует порядок отмены назначенного рейса.

Суд не соглашается со ссылкой заявителя на пункт 9 данного Постановления Правительства РФ, поскольку обязанность довести до населения сведения об изменениях расписания не исключает для перевозчика обязанности сообщать об этом уполномоченному органу.

Оспаривая абзацы 1, 3, 4, 9, 10 пункта 19 Порядка в части того, что основанием для прекращения перевозки пассажиров и исключения из областного реестра перевозчика, обслуживающего маршрут, являются неоднократные (2 и более) нарушения правил дорожного движения, повлекшие за собой дорожно-транспортные происшествия; нарушения лицензионного законодательства; окончание действия утвержденного паспорта автобусного маршрута и непринятие мер по его переоформлению; приостановка действия лицензии на право осуществления пассажирских перевозок, Петренко А.Н. указал, что ни один федеральный закон или закон Оренбургской области не содержит правовых норм, регламентирующих включение в реестр и исключение перевозчика из реестра. На федеральном уровне за каждое из перечисленных нарушений уже предусмотрена ответственность перевозчика, а согласно действующему законодательству никто не должен нести ответственность дважды за одно и то же правонарушение.

Суд с такими доводами не соглашается, поскольку вопросы организации перевозок пассажиров на муниципальных и межмуниципальных автобусных маршрутах не входит в компетенцию Российской Федерации и ее федеральных органов.

Законом Оренбургской области от 4 марта 2011 года N 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" разрешен вопрос об областном реестре межмуниципальных маршрутов. В пункте 11 части 2 статьи 6 данного Закона указано, что уполномоченный орган регистрирует в областном реестре межмуниципальные (пригородные и междугородные) маршруты.

Нельзя согласиться и с тем, что оспариваемая норма допускает возможность налагать на перевозчика двойную ответственность, поскольку решение уполномоченного органа о прекращении перевозок и исключение перевозчика из областного реестра не является мерой ответственности за допущенные нарушения, а является их последствием. Такое решение принимается не в рамках административного или лицензионного законодательства.

Окончание действия утвержденного паспорта автобусного маршрута и непринятие мер по его переоформлению, а также приостановка действия лицензии на право осуществления пассажирских перевозок, как основание для прекращения перевозки пассажиров и исключения из областного реестра перевозчика также не является мерой ответственности. В этих случаях перевозчик исключается из областного реестра и лишается права перевозки пассажиров за несоблюдение установленных правил.

В соответствии с пунктами 18 и 20 Порядка формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области прекращение перевозок пассажиров по действующему маршруту и исключение конкретного перевозчика из областного реестра автобусных маршрутов может быть по инициативе уполномоченного органа, органов местного самоуправления, Управления государственного автодорожного надзора по Оренбургской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, управления ГИБДД УВД по Оренбургской области или по инициативе самого перевозчика; решение уполномоченного органа об исключении перевозчика из областного реестра доводится до сведения инициатора обращения и перевозчика.

В судебном заседании Петренко Л.А. указанные нормы не оспаривала.

Вместе с тем оценивая эти нормы суд не считает их противоречащими федеральному законодательству и нарушающими права Петренко А.Н., поскольку они касаются лишь инициативы прекращения перевозок пассажиров и обязанности сообщения об этом инициатора обращения и перевозчика.

При таких обстоятельствах суд считает необходимым в удовлетворении заявления Петренко А.Н. отказать в полном объеме.

Руководствуясь статьями 194 - 199, частью 1 статьи 253 ГПК Российской Федерации, суд решил:

Петренко А.Н. в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 11, 22 пункта 6; пунктов 9; 11; 13; 17; 18; 19; 20 (в части) постановления Правительства Оренбургской области от 23 июля 2007 года N 250-п, "О порядке формирования сети регулярных межмуниципальных автобусных маршрутов на территории Оренбургской области" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение месяца.

Судья Оренбургского областного суда

Имамов Ю.М.