Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 11 апреля 2012 г. N 33-2052/2011 Судебная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что закрепленные в муниципальном правовом акте обязанности противоречат требованиям федерального законодательства, а неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей, в связи с чем решение суда оставлено без изменения, жалоба Оренбургского городского Совета без удовлетворения

Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 11 апреля 2012 г. N 33-2052/2011

Судья Петрова Т.А.

Судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского областного суда в составе

председательствующего судьи Кисловой Е.А.,

судей областного суда Никитиной А.И.,

Раковского В.В.,

с участием прокурора Кобзарь А.П.,

при секретаре Баловневой О.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Оренбургского городского Совета на решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 31 января 2012 года по делу по заявлению прокурора г. Оренбурга о признании недействующими и не подлежащими применению в части Правила содержания и благоустройства города Оренбурга, утвержденные решением Оренбургского городского Совета от 28 февраля 2006 года N 16 (в редакции решений Оренбургского городского Совета от 10 сентября 2007 года N 335, от 12 декабря 2007 года N 408, от 11 июня 2009 года N 836),

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду постановление Оренбургского городского Совета от 28 февраля 2006 г. N 16

Заслушав доклад судьи Кисловой Е.А., прокурора Кобзарь А.П., просившей решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, судебная коллегия

Установила:

Прокурор г. Оренбурга обратился в суд с заявлением о признании недействующими и противоречащими федеральному законодательству положения Правил содержания и благоустройства города Оренбурга, утвержденных решением Оренбургского городского Совета от 28 февраля 2006 года N 16 (в редакции решений Оренбургского городского Совета от 10 сентября 2007 года N 335, от 12 декабря 2007 года N 408, от 11 июня 2009 года N 836) (далее - Правила), в том числе пункты 2.2, 2.5; подпункты 2.6.2, 2.6.3, 2.6.6. пункта 2.6 раздела 2; пункт 5.2 раздела 5; подпункты 8.6.1;8.6.2 пункта 8.6; абзац 2 пункта 8.8; пункты 8.9, 8.10; абзац второй пункта 8.12 раздела 8; пункт 10.2; подпункты 10.9.1, 10.9.2 пункта 10.9 раздела 10; пункты 14.3, 14.4 раздела 14.

В заявлении прокурор указал, что указанными положениями Правил на собственников объектов внешнего благоустройства возложена необоснованная обязанность по благоустройству и содержанию прилегающей территории, им не принадлежащей, что противоречит требованиям ст. 210 Гражданского кодекса РФ, ст. ст. 36, 39 Жилищного кодекса РФ. Подпунктом 8.6.1 Правил предусмотрена необходимость в получении при производстве строительства либо ремонта не установленного федеральным законодательством документа - ордера на производство работ, а пункт 8.12. Правил содержит коррупциогенный фактор, поскольку предполагает выдачу разрешения на разовый или постоянный вынужденный проезд по дорогам города Оренбурга грузовых автомашин и механизмов на период ограничения движения в исключительных случаях, то есть на свободное усмотрение должностных лиц администрации, что допускает возможность неограниченного усмотрения в применении указанной нормы.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Масалова О.Н. заявление поддержала.

Представитель Оренбургского городского Совета Митяков А.В. требования заявления не признал.

Решением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 31 января 2012 года заявление прокурора г. Оренбурга удовлетворено. Признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента их принятия пункты 2.2, 2.5; подпункты 2.6.2, 2.6.3, 2.6.6. пункта 2.6 раздела 2; пункт 5.2 раздела 5; подпункты 8.6.1; 8.6.2 пункта 8.6; абзац 2 пункта 8.8; пункты 8.9, 8.10; абзац второй пункта 8.12 раздела 8; пункт 10.2; подпункты 10.9.1, 10.9.2 пункта 10.9 раздела 10; пункты 14.3, 14.4 раздела 14 Правил содержания и благоустройства города Оренбурга, утвержденных решением Оренбургского городского Совета от 28.02.2006 г. N 16 (в ред. решений Оренбургского городского Совета от 10.09.2007 г. N 335, от 12.12.2007 г. N 408, от 11.06.2009 г. N 836).

В апелляционной жалобе представитель Оренбургского городского Совета просит решение отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения суда.

Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с ч. 1 ст. 249 Гражданского процессуального кодекса РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган и должностное лицо, принявшее оспариваемый акт.

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ).

Судом установлено, что постановлением Оренбургского городского Совета от 28 февраля 2006 года N 16 (в редакции решений Оренбургского городского Совета от 10 сентября 2007 года N 335, от 12 декабря 2007 года N 408, от 11 июня 2009 года N 836) утверждены Правила содержания и благоустройства города Оренбурга (далее - Правила).

Пунктом 2.2. Правил на физических и юридических лиц возложены обязанности по содержанию собственной и прилегающей территории, которое включает в себя ремонт, регулярную уборку от мусора, снега, льда, посыпку песком проезжей части улиц и тротуаров, мойку и поливку дорожных покрытий, тротуаров, газонов, уход за малыми архитектурными формами, гостевыми стоянками, сохранение зеленых насаждений и уход за ними, в том числе покос травы в летний период не реже одного раза в 10 дней при высоте травостоя более 15 см. (пункт 2.3).

Владельцы объектов внешнего благоустройства в силу пункта 2.5 Правил обязаны осуществлять ежедневную уборку, и дважды в год (в апреле и октябре месяце) производить генеральную очистку собственной и прилегающей территории.

Пунктом 2.6. Правил на собственников индивидуальных жилых домов возложена обязанность:

обеспечивать сохранность имеющихся зеленых насаждений, производить на прилегающей территории покос травы в летний период не реже одного раза в 10 дней при высоте травостоя более 15 см (п. п. 2.6.2);

очищать водоотводные канавы и трубы, проходящие перед застроенным участком, в весенний период обеспечивать пропуск талых вод (п. п. 2.6.3);

осуществлять санитарную уборку территории перед застроенным участком от линии застройки до кромки обочины или до бордюра проезжей части (п. п. 2.6.6).

В соответствии с пунктом 5.2 Правил ответственность за санитарное состояние территорий в радиусе не менее 3 метров, прилегающих к таксофонам, возлагается на владельцев таксофонов.

Пункт 8.6 Правил устанавливает, что организации и граждане при строительстве, ремонте зданий и сооружений, а также инженерных сетей и коммуникаций обязаны соблюдать следующие правила:

получить ордер на производство работ (п. п.8.6.1);

в течение всего времени строительства содержать в чистоте участок застройки и прилегающие к нему улицы, тротуары, проезды, не создавать препятствий в работе городского транспорта и движению пешеходов, сохранять зеленые насаждения и обеспечивать постоянный уход за ними, сохранять на участке и прилегающих к нему улицах все подземные сооружения и обеспечивать беспрепятственный доступ к ним (п. п. 8.6.2);

В соответствии с абзацем 2 пункта 8.8 Правил владельцы водоразборных колонок должны осуществлять уборку прилегающей территории в радиусе 3-х метров от объекта. В зимнее время производить скалывание образующей наледи.

Ответственность за состояние территорий, прилегающих к трансформаторным и распределительным подстанциям, другим инженерным сооружениям, работающим в автоматическом режиме (без обслуживающего персонала), а также к опорам линий электропередач, байпасам пунктом 8.9. Правил возлагается на владельцев соответствующих сооружений в пределах 2-метровой зоны по периметру границы сооружений.

В силу пункта 8.10 Правил ответственность за состояние территорий строительных площадок и прилегающих к ним территорий (в том числе улиц и тротуаров) возлагается на строительные организации. Уборочная площадь определяется из расчета не менее 30-метровой полосы по периметру строительной площадки.

Пункт 10.2. Правил устанавливает, что при осуществлении уличной торговли в течение рабочего времени должна осуществляться уборка территории, прилегающей к месту торговли, после окончания торговли территория места торговли должна быть убрана.

Пунктом 10.9 Правил определены границы убираемых территорий соответствующим предприятиям торговли и общественного питания:

для торговых точек уличной торговли в радиусе 5 метров (пп.10.9.1);

для объектов дорожного сервиса, расположенных в полосе отвода или прилегающей к ней местности, в том числе торгово-остановочных павильонов, в радиусе 15 метров по обе стороны вдоль дороги, кроме проезжей части (пп.10.9.2).

Уборка территорий ГСК, ГК должна организовываться руководством с охватом территории в радиусе 30 метров от границ земельного участка, на котором расположены ГСК, ГК (пункт 14.3 Правил).

АЗС, СТО, автомобильные мойки в силу пункта 14.4 Правил должны убирать территорию в радиусе 20 метров от границ земельного участка, на котором расположены АЗС, СТО, автомобильные мойки.

Разрешая требования прокурора г. Оренбурга, суд первой инстанции правильно пришел к выводу об обоснованности его доводов применительно к указанным пунктам Правил.

Судебная коллегия с указанным выводом соглашается, поскольку он основан на анализе федерального законодательства.

Так, исходя из определения, данного в подпункте 1.4.6 Правил, прилегающая территория - территория, непосредственно примыкающая к территории предприятий, организаций, учреждений, границам здания, сооружения, ограждения, строительной площадке, объектов торговли, рекламы и иных объектов, технологически и функционально связанная с объектом.

Однако, в силу п. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ), действовавшего на момент издания спорного нормативного правового акта и внесения в него изменений, организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа, отнесена к вопросам местного значения.

В соответствии с ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения (к которым относится организация благоустройства на территории городского округа), исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Согласно ст. ст. 50, 51 указанного Федерального закона для решения вопросов местного значения в собственности муниципальных образований может находиться имущество (в частности, имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора), органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Таким образом, возложение на физических и юридических лиц обязанности по решению за счет собственных средств вопросов местного значения неправомерно.

Оспариваемые пункты 2.2, 2.5; подпункт 2.6.2, подпункт 8.6.2 пункта 8.6; пункт 10.2 Правил не содержат четких границ уборочных "прилегающих" территорий и территорий, подлежащих содержанию. Ответственность между владельцами объектов благоустройства, владельцами смежных домовладений, организаций, осуществляющих эксплуатацию искусственных дорожных сооружений, не разграничена, что не позволяет однозначно определить лицо, ответственное за уборку и содержание конкретной территории.

Согласно ст. 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса РФ собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме, в том числе межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, чердаки, подвалы, в которых имеются инженерные коммуникации, иное обслуживающее более одного помещения в данном доме оборудование (технические подвалы), а также крыши, ограждающие несущие и ненесущие конструкции данного дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование, находящееся в данном доме за пределами или внутри помещений и обслуживающее более одного помещения, земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке.

Согласно ч. 1 ст. 39 Жилищного кодекса РФ собственники помещений в многоквартирном доме несут бремя расходов на содержание общего имущества в многоквартирном доме.

Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года N 491 определено, что содержание общего имущества в зависимости от состава, конструктивных особенностей, степени физического износа и технического состояния общего имущества, а также в зависимости от геодезических и природно-климатических условий расположения многоквартирного дома включает в себя уборку и санитарно-гигиеническую очистку помещений общего пользования, а также земельного участка, входящего в состав общего имущества (подпункт "г" пункта 11).

При этом в силу подпункта "в" пункта 15 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме в состав работ и услуг по содержанию общего имущества дома не входят уборка и очистка земельных участков, не входящих в состав общего имущества, а также озеленение территории и уход за элементами озеленения (в том числе газонами, цветниками, деревьями и кустарниками), находящимися на земельных участках, не входящих в состав общего имущества. Указанные действия осуществляются собственниками соответствующих земельных участков.

Учитывая это, собственники домовладений и иных объектов недвижимости должны содержать и благоустраивать указанные объекты в пределах занимаемых ими земельных участков.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральным законом от 10 января 2001 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Санитарными Правилами содержания территории населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88), утвержденными Главным государственным санитарным врачом СССР, Заместителем Министра здравоохранения СССР 5 августа 1988 года N 4690-88, титульные владельцы объектов недвижимости обязаны совершать работы, связанные с очисткой собственной территории. Содержание территории городских и сельских последний, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам. Гражданам предписано воздержаться от совершения (несовершения) действий, нарушающих нормы санитарного законодательства и как следствие могущих повлечь за собой определенные негативные последствия для здоровья и среды обитания.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона N 7-ФЗ следует читать как "10 января 2002 г."

Согласно подпункту 3.6.1 пункта 3.6. Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных Постановлением Госстроя РФ от 27.09.2003 N 170, уборка площадок, садов, дворов, дорог, тротуаров, дворовых и внутриквартальных проездов территорий должна производиться организациями по обслуживанию жилищного фонда; тротуары допускается убирать специализированными службами.

Таким образом, выполнение работ по уборке не принадлежащей владельцам объектов, в том числе торговых, территории на таких владельцев указанным федеральным законодательством не возлагается.

Такая обязанность может быть предусмотрена либо на основании федерального закона с четким указанием размера данной территории на федеральном уровне, либо на основании договора.

Те нормы Правил, которые устанавливают радиус подлежащей уборке территории предприятиями торговли, утверждены Оренбургским городским Советом без учета того, что прилегающая территория может находиться как в государственной, муниципальной, так и в частной собственности. Бремя содержания данных участков в силу ст. 210 Гражданского кодекса РФ возложено на собственников земельных участков, поскольку иное не предусмотрено законом или договором.

На основании ч. 1 ст. 2 и ч. 1 ст. 3 Гражданского кодекса РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

Согласно ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества не собственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

Федеральное законодательство, в том числе, регламентирующее правоотношения в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, не предусматривает возложения такой обязанности на собственников, владельцев, пользователей земельных участков, объектов недвижимости, торговли, иных стационарных объектов в отношении территории, прилегающей к указанному имуществу, в связи с чем ссылка в апелляционной жалобе на пункт 4.3 "СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест" (утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 N 4690-88), также несостоятельна.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что закрепление вышеуказанных обязанностей муниципальным правовым актом противоречит требованиям федерального законодательства.

При отсутствии федерального закона, предусматривающего возложение на физических и юридических лиц обязанностей по содержанию имущества, не находящегося у них на законном основании, данные функции могут осуществляться только на договорной основе.

Судебная коллегия находит правильным решение суда и в части признания недействующим и не подлежащим применению п. п. 8.6.1 Правил как противоречащего требованиям градостроительного законодательства, поскольку статья 51 Градостроительного кодекса РФ предусматривает выдачу разрешения на строительство, а также разрешение на реконструкцию объектов капитального строительства, а не ордера, указанного в оспариваемых Правилах.

Получение ордера на иные работы - ремонт зданий, сооружений, инженерных сетей и коммуникаций федеральным законом не предусмотрено.

В соответствии с оспариваемым абзацем 2 пункта 8.12 Правил в целях сохранности конструкций городских улиц в весенний период, на срок, определенный администрацией города Оренбурга, могут вводиться ограничения на движение грузовых автомашин и механизмов. В исключительных случаях выдается разрешение на разовый или постоянный вынужденный проезд по дорогам города Оренбурга грузовых автомашин и механизмов на период ограничения движения с возмещением причиненного ущерба.

Исходя из конституционного принципа равенства, закрепленного в статье 19 Конституции РФ и обусловленного им общеправового принципа формальной определенности права, следует, что закон должен быть понятным и недвусмысленным, что обеспечивает единообразное толкование и понимание правовых норм всеми правоприменителями.

Как правильно указал суд первой инстанции, абзац 2 пункта 8.12 Правил не содержит понятия исключительности, что допускает возможность неограниченного усмотрения в применении указанной нормы.

Неопределенность правовой нормы является самостоятельным основанием для признания ее недействующей согласно п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должного лица, принявших нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.

В силу п. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Полагая, что выводы суда основаны на законе и не опровергаются доводами апелляционной жалобы, судебная коллегия не усматривает оснований к отмене решения по доводам жалобы, которые направлены на иное толкование норм материального права.

Нарушений судом процессуального закона при рассмотрении дела судебной коллегией не установлено.

Руководствуясь ст.ст. 328, 329 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

Определила:

решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 31 января 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Оренбургского городского Совета - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: