Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 25 апреля 2014 г. N А47-12717/2013 Заявитель представил суду доказательства несоответствия оспариваемого им акта действующему законодательству и нарушение муниципальным актом в оспариваемой части его прав и законных интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на него дополнительных обязанностей и создание иных препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем суд приостановил действие муниципального акта в оспариваемой части

Решение Арбитражного суда Оренбургской области
от 25 апреля 2014 г. N А47-12717/2013

Резолютивная часть решения объявлена 17 апреля 2014 года

В полном объеме решение изготовлено 25 апреля 2014 года

Арбитражный суд Оренбургской области в составе председательствующего судьи Г.Н. Лазебной, судей Т.В. Шабановой и А.А. Александрова, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кирилловой А.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя Арсеньева Александра Ивановича (г. Оренбург ИНН 561107290218, ОГРН 306565824700051) к Администрации города Оренбурга (г. Оренбург), о признании пп. 2 п. 2.8 Административного регламента предоставления услуги "Выдача разрешения на установку рекламной конструкции на территории города Оренбурга" (утвержденный постановлением администрации города Оренбурга от 17.10.2012 г. N 2676), в части слов "несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте....концепт-проекту размещения рекламных конструкций", не соответствующими части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (в редакции Федерального закона N 98-ФЗ от 07.05.2013) недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия, с участием:

третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора на стороне ответчика: Департамента градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга (г. Оренбург)

Прокуратуры Оренбургской области (г. Оренбург),

при участии представителей:

от заявителя - Арсеньева А.И. - индивидуального предпринимателя (паспорт гражданина Российской Федерации);

от заинтересованного лица - Павловой О.В. (доверенность от 31.03.2014 N 78, постоянная),

от третьего лица - Нейфельда В.А. (доверенность от 05.02.2014 N 1-24/17, постоянная),

от Прокуратуры Оренбургской области - Филлиповская О.Н. - прокурор (удостоверение).

Установил:

В рамках статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса индивидуальный предприниматель Арсеньев Александр Иванович (г. Оренбург ИНН 561107290218, ОГРН 306565824700051) (далее по тексту - ИП Арсеньев А.И. предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд с заявлением о признании подпункта 2 пункта 2.8 Административного регламента предоставления услуги "Выдача разрешения на установку рекламной конструкции на территории города Оренбурга" (утвержденного постановлением администрации города Оренбурга от 17.10.2012 г. N 2676), в части слов "несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте....концепт-проекту размещения рекламных конструкций", не соответствующими части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (в редакции Федерального закона N 98-ФЗ от 07.05.2013) (далее по тексту - Закон о рекламе) недействующим и не подлежащим применению со дня его принятия.

Заинтересованное лицо (далее по тексту - Администрация города Оренбурга, муниципальный орган, ответчик) представило отзыв, в котором требования заявителя не признало, ссылаясь на их необоснованность и указало, что обжалуемый муниципальный правовой акт, принят в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе", статей 9, 33, 34 Устава города Оренбурга, Постановления администрации города Оренбурга от 30.12.2011 N 7585-п "Об утверждении Порядка разработки, проведения экспертизы и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг". При этом также поясняет, что после проведения соответствующей процедуры Администрацией города Оренбурга принято и вступило в законную силу постановление "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 17.10.2012 N 2676-п" от 02.04.2014 N 618-п, в связи с чем, считает, что оспариваемый правовой акт не противоречит действующему федеральному законодательству.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица просил суд прекратить производство по делу.

Представитель третьего лица поддержал позицию администрации города Оренбурга, настаивая на прекращении производства по делу, поскольку, на день принятия решения формулировка оспариваемой нормы соответствует действующему федеральному законодательству, а кроме того, по его мнению, основанием для отказа в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций обжалуемый нормативный акт не являлся.

Прокуратура Оренбургской области в отзыве, представленном в материалы дела поддержала требования предпринимателя, указав, что по результатам изучения Административного регламента установлено, что отдельные нормы регламента не соответствуют требованиям статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" в редакции Федерального закона N 98-ФЗ от 07.05.2013 г. , в связи с чем, 20.01.2014 г прокуратурой принесен протест.

В судебном заседании прокурор также просил суд прекратить производство по делу ввиду принятия и вступления в законную силу постановления "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 17.10.2012 N 2676-п" от 02.04.2014 N 618-п.

Заявитель настаивает на требованиях, ссылаясь на нарушение своих прав в период действия оспариваемой нормы муниципального акта.

При этом отмечает, что именно с мотивировкой, содержащейся в оспариваемой норме Департамент градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга обосновал свои отказы Заявителю в выдаче разрешений на размещение наружной рекламы на территории города Оренбург.

Исследовав материалы дела, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Частью 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Исходя из взаимосвязанных положений пункта 4 части 1 статьи 193, частей 4 и 5 статьи 194 АПК РФ арбитражный суд вне зависимости от доводов, содержащихся в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, устанавливает соответствие оспариваемого акта или его отдельного положения тем нормативным правовым актам, которые указаны в заявлении. Если при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд придет к выводу о том, что оспариваемый акт противоречит иному нормативному правовому акту, не указанному заявителем, то он по этому основанию признает оспоренный акт недействующим.

По правилам главы 23 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы (п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов").

По своему содержанию оспариваемые заявителем положения муниципального правового акта являются нормативными, поскольку устанавливают правила обязательные для применения в сфере размещения наружной рекламы всеми субъектами указанной деятельности. При этом, оспариваемое правило рассчитано на неоднократное применение, распространяется на неопределенный круг участников рекламной деятельности, и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этими положениями.

Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закон у или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Из анализа пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 следует, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, в том числе к вопросам местного значения.

Так согласно пункту 26.1. части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 1 и 3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 47 указанного выше Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Частью 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен перечень вопросов, составляющих исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования.

Частью 11 этой же статьи Федерального закона предусмотрено, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Согласно части 2 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов и имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.

В соответствии с пунктом 34 части 2 статьи 27 Устава города Оренбурга, утвержденного Постановлением Оренбургского городского Совета от 27.04.2006 N 44, установление порядка распространения наружной рекламы находится в компетенции Оренбургского городского Совета.

Согласно статьи 6 Устава города Оренбурга (далее - Устав) в структуру органов местного самоуправления города Оренбурга входят: Оренбургский городской Совет - представительный орган муниципального образования; Глава города Оренбурга - высшее должностное лицо муниципального образования; администрация города Оренбурга - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования; Счетная палата города Оренбурга- контрольно счетный орган муниципального образования.

Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе нормативные и иные правовые акты администрации города Оренбурга.

Глава города Оренбурга в пределах своих полномочий, в том числе подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, в том числе Постановления администрации города Оренбурга по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных законами Российской Федерации и Оренбургской области; распоряжения администрации города Оренбурга по вопросам организации работы администрации города Оренбурга (статьи 44, 47 Устава).

Частью 6 и 7 статьи 44 Устава установлено, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Подпунктом 38 пункта 2 статьи 9 Устава установлено, что к вопросам местного значения муниципального образования "город Оренбург" относится утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории города, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории города, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Согласно пункту 6 статьи 44 Устава, соблюдение муниципальных правовых актов на территории города Оренбурга обязательно для всех физических и юридических лиц независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности.

На основании статей 9, 33, 34 Устава города Оренбурга, постановления администрации города Оренбурга от 30.12.2011 N 7585-п "Об утверждении Порядка разработки, проведения экспертизы и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг", в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" администрацией города Оренбурга принят Административный регламент предоставления услуги "Выдача разрешения на установку рекламной конструкции на территории города Оренбурга" (далее - Регламент), утвержденный постановлением администрации города Оренбурга N 2676 от 17.10.2012.

Пунктом 2.8 указанного Регламента установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги, в том числе подпункт 2 предусматривает возможность для отказа в виду несоответствия установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или концепт-проекту размещения рекламных конструкций.

Пунктами 2 и 3 Постановления Администрации города Оренбурга от 17.10.2012 N 2676-п (которым утвержден обжалуемый Регламент) установлено, что администрация города обязана опубликовать настоящее постановление в уполномоченных печатных органах и разместить на официальном сайте администрации города Оренбурга, при этом данное постановление вступает в силу со дня опубликования.

На момент опубликования обжалуемого Административного регламента печатный орган "Вечерний Оренбург" являлся уполномоченным печатным органом по официальному опубликованию нормативных правовых актов.

На основании вышеуказанных нормативных актов суд, пришел к выводу, что обжалуемый Административный Регламент обладает признаками нормативного акта, а так же, что порядок принятия обжалуемого нормативного правового акта не нарушен, в частности данный акт принят в рамках полномочий органа на издание нормативных правовых актов и его пределах; в форме (виде), в которой орган вправе принимать нормативные правовые акты; с учетом предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правил их опубликования.

Вместе с тем, изучив материалы дела, заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле суд пришел к выводу о том, что довод заявителя о несоответствии подпункта 2 пункта 2.8 Административного регламента предоставления услуги "Выдача разрешения на установку рекламной конструкции на территории города Оренбурга" (утвержденный постановлением администрации города Оренбурга от 17.10.2012 г. N 2676), в части слов "несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте.... концепт-проекту размещения рекламных конструкций", не соответствующими законодательству, имеющему большую юридическую силу, является обоснованным.

Так пункт 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" в редакции Федерального закона N 98-ФЗ от 07.05.2013 г. содержит положения о том, что решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям:

1) несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента;

2) несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме размещения рекламных конструкций (в случае, если место установки рекламной конструкции в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи определяется схемой размещения рекламных конструкций);

(п. 2 в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 98-ФЗ)

3) нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта;

4) нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. Органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов;

(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 98-ФЗ)

5) нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании;

6) нарушение требований, установленных частями 5.1 - 5.7 и 9.1 настоящей статьи.

(п. 6 введен Федеральным законом от 21.07.2007 N 193-ФЗ).

Перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены вопросы, в сфере рекламы, которые вправе разрешать органы местного самоуправления и к ним не относится законодательное регулирование на местном уровне по введению новых условий ограничивающих получение разрешений в сфере рекламной деятельности.

В соответствии с вышеуказанным обжалуемый подпункт 2 пункта 2.8 Административного регламента предоставления услуги "Выдача разрешения на установку рекламной конструкции на территории города Оренбурга" (утвержденный постановлением администрации города Оренбурга от 17.10.2012 г. N 2676), в части слов "несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте....концепт-проекту размещения рекламных конструкций" принят по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня.

Судом отклонены как несостоятельные доводы заинтересованного лица о законности обжалуемых пунктов, со ссылкой на часть 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" поскольку орган местного самоуправления неправомерно расширил перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции в нарушение части 15 статьи 19 ФЗ "О рекламе".

При этом суд принимает во внимание, что Администрацией города Оренбурга принято и вступило в законную силу постановление "О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 17.10.2012 N 2676-п" от 02.04.2014 N 618-п, которым нормативный акт в оспариваемой части приведен в соответствие с положениями действующего федерального закона.

Вместе с тем, доводы о необходимости прекращения производства по настоящему делу, ввиду приведения муниципального правового акта в соответствие с законодательством, имеющему большую юридическую силу, судом отклоняются в связи со следующими обстоятельствами.

Пунктом 10 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" предусмотрено, что если оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения арбитражным судом решения в установленном порядке отменен, а также если действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены (могли быть нарушены) права и законные интересы заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Из пояснений заявителя и материалов дела усматривается, что на протяжении определенного периода предпринимателю неоднократно уполномоченным органом администрации города Оренбурга - Управлением по наружной рекламе и оформлению города Департамента градостроительства и земельных отношений отказывалось в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций со ссылкой на несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте концепт-проекту (схеме размещения рекламных конструкций) и указанием на положения части 5.1 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ от 13.03.2006 "О рекламе" (в том числе письма: N 1-24-6/5122 от 01.11.2013, N 1-24-6/4647 от 01.11.2013, N 1-24-6/2468 от03.10.2013).

Таким образом, именно с мотивировкой, содержащейся в оспариваемой норме Департамент градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга обосновал свои отказы Заявителю в выдаче разрешений на размещение наружной рекламы на территории города Оренбурга.

Частью 6 статьи 194 АПК РФ устанавлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.

В нарушение положений части 6 статьи 194 АПК РФ заинтересованные лица не представили суду доказательств соответствия положений оспариваемого муниципального акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Заявитель в свою очередь представил суду доказательства несоответствия оспариваемого им акта в части действующему законодательству и нарушение муниципальным актом в оспариваемой части его прав и законных интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на него дополнительных обязанностей и создание иных препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Государственная пошлина, уплаченная заявителем за рассмотрение дела составляет 200 руб.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы следует отнести на Администрацию города Оренбурга.

В связи с вышеизложенным и , руководствуясь ст.ст. 110, 167 - 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд решил:

1. Признать подпункт 2 пункта 2.8 Административного регламента предоставления услуги "Выдача разрешения на установку рекламной конструкции на территории города Оренбурга" (утвержденный постановлением администрации города Оренбурга от 17.10.2012 г. N 2676), в части слов "несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте....концепт-проекту размещения рекламных конструкций", не соответствующим части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (в редакции Федерального закона N 98-ФЗ от 07.05.2013) и не действующим.

2. Расходы по оплате государственной пошлины возложить на ответчика.

3. Взыскать с Администрации города Оренбурга (460000, Оренбургская область, г. Оренбург, ул. Советская, д. 60, ИНН 5610013779, ОГРН 1035605504175) в пользу индивидуального предпринимателя Арсеньева Александра Ивановича (г. Оренбург, ИНН 561107290218, ОГРН 306565824700051) расходы по оплате государственной пошлины в размере 200 (двести) рублей.

Исполнительный лист на взыскание расходов по оплате государственной пошлины выдать заявителю в соответствии со ст.ст.318, 319 АПК РФ.

Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть обжаловано в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в Федеральный арбитражный суд Уральского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

Г.Н. Лазебная

Судьи:

Т.В. Шабанова