Решение Оренбургского областного суда от 13 октября 2003 г. N 3-85/03 О признании недействующим с момента принятия Закона Оренбургской области "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области"

Решение Оренбургского областного суда от 13 октября 2003 г. N 3-85\03

ГАРАНТ:

от 4 февраля 2004 г. N 47Г03-30 настоящее решение оставлено без изменения, указав временем признания закона в оспариваемой части недействующим вступление решения в законную силу, т.е. с 4 февраля 2004 г.

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Имамова Ю .М.,

с участием прокурора Овчинниковой Т.В.,

при секретаре Бобылевой И.А.,

рассмотрев 13 октября 2003 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области о признании недействующим с момента принятия Закона Оренбургской области от 28 августа 2002 года N 173/29-III-ОЗ "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области", установил:

заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия Закона Оренбургской области от 28 августа 2002 года N 173/29-III-O3 "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области", полагая, что он противоречит федеральному законодательству.

В обоснование своих доводов прокурор указал, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Административное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, применение норм административного законодательства возложено на органы государственной власти и рассмотрение дел об административных правонарушениях не относится к вопросам местного значения. Однако Законом Оренбургской области "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области" (статьи 1, 3, 5) обязанности по разрешению дел об административных правонарушениях возложены на административные комиссии, создаваемые представительными органами местного самоуправления, т.е. фактически органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по применению законодательства об административных правонарушениях. При этом вопрос о финансировании органов местного самоуправления не решен, а согласно ст.20 областного Закона материально-техническое обеспечение административных комиссий, как и осуществление контроля за их деятельностью, незаконно возложены на сами органы местного самоуправления, что нарушает их самостоятельность.

По мнению прокурора положения статей 1 и 4 областного Закона в части образования административных комиссий и утверждения их состава только представительными органами местного самоуправления, а также статья 7 Закона, устанавливающая, что административные комиссии в своей деятельности ответственны перед соответствующими органами местного самоуправления, противоречат статьями 2, 14, 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку местное самоуправление в Российской Федерации - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения; органы местного самоуправления, в том числе его представительный орган, наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с их уставами, а не законами субъектов Российской Федерации.

Прокурор также считает, что федеральному законодательству противоречит абзац 10 статьи 15 областного Закона, где предусмотрена возможность вынесения административными комиссиями определения о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера, либо применять иные меры воздействия, поскольку законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться только два вида административного наказания - предупреждение и административный штраф.

Абзац 3 статьи 19 областного закона противоречит ст.46 Конституции РФ, поскольку жалоба на постановление об административном правонарушении может быть подана не только в административную комиссию, но и непосредственно в суд.

Кроме того, в областном Законе не определена конкретная категория дел, рассматриваемых административными комиссиями, и не приведен перечень лиц, компетентных составлять протоколы об административных правонарушениях, что не позволяет применять данный закон.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Овчинникова Т.В. заявление поддержала и просила его удовлетворить.

Представители Законодательного Собрания и Администрации Оренбургской области Камалиева С.И. и Варламова О.А. с заявлением прокурора не согласились и пояснили, что оспариваемый Закон Оренбургской области принят во исполнение пункта 4 части 2 ст.22.1 КоАП РФ, в соответствии с которым дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются административными комиссиями, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. К предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится только нормотворческая деятельность в области административного законодательства, что и было сделано Оренбургской областью принятием данного закона. При этом органы местного самоуправления государственными полномочиями не наделяются, поскольку им поручается образование административных комиссий на основании областного закона и финансирование этой деятельности за счет средств областного бюджета не требуется.

Выслушав мнения лиц, участвующих в деле, и проверив материалы дела, суд приходит к следующему.

Установлено, что 28 августа 2002 года принят Закон Оренбургской области N 173/29-III-ОЗ "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области", который официально впервые опубликован в газете "Южный Урал" 10 сентября 2002 года (л.д.7-12).

Данный Закон определяет, что организация и деятельность административных комиссий производится при органах местного самоуправления и устанавливает, что административные комиссии образуются представительными органами местного самоуправления, которые определяют срок полномочий, состав и компетенцию административных комиссий (статьи 1, 4, 5). Закон возлагает на органы местного самоуправления обязанность по руководству и контролю за их деятельностью (статья 7), устанавливает основания и порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях (глава 9), а также обязанность муниципальных образований по материально-техническому и организационному обеспечению деятельности административных комиссий (статья 20).

Также установлено, что некоторыми муниципальными образованиями данный Закон исполняется, в частности на территории г.Оренбурга образованы административные комиссии Северного и Южного округов и административные комиссии поселка Каргала, села Краснохолм и села Пруды, которые уже рассматривают дела об административных правонарушениях и выносят соответствующие постановления, хотя закона Оренбургской области об административных правонарушениях пока нет. Создание административных комиссий самими муниципальными образованиями прежде всего обусловлено необходимостью получения доходов в местные бюджеты от назначаемых штрафов, так как их размеры намного больше затрат на содержание административных комиссий.

Из пояснений допрошенных в судебном заседании представителей финансовых управлений Администрации Оренбургской области и г.Оренбурга Негодяевой Т.В., Анисимовой О.И. и Калмыкова С.Г. следует, что в бюджетах области на 2002 и 2003 года средства на финансирование деятельности административных комиссий или на покрытие расходов муниципальных образований, связанных с образованием и деятельностью административных комиссий, не предусматривалось, поскольку в самом оспариваемом Законе прямо установлено, что материально-техническое обеспечение деятельности административных комиссий возлагается на соответствующие органы местного самоуправления.

Таким образом, установлено, что административные комиссии фактически уже создаются органами местного самоуправления и осуществляют свою деятельность на средства местных бюджетов.

Между тем, согласно статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение указанных мер осуществляется в пределах компетенции уполномоченного органа или должностного лица также в соответствии с законом.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Анализ указанных норм в их взаимосвязи свидетельствует о том, что меры административного принуждения, а также меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях могут применяться лишь уполномоченными на то законом органами.

Органы административной юрисдикции, применяемые законы субъекта Российской Федерации в области административного права сами должны быть образованы законом субъекта Российской Федерации, поскольку действующее законодательство предполагает применение норм административного права органами государственной власти.

Производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий и не входит в компетенцию органов местного самоуправления, если выполнение этих полномочий законом субъекта Российской Федерации в установленном порядке не передано органам местного самоуправления.

Так, согласно пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следовательно, законодательство в области административного и административно-процессуального права может быть только в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а органы местного самоуправления не могут принимать нормативные акты, регулирующие эти отношения, а также создающие органы административной юрисдикции, определяющие их состав, компетенцию и полномочия.

В соответствии с пунктами 2 и 5 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон, а противоречащий ему нормативный правовой акт применению не подлежит.

В силу ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В соответствии с положениями главы 8 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями, и действовавшего на момент принятия оспариваемого Закона Оренбургской области, а также в соответствии со статьями 83 и 86 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", сохраняющего действие на момент рассмотрения настоящего гражданского дела) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Согласно ст.6 вышеуказанного федерального закона N 154-ФЗ в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В частности к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также решение других финансовых вопросов местного значения.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий подконтрольна государству, условия и порядок контроля определяется соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Средства местного бюджета входят в состав муниципальной собственности; формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, а также контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно; органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов (статьи 29, 35, 36 вышеуказанного Федерального закона).

Аналогичные положения, определяющие самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, предусматривающие принципы самостоятельности их бюджетов и компенсации расходов муниципальных образований, возникших в результате принятых органами государственной власти решений также установлены в статьях 2, 4, 5 Федерального закона от 25 сентября 1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу ст. 11 Устава (Основного закона) Оренбургской области в Оренбургской области признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно.

Полномочия органов государственной власти Оренбургской области в сфере местного самоуправления и предметы ведения местного самоуправления также определены в статьях 4-5 областного Закона "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области", где органам государственной власти не предоставлено право определять компетенцию органов местного самоуправления или распределять средства местного бюджета.

Таким образом, с одной стороны административное и административно-процессуальное законодательство определено как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по данному вопросу субъекты Российской Федерации не могут принимать законы, противоречащие федеральному законодательству. С другой стороны установленные законом права муниципальных образований гарантируются государством и не могут быть нарушены путем принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, касающихся прав муниципальных образований, в том числе по вопросам исполнения местных бюджетов.

Действующее законодательство предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, однако такое право реализуется только путем принятия соответствующего закона с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий остается подконтрольной государству, а не передается этим же органам местного самоуправления, а условия и порядок осуществления контроля определяется законом.

Законом Оренбургской области "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области" представительные органы местного самоуправления незаконно наделены государственными полномочиями в сфере административного права, поскольку не был принят соответствующий областной закон. Также является незаконным передача этим же органам полномочий по контролю за реализацией государственных полномочий, поскольку функции контроля не передаются.

Кроме того, не был принят закон, определяющий условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий. Также является незаконным возложение обязанностей по материально-техническому обеспечению деятельности административных комиссий на органы местного самоуправления, поскольку наделение отдельными государственными полномочиями должно производиться только с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых средств, покрывающих расходы муниципальных образований.

При этом суд не соглашается с доводами о том, что вопросы организации и деятельности административных комиссий не относятся к осуществлению государственных полномочий, поскольку административное законодательство в целом находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и оно не входит в сферу муниципального права.

Также нельзя согласиться с тем, что административные комиссии образуются представительными органами местного самоуправления, поскольку в силу пункта 3 статьи 14 и пункта 4 статьи 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления (исполнительный и представительный) наделяются собственной компетенцией в соответствии с уставами муниципальных образований, а не законами субъектов Российской Федерации.

B судебном заседании представители Законодательного Собрания и Администрации Оренбургской области пояснили, что назначаемые административными комиссиями штрафы направляются в местные бюджеты и покрывают расходы муниципальных образований по содержанию административных комиссий.

Суд не может признать такой довод обоснованным, поскольку эта статья доходов бюджетов муниципальных образований установлена федеральным законом и муниципальные образования получают их в силу уже предоставленного им права (пункт 1 ст.46 Бюджетного кодекса РФ), а не в качестве компенсации за принятое субъектом Российской Федерации решение.

При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемый Закон Оренбургской области в целом принят с нарушением федерального законодательства, нарушает права муниципальных образований и подлежит признанию недействующим с момента принятия.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 192-198, 199 ГПК РФ, суд решил:

Заявление заместителя прокурора Оренбургской области удовлетворить.

Признать Закон Оренбургской области от 28 августа 2002 года N 173/29-III-ОЗ "Об организации и деятельности административных комиссий в Оренбургской области" противоречащим федеральному законодательству и недействующим в полном объеме с момента его принятия.

Обязать Законодательное Собрание и Администрацию Оренбургской области опубликовать соответствующее сообщение о решении суда в средствах массовой информации, в которых был официально опубликован данный Закон.

Решение суда подлежит исполнению после вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней.

Судья

Имамов Ю.М.