Решение Оренбургского областного суда от 18 июня 2004 г. N 3-59-04 О признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу закон Оренбургской области "О муниципальной службе в Оренбургской области" в части положений, допускающих установление соотношения должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Оренбургской области в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образований, а не с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы

Решение Оренбургского областного суда от 18 июня 2004 г. N 3-59-04

ГАРАНТ:

Определением Верховного суда Российской Федерации N 47-Г04-24 настоящее решение оставлено без изменения

Оренбургский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чердинцевой Г.В.

с участием прокурора областной прокуратуры Горнике Н.В.,

представителя Законодательного Собрания Оренбургской области Должницкой Л.В., представителей администрации Оренбургской области Насыровой С.В. и Негодяевой Т.В.,

при секретаре Рощиной Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление заместителя прокурора Оренбургской области о признании противоречащим федеральному законодательству п. 4 ст. 7 закона Оренбургской области "О муниципальной службе в Оренбургской области", установил:

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд с указанным заявлением об оспаривании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации. В заявлении заместитель прокурора области просил признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащими применению с момента вступления в силу закона Оренбургской области от 08 июля 1997 года N 90/17-ОЗ "О муниципальной службе в Оренбургской области" с изменениями от 10 марта, 18 мая 1998 года, 26 января 2000 года, 9 января, 7 мая, 29 декабря 2001 года, 27 июня, 28 августа, 31 декабря 2002 года в части положений, предусмотренных пунктом 4 статьи 7 оспариваемого закона. В обоснование своего требования заявитель сослался на то, что оспариваемый нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации в части положений, предусмотренных пунктом 4 статьи 7 данного закона, наделяет органы государственной власти Оренбургской области такими полномочиями в области муниципальной службы, как установление соотношения должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Оренбургской области в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образований. По мнению заместителя прокурора Оренбургской области, указанные положения оспариваемого закона противоречат требованиям части 2 статьи 8 Федерального закона от 08 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", согласно которым законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. Тем самым оспоренный закон Оренбургской области, как полагает заявитель, нарушает государственные интересы, выраженные в Федеральных законах, а также интересы неопределенного круга лиц - муниципальных служащих, проживающих на территории Оренбургской области.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор - начальник отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Оренбургской области Горнике Н.В. доводы заявления заместителя прокурора области поддержал. Просил суд признать недействующим с момента вступления в силу оспариваемый закон Оренбургской области "О муниципальной службе в Оренбургской области" в той части, в какой он предоставляет органам государственной власти Оренбургской области полномочие устанавливать соотношение должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Оренбургской области вопреки требованиям федерального законодательства не с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы, а в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образований. Горнике Н.В. пояснил, что реализация данного полномочия способна повлечь за собой установление государственными органами Оренбургской области в разных муниципальных образованиях данного субъекта Российской Федерации, отличающихся между собой численностью проживающего на их территориях населения, различного соотношения равнозначных должностей муниципальной службы, к которым предъявляются единые квалификационные требования, с государственными должностями государственной службы, а это нарушает конституционный принцип равенства граждан; принцип равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой.

Представитель Законодательного Собрания Оренбургской области Должницкая Л.В., представители администрации Оренбургской области Насырова С.В. и Негодяева Т.В. заявление заместителя прокурора Оренбургской области не признали и просили отказать в его удовлетворении, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт федеральному законодательству не противоречит, принят субъектом Российской Федерации в пределах своих полномочий и прав муниципальных служащих не нарушает. По мнению представителей Законодательного Собрания и администрации Оренбургской области, федеральным законодательством не регламентированы порядок и условия соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы; в соответствии с пунктом 14 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодательное регулирование муниципальной службы всецело отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, поэтому Законодательное Собрание Оренбургской области было вправе самостоятельно определить условия и порядок соотношения муниципальных и государственных должностей, установив дополнительным критерием соотношения должностей наряду с предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, также и численность населения, проживающего на территории муниципального образования, другие особенности муниципального образования. В судебном заседании представители Законодательного Собрания, администрации Оренбургской области пояснили, что порядок и условия соотношения муниципальных и государственных должностей в области непосредственно регулируются не оспариваемым нормативным правовым актом, а законом Оренбургской области от 19 марта 2001 года N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области", в преамбуле которого предусмотрена необходимость учета квалификационных требований при установлении такого соотношения. Вместе с тем факт различного соотношения таких равных высших муниципальных должностей муниципальной службы, к которым предъявляются единые - одинаковые квалификационные требования, как заместители главы в муниципальных образованиях, отличающихся только численностью проживающего населения, с различными государственными должностями разных групп государственной службы Оренбургской области, к которым предъявляются соответственно и различные квалификационные требования, объяснили значительными отличиями в объеме работы лиц, замещающих должность заместителя главы в муниципальном образовании с численностью населения до 10 тысяч человек и аналогичную должность в муниципальном образовании с численностью населения до 500 тысяч человек.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела и заслушав заключение прокурора Оренбургской областной прокуратуры Горнике Н.В., полагавшего, что заявление подлежит удовлетворению, Оренбургский областной суд находит подлежащими удовлетворению заявленные требования по следующим основаниям.

В соответствии с положениями статьи 5 Конституции России Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, а ее федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В силу статьи 12 Конституции России в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, также самостоятельное в пределах своих полномочий. Согласно нормам статьи 73 Конституции России, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Последнее означает, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения собственное правовое регулирование, но после принятия соответствующего федерального закона нормативные правовые акты субъектов должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом. Как установлено пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции России в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится в том числе и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. При этом статьями 4-6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", детально разграничившими сферы полномочий органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и самих муниципальных образований в области местного самоуправления, законодательство о муниципальной службе отнесено к предметам ведения субъектов Российской Федерации, а регулирование основ муниципальной службы - к исключительным полномочиям органов государственной власти Российской Федерации. В связи с этим Федеральным Собранием России был принят Федеральный закон от 08 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", который установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации. К основам правового положения - статусу муниципальных служащих федеральный законодатель отнес в частности соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы, наделив субъектов Российской Федерации полномочиями устанавливать соотношение должностей с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы, что прямо предусмотрено нормами части 2 статьи 8 данного закона. Таким образом, федеральным законодательством в области местного самоуправления были установлены как разграничение полномочий органов государственной власти, их объем при установлении соотношения муниципальных и государственных должностей, так и четкий критерий, которым следует руководствоваться и соблюдать органам государственной власти субъектов Российской Федерации при установлении такого соотношения должностей. Указанная позиция выражена федеральным законодателем и в части 2 статьи 4 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", нормами которой предусмотрено, что законодательное регулирование вопросов муниципальной службы субъектами Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также с данным и рядом других перечисленных федеральных законов. Статьей 20 Закона Оренбургской области "О муниципальной службе в Оренбургской области", статьей 6 Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" в квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным, государственным должностям муниципальной и государственной служб включаются требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей; стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Поэтому положения оспариваемого закона Оренбургской области о том, что к полномочиям органов государственной власти Оренбургской области в области муниципальной службы отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Оренбургской области в зависимости только от численности населения и других особенностей муниципальных образований, а не с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям, противоречат федеральному законодательству, нарушают принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами при обеспечении прав муниципальных служащих. В силу статьи 18 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", статьи 3 Закона Оренбургской области от 19 марта 2001 года N 169/244-II-ОЗ "О соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы в Оренбургской области" соответствие муниципальных должностей муниципальной службы государственным должностям обязательно к применению при определении размеров должностных окладов и пенсионного обеспечения муниципальных служащих: определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы; максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного служащего по соответствующей государственной должности. В связи с этим произвольное, то есть вопреки федеральному законодательству, установление законом Оренбургской области соотношения муниципальных и государственных должностей в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образований, а не с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям, влечет нарушение прав и законных интересов граждан, муниципальных служащих" в сфере денежного содержания и пенсионного обеспечения.

Вместе с тем федеральное законодательство при соблюдении требований, предусмотренных статьей 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", не исключает полностью возможность учета численности населения в муниципальных образованиях при установлении субъектами Российской Федерации соотношения муниципальных и государственных должностей. Так согласно положениям части 1 статьи 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. В реестр муниципальных должностей муниципальной службы, так же как и в реестр государственных должностей государственной службы включаются должности категорий "Б" и "В", классифицированные по группам; прилагаются перечни специализаций должностей и квалификационные требования к лицам, замещающим соответствующие должности. Дифференциация же муниципальных должностей в муниципальных образованиях, отличающихся численностью населения, и соответственно дифференциация квалификационных требований, предъявляемых к таким должностям находятся в исключительной компетенции государственных органов субъектов Российской Федерации, самостоятельно утверждающих реестр муниципальных должностей муниципальной службы и предусматривающих квалификационные требования к ним.

В таком истолковании положения пункта 4 статьи 7 закона Оренбургской области "О муниципальной службе в Оренбургской области", предоставляющие полномочия органам государственной власти Оренбургской области устанавливать соотношение должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Оренбургской области в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образований, которые были бы положены в основу дифференциации квалификационных требований, предъявляемых к равнозначным муниципальным должностям одной группы разных муниципальных образований, отличающихся численностью населения или другими особенностями, не нарушают требования, предусмотренные частью 2 статьи 8 Федерального закона РФ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", согласно которым соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации устанавливается законами субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы. Только в указанном правовом смысле и при соблюдении перечисленных условий возможна одновременная не приводящая к коллизии реализация оспариваемых норм закона Оренбургской области и соответствующего Федерального закона, заключающаяся в установлении соотношения должностей муниципальной и государственной службы субъекта федерации с учетом предъявляемых к должностям квалификационных требований, различающихся в зависимости от численности населения и других значимых особенностей муниципальных образований.

Однако поскольку оспариваемое положение в законе Оренбургской области сформулировано законодателем в категоричной и безусловной форме, следует признать, что данная норма, допускающая установление соотношения должностей в зависимости исключительно от численности населения, других особенностей муниципальных образований и без учета предъявляемых к соотносимым должностям квалификационных требований, противоречит части 2 статьи 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

В силу ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает оспариваемый нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного времени.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", ст. 72 Конституции РФ, статьями 197, 198, 246, 252, 253 Гражданского процессуального Кодекса РФ, суд решил:

Заявление заместителя прокурора Оренбургской области удовлетворить.

ГАРАНТ:

Определением Верховного суда Российской Федерации N 47-Г04-24 в резолютивной части настоящего решения слова "с момента принятия" исключены и заменены на слова "с момента вступления решения суда в законную силу"

Признать противоречащим Федеральному закону РФ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и не действующим с момента принятия с момента вступления решения суда в законную силу закон Оренбургской области "О муниципальной службе в Оренбургской области" в части положений, предусмотренных пунктом 4 статьи 7 оспариваемого закона, допускающих установление соотношения должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Оренбургской области в зависимости от численности населения и других особенностей муниципальных образований, а не с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Решение суда после вступления его в законную силу подлежит немедленному опубликованию в газете "Южный Урал".

На решение суда могут быть поданы кассационные жалобы, представление прокурора в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме в Верховный Суд Российской Федерации через суд, принявший решение - Оренбургский областной суд.

Председательствующий судья Г.В.Чердинцева