Приложение N 1. Основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики на 2008 год и среднесрочную перспективу

Приложение N 1
к постановлению Правительства
Оренбургской области
от 29 сентября 2007 г. N 349-пп

Основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики
на 2008 год и среднесрочную перспективу

I. Основные направления бюджетной политики

Принятые Федеральные законы от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также принятый в соответствии с ними Федеральный закон от 20 августа 2004 года N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" создали законодательную базу, по новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Произошло упорядочение бюджетного устройства Российской Федерации: в целом разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В условиях завершения разграничения доходных источников и расходных полномочий между всеми уровнями публичной власти основной задачей органов государственной власти и местного самоуправления является повышение эффективности и качества управления общественными финансами.

В этом направлении в области:

внедрена система казначейского исполнения бюджетов;

осуществлен переход к формированию годового бюджета как составной части 3-летнего перспективного финансового плана;

составляется реестр расходных обязательств, позволяющий более четко определять их состав и объем;

начато практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результат;

в целях повышения эффективности и прозрачности бюджетных средств внедрены новые процедуры закупки товаров (работ и услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Тем не менее, в вопросах управления общественными финансами есть еще нерешенные задачи, которые предстоит решать в процессе реализации на территории области бюджетной политики на среднесрочную перспективу.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации В.В. Путина указано, что бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Бюджетная политика, которая будет проводиться в области в 2008 году и среднесрочной перспективе, отражает приоритеты, определенные Президентом Российской Федерации, ключевыми из которых являются обеспечение достойной жизни граждан, устойчивого роста экономики, создание условий для будущего развития.

Достойная жизнь для граждан

1. Продолжится устойчивый рост заработной платы в бюджетной сфере

К началу 2007 года в области была решена поставленная Президентом Российской Федерации задача по удвоению по сравнению с 2005 годом уровня заработной платы работников бюджетной сферы в номинальном выражении.

В реальном выражении (с учетом инфляции) заработная плата работников бюджетной сферы за этот период в среднем увеличилась в 1,5 раза.

В 2008 - 2010 годах индексация заработной платы работникам бюджетной сферы будет продолжена. В 2008 году индексация предусматривается в размере 7,0 процента с 1 сентября, в 2009 году - в 1,068 раза с 1 августа, в 2010 году - в 1,065 раза с 1 января.

В 2004 году минимальный размер оплаты труда (далее - МРОТ) составлял 600 рублей, или 23,1 процента от прожиточного минимума трудоспособного населения в среднем по Российской Федерации. С 1 сентября 2007 года Федеральным законом от 20 апреля 2007 года N 54-ФЗ МРОТ увеличен до 2300 рублей, и он составляет уже 56,7 процента от прожиточного минимума трудоспособного населения в среднем по Российской Федерации.

Изменения, внесенные в Трудовой кодекс Российской Федерации, дают право субъектам Российской Федерации региональным трехсторонним соглашением исполнительной власти, работодателей и профсоюзов самостоятельно устанавливать МРОТ работникам на территории субъекта. В области намерены воспользоваться этим правом и с 1 января 2008 года увеличить МРОТ до 2500 рублей.

В 2010 году МРОТ в области планируется выровнять с прожиточным минимумом трудоспособного населения.

Согласно сценарным условиям социально-экономического развития Оренбургской области на 2008 год и на период до 2010 года величина прожиточного минимума населения в 2010 году в области прогнозируется в размере 4125 рублей.

2. Последовательно увеличивается денежное довольствие военнослужащих и приравненных к ним лиц

С 1 января текущего года проведена индексация окладов по воинской должности и воинскому званию в 1,10 раза, с 1 декабря 2007 года будет проведена индексация еще в 1,15 раза.

В 2008 - 2010 годах планируется дальнейшее повышение окладов по воинской должности и воинскому званию: с 1 октября 2008 года - на 15,0 процента и с 1 августа 2009 года - на 6,8 процента. При проведении этих индексаций включенная в оклад по воинскому (специальному) званию сумма денежной компенсации стоимости продовольственного пайка (денежной продовольственной компенсации) также будет индексироваться.

3. Высокими будут сохраняться объемы бюджетных средств, направляемых в социальную сферу и на финансирование социальных программ

Уже сегодня в области каждый четвертый рубль бюджетных средств направляется на образование, а пятая часть от объема расходов консолидированного бюджета направляется на здравоохранение.

В текущем году расходы на образование в структуре расходов консолидированного бюджета области прогнозируются в размере 26,0 процента, расходы на здравоохранение и спорт - 21,0 процента, на мероприятия по социальной поддержке населения направляется более 10,0 процента от всех расходов бюджета.

При формировании объемов бюджетного финансирования на 2008 год в составе расходов бюджета учитываются средства на повышение стоимости коммунальных услуг, потребляемых бюджетными учреждениями, и арендных платежей на средний уровень роста цен на энергоносители в размере 17,0 процента; индексацию прочих материальных затрат - на 9,0 процента (при прогнозируемом уровне инфляции 7,7 процента).

В среднесрочной перспективе предполагается индексировать материальные затраты бюджетных учреждений на уровень предполагаемой инфляции.

Исходя из сценарных условий социально-экономического развития Оренбургской области на 2008 год и на период до 2010 года, индексация материальных затрат в среднем за год прогнозируется: на 2009 год - 7,1 процента, на 2010 год - 6,8 процента.

4. Продолжится реализация приоритетных национальных проектов "Здравоохранение", "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"

В рамках приоритетного национального проекта "Здравоохранение" в 2007 году планируется завершить оснащение автомобилями скорой медицинской помощи, в том числе реанимобилями, отделений и учреждений скорой медицинской помощи и диагностическим оборудованием медицинских амбулаторно-поликлинических учреждений.

В 2008 - 2009 годах продолжится оснащение медицинских учреждений современным высокотехнологичным медицинским оборудованием.

В рамках проекта продолжатся выплаты врачам общей практики, участковым терапевтам, педиатрам, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам фельдшерско-акушерских пунктов и скорой медицинской помощи.

В рамках реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" будет уделено особое внимание расширению господдержки создания коммунальной инфраструктуры на земельных участках, предназначенных для жилищного строительства.

В целях обеспечения жильем оренбуржцев в области продолжится реализация областных целевых программ "Сельский дом", "Обеспечение жильем молодых семей на 2003-2010 годы", "Социальное развитие села до 2010 года", "Развитие ипотечного кредитования в Оренбургской области на 2005-2010 годы".

Устойчивый рост экономики

1. Увеличение темпов прироста промышленного производства

Основу экономики области составляет промышленность, на долю которой приходится более 40,0 процента валового регионального продукта.

При содействии Правительства Оренбургской области будет продолжена модернизация существующих и открытие новых производств в области.

В экономике области будут формироваться новые конкурентоспособные территориально-отраслевые группы (кластеры).

В 2008 - 2010 годах будет продолжена реализация начатых в текущем году инвестиционных проектов. Новые, заслуживающие внимания инвестиционные проекты, будут поддерживаться путем выдачи государственной гарантии Оренбургской области при получении предприятиями и организациями кредитных ресурсов на реализацию этих проектов.

Согласно сценарным условиям социально-экономического развития Оренбургской области на 2008 год и на период до 2010 года с учетом условий и факторов, определяющих развитие промышленности, годовые темпы прироста промышленного производства составят в 2008 году не ниже 5,1 процента, в 2010 году - не ниже 5,5 процента.

2. Продолжится реализация приоритетного национального проекта "Развитие АПК"

В агропромышленном комплексе также ожидается ускорение темпов роста производства продукции, связанных с реализацией приоритетного национального проекта "Развитие АПК" и Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы.

Реализация в области приоритетного национального проекта "Развитие АПК" уже в текущем году позволила практически удвоить бюджетные вложения в эту сферу экономики по сравнению с 2005 годом.

Приоритетный национальный проект "Развитие АПК" в среднесрочной перспективе, также как и в текущем году, будет реализовываться по трем основным направлениям:

ускоренное развитие животноводства;

стимулирование развития малых форм хозяйствования;

обеспечение жильем молодых специалистов.

Сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам и гражданам, ведущим личные подсобные хозяйства, будет предоставляться государственная поддержка в виде субсидий за животноводческую продукцию, реализуемую для региональных нужд; на возмещение затрат по уплате процентов по кредитам, привлеченным для проведения сезонных работ; на внедрение новых технологий в растениеводстве и животноводстве, строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов, развитие малых форм хозяйствования; на улучшение элитного семеноводства и племенного животноводства; на страхование сельскохозяйственных культур и другие цели.

Для технического оснащения предприятий АПК будет продолжено оказание им поддержки из областного лизингового фонда.

3. Осуществление бюджетной поддержки других отраслей экономики

Планируется, что с 2008 года население будет полностью производить оплату за потребленные коммунальные услуги, поэтому прекратится выделение субсидий предприятиям и организациям жилищно-коммунального хозяйства, связанных с тарифным регулированием.

Предполагается, что в эту отрасль из бюджета будут выделяться определенные средства на финансирование мероприятий, связанных с ремонтом и модернизацией объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Выделение бюджетных средств на нужды дорожного хозяйства предполагается осуществлять сбалансировано, с учетом необходимости обеспечения как строительства новых, так и поддержания в нормальном состоянии существующих автомобильных дорог.

Транспортным организациям будут возмещаться убытки, связанные с предоставлением льготных проездных билетов отдельным категориям граждан.

Малый бизнес будет поддерживаться посредством субсидирования процентных ставок по кредитам, получаемым субъектами малого предпринимательства на свое развитие.

Создание условий для будущего развития

1. Улучшение демографической ситуации

В среднесрочной перспективе на территории области будут в полной мере реализовываться мероприятия, направленные на улучшение демографической ситуации, изложенные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Будут предусматриваться средства на:

выплату начиная с 1 января 2010 года сумм материнского (семейного) капитала, установленного в размере 250 тыс. рублей при рождении после 1 января 2007 года второго ребенка;

выплату родового сертификата в период беременности в размере 3000 рублей, в период родов - 7000 рублей;

выплату пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет на первого ребенка в размере 1500 рублей, на второго и последующих - 3000 рублей, а также осуществление выплаты указанного пособия неработающим женщинам;

компенсацию части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дополнительного образования: на первого ребенка - в размере 20,0 процента, на второго - 50,0 процента, на третьего - 70,0 процента от среднего размера оплаты, взимаемой с родителей за посещение ребенком дошкольного учреждения;

выплату на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье в размере не менее 4000 рублей и заработной платы приемному родителю - 2500 рублей ежемесячно;

проведение диспансеризации детей, находящихся в домах ребенка, детских домах, школах-интернатах системы здравоохранения и образования.

2. Продолжится реализация приоритетного национального проекта "Образование"

Выполнению вышеназванной цели будет в полной мере способствовать реализация приоритетного национального проекта "Образование".

В течение 2008 - 2009 годов продолжится оснащение сельских школ школьными автобусами, школы будут получать комплекты учебного оборудования; образовательные учреждения, реализующие образовательные программы, получат возможность использования современных образовательных технологий с использованием доступа к сети Интернет.

В рамках приоритетного национального проекта "Образование" будет продолжена выплата доплат педагогам за классное руководство, будут поощряться лучшие учителя и школы, использующие инновационные подходы в образовании.

Реализация стратегических направлений бюджетной политики на 2008 год и среднесрочную перспективу потребует сосредоточения усилий на решение следующих основных задач:

1) безусловное исполнение действующих обязательств и взвешенный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств исходя из имеющихся ресурсов;

2) внедрение в практику современных методов оценки эффективности бюджетных расходов, с помощью которых можно соизмерить достигнутые результаты поставленным целям;

3) стимулирование бюджетных учреждений к повышению качества оказываемых ими услуг, в том числе и за счет расширения полномочий по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;

4) усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов;

5) совершенствование межбюджетных отношений в направлении создания стимулов для снижения уровня дотационности муниципальных образований.

Эти задачи в полной мере сочетаются с задачами, определенными Президентом Российской Федерации В.В.Путиным для реализации бюджетной стратегии в целом по Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

II. Основные направления налоговой политики

Учитывая, что в консолидированный бюджет области зачисляются не только региональные налоги, но производятся отчисления и от федеральных налогов, а также, что бюджетные проектировки формируются на среднесрочный период, при выстраивании налоговой политики необходимо учитывать изменения, которые происходят и намечаются в налоговой системе России.

К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено формирование основ современной налоговой системы государства с рыночной экономикой. Преобразование налоговой системы России в последние годы осуществлялось в тесной связи с проведением бюджетной реформы и преобразованиями в области бюджетного федерализма.

На среднесрочную перспективу не планируется реализация мер в области налоговой политики, которые по своему масштабу были бы сопоставимы с перестройкой налоговой системы, произошедшей в предыдущие годы. Однако возможны некоторые изменения в законодательстве.

Как следует из Бюджетного послания Президента Российской Федерации В.В.Путина, налоговая политика в ближайшие три года должна быть ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономической деятельности и перехода экономики на инновационный путь развития, а также на дальнейшее снижение масштабов уклонения от налогообложения.

Учитывая это, при взимании налога на прибыль налогоплательщикам уже предоставлена возможность компенсировать свои расходы на расширение производства, внедрение результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и другие цели. Так, начиная с 2007 года организации вправе в полном размере уменьшать налогооблагаемую базу текущего года на сумму убытков, полученных в предыдущем году.

С 1 января 2006 года введена так называемая "инвестиционная премия", дающая возможность отнесения на расходы отчетного (налогового) периода до 10,0 процента произведенных расходов на капитальные вложения, а в перспективе размер этой премии планируется увеличить до 30,0 процента.

С текущего года организации имеют возможность равномерно, в течение одного года, относить на расходы произведенные затраты на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

В настоящее время рассматривается дополнительный пакет инициатив по созданию стимулов к осуществлению инновационной деятельности. Эти меры, в частности, включают в себя установление к основной норме амортизации повышающего коэффициента (не более 2) в отношении основных средств, используемых только для научно-технической деятельности.

В среднесрочной перспективе предполагается внести изменения в налоговое законодательство, направленные на обеспечение благоприятного режима функционирования автономных учреждений.

Учитывая, что автономные некоммерческие учреждения будут в первую очередь появляться путем преобразования в них бюджетных учреждений, которые и сегодня не являются плательщиками налога на прибыль, введение благоприятного режима при налогообложении автономных учреждений не повлечет снижения поступлений налога на прибыль в бюджет области.

Другим новшеством, непосредственно связанным с уплатой налога на прибыль организации, является предполагаемое введение с 1 января 2009 года консолидированной налоговой отчетности.

Необходимость введения такого института обусловлена существующей в настоящее время возможностью переноса налогоплательщиками центра формирования прибыли в целях налогообложения в тот субъект Российской Федерации, где для его уплаты созданы наиболее благоприятные условия.

Данная мера позволит суммировать финансовый результат всех налогоплательщиков, входящих в состав холдинга или группы компаний. При этом распределение платежей налога на прибыль такого консолидированного плательщика между бюджетами субъектов Российской Федерации будет осуществляться по аналогии с действующими в настоящее время правилами распределения между бюджетами налога, исчисленного в отношении обособленных подразделений, не являющихся юридическими лицами, то есть пропорционально средней арифметической доле компании - участника консолидированной группы в совокупной стоимости основных фондов и фонда оплаты труда консолидированной группы.

Исходя из этих изменений, и с учетом того, что в области сохраняется положительная динамика роста промышленного производства, есть основание полагать, что поступления налога на прибыль в консолидированный бюджет области в 2008 году и в среднесрочном периоде не будут уменьшаться по сравнению с прогнозом на текущий год.

Налог на доходы физических лиц не претерпит серьезных изменений. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации В.В. Путина отмечено, что применение единой ставки налога на доходы физических лиц доказало свою эффективность. Целесообразно в долгосрочной перспективе не изменять существенно действующий порядок налогообложения доходов физических лиц, сохранив единую ставку налога.

Вместе с тем в среднесрочной перспективе предполагается дальнейшее реформирование системы налоговых вычетов, предоставляемых физическим лицам по налогу на доходы физических лиц. В частности, предполагается введение налогового вычета, предоставляемого на сумму отчислений налогоплательщику на осуществление добровольного пенсионного страхования.

Предполагается объединение социальных налоговых вычетов, предоставляемых на сумму расходов на собственное обучение и обучение детей, а также на сумму расходов на лечение с соответствующим увеличением предельной общей суммы такого вычета. Таким образом, налогоплательщик помимо увеличения абсолютной суммы вычета получит возможность использовать налоговую льготу в указанной сумме в отношении расходов на образование, здравоохранение или добровольное пенсионное страхование.

Кроме того, предполагается дальнейшее совершенствование имущественного налогового вычета.

Такие меры приведут к уменьшению доходов бюджета.

Однако учитывая регулярное повышение размера заработной платы в бюджетной и производственной сферах, проведение мероприятий по легализации заработной платы и обеспечению ее своевременной выплаты в хозрасчетных организациях, в 2008 году и в среднесрочном периоде ожидается рост поступлений налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет области.

Что касается порядка применения акцизов на подакцизную продукцию, то в среднесрочной перспективе по-прежнему будет реализовываться политика, направленная на индексацию ставок акцизов.

В отношении алкогольной продукции с 1 января 2008 года будет продолжена индексация специфических акцизных ставок в соответствии с прогнозируемыми значениями индекса потребительских цен и отменены льготы по акцизам в части спиртосодержащей продукции (за исключением лекарственных средств внутриаптечного изготовления).

В отношении нефтепродуктов индексация ставок акцизов в 2008 году производиться не будет, но в 2009 - 2010 годах планируется их постепенная индексация.

Для бюджета области многое будет зависеть от условий зачисления акцизов в региональные бюджеты, которые постоянно меняются в соответствии с федеральным законодательством.

Для повышения эффективности налогообложения добычи углеводородного сырья создана система налогообложения, основанная на дифференцированной специфической налоговой ставке, учитывающей выработанность месторождения и особые условия разработки новых месторождений. Предполагается, что специфическая налоговая ставка налога на добычу полезных ископаемых на углеводородное сырье будет действовать до 2017 года.

Разрабатываемые на территории Оренбургской области месторождения нефти в основном не превышают 85,0 процента объема выработки, но такие месторождения в области уже имеются. Поэтому введение понижающих коэффициентов при налогообложении нефтедобычи в зависимости от выработанности месторождений снижает поступления доходов в бюджет области.

В части налогообложения полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью, в 2006 - 2007 годах осуществлен переход к максимально широкому использованию специфических налоговых ставок в первую очередь в отношении солей, общераспространенных полезных ископаемых, минеральных вод и т.д.

В среднесрочной перспективе, а также в течение 2009 года предполагается провести работу по переходу к использованию современных методов налогообложения недвижимости физических лиц. Введение налога на недвижимость должно стать основным этапом в реформировании системы поимущественного налогообложения в Российской Федерации, так как это позволит не только сократить количество налогов с физических лиц, но и установить для определения налоговой базы единые подходы, основанные на оценке рыночной стоимости соответствующих объектов недвижимости.

При этом объектом налогообложения будет являться единый объект недвижимости, состоящий из земельного участка и жилого дома, квартиры, дачи, гаража или иного строения, помещения и сооружения. Регистрацию права предполагается также осуществлять на единый объект недвижимости.

В перспективе доходы от налогообложения недвижимого имущества физических лиц в составе собственных доходов местных бюджетов за счет перехода к налогообложению имущества исходя из его рыночной стоимости должны увеличиваться. Но, учитывая, что в своем Послании Президент Российской Федерации В.В.Путин поручает предусмотреть при взимании налога на жилую недвижимость систему вычетов, чтобы налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан оставалось на существующем уровне, значительного увеличения поступлений в консолидированный бюджет области при введении налога на недвижимость не произойдет.

В связи с принятыми решениями о государственном регулировании в сфере игорного бизнеса будут уточняться подходы к налогообложению игорного бизнеса.

В настоящее время налог на игорный бизнес является региональным налогом, все поступления которого направляются в бюджеты субъектов Российской Федерации. Начиная с 1 января 2009 года размещение объектов игорного бизнеса вне специально отведенных зон, расположенных на территории пяти субъектов Российской Федерации, будет запрещено, что повлечет выпадающие доходы регионального бюджета в сумме около 400 млн. рублей.

Транспортный налог также является региональным налогом. В среднесрочной перспективе не планируется каких-либо серьезных изменений по его взысканию. Основное внимание при налогообложении транспортным налогом будет уделено налаживанию информационного обмена о зарегистрированных автотранспортных средствах между органами внутренних дел и Федеральной налоговой службой, а также улучшению качества администрирования этого налога.

В среднесрочной перспективе будет продолжена работа, направленная на совершенствование администрирования не только транспортного налога, но и всей системы администрирования налогов в России. В частности, предполагается принять меры, направленные на:

а) совершенствование подходов к проведению налоговых проверок;

б) повышение уровня информационного обеспечения и автоматизации налоговых органов;

в) обеспечение налогового взаимодействия между налоговыми, таможенными, правоохранительными и иными органами;

г) совершенствование системы государственной регистрации юридических лиц.

III. Долговая политика области

В среднесрочной перспективе Правительство Оренбургской области намерено продолжить проведение взвешенной политики при управлении государственным долгом области, позволяющей гарантированно выполнять обязательства по его обслуживанию.

Долговая политика области будет направлена на дальнейшую оптимизацию структуры государственного долга, обеспечение строгого учета долговых обязательств, создание механизмов регулирования долговой нагрузки на бюджет в целях достижения оптимального баланса долговых обязательств.

Необходимость постоянного увеличения финансирования приоритетных статей бюджета области не позволит в среднесрочной перспективе сводить его без дефицита. Одним из источников покрытия дефицита бюджета будет выпуск ценных бумаг.

В 2008 - 2010 годах будет обеспечиваться выполнение обязательств Оренбургской области перед федеральным бюджетом по мировым соглашениям и договорам о консолидации и реструктуризации задолженности за ОАО "Носта" (ОХМК), ООО "Фирма "Оренбургстройматериалы", СХА "Приуральский" и СХА "Прогресс".

В указанный период будет продолжена работа по возврату в областной бюджет кредитов, предоставленных на реализацию инвестиционных проектов.

В среднесрочном периоде будет продолжена работа по предоставлению государственных гарантий области в соответствии с действующим законодательством.