Приложение N 7. Подпрограмма 2 "Повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов"

Приложение N 7
к государственной программе
"Управление государственными финансами
и государственным долгом
Оренбургской области"

Подпрограмма 2
"Повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов"

С изменениями и дополнениями от:

13 марта, 4 августа, 29 декабря 2014 г.

Паспорт
подпрограммы "Повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов"
(далее - подпрограмма)

Ответственный исполнитель подпрограммы	-	министерство финансов Оренбургской области
Программно-целевые инструменты подпрограммы	-	в рамках подпрограммы не предусмотрена реализация ведомственных целевых программ
Цель подпрограммы	-	создание необходимых условий для повышения финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований области;
Задачи подпрограммы	-	выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований области, в том числе поселений, муниципальных районов и городских округов; расчет нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты и внесение предложений по их законодательному закреплению; распределение средств, предусмотренных в областном бюджете на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов
Целевые показатели (индикаторы) подпрограммы	-	пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований области к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания; отношение доходов и источников финансирования дефицита к расходам бюджетов муниципальных образований области
Срок реализации подпрограммы	-	2013 - 2020 годы
Объемы бюджетных ассигнований подпрограммы	-	2013 год - 5 518 116,0 тыс. рублей; 2014 год - 5 242 563,0 тыс. рублей; 2015 год - 5 541 548,6 тыс. рублей; 2016 год - 5 547 543,1 тыс. рублей; 2017 год - 5 229 397,1 тыс. рублей; 2018 год - 5 229 397,1 тыс. рублей; 2019 год - 5 229 397,1 тыс. рублей; 2020 год - 5 229 397,1 тыс. рублей
Ожидаемые результаты реализации подпрограммы	-	формирование доходной базы местных бюджетов

1. Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

На территории Оренбургской области по состоянию на 1 января 2013 года функционировали 607 муниципальных образований, в том числе 8 городских округов, 1 закрытое административно-территориальное образование, 35 муниципальных районов и 563 поселения.

В соответствии с законодательством Российской Федерации финансовую основу местного самоуправления в каждом муниципальном образовании составляет местный бюджет. Источниками формирования доходов местных бюджетов являются налоговые и неналоговые доходы, аккумулируемые на территории муниципальных образований области.

Так, согласно бюджетному законодательству доходы бюджетов поселений формируются за счет земельного налога, налога на имущество физических лиц, налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, государственной пошлины за совершение отдельных нотариальных действий, а также отчислений от федеральных и региональных налогов.

Доходная база муниципальных районов складывается из поступлений земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, налоговых доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе:

налога на доходы физических лиц;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

единого сельскохозяйственного налога;

налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения.

Бюджеты городских округов формируются за счет земельного налога, налога на имущество физических лиц.

Также в бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

налога на доходы физических лиц;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

единого сельскохозяйственного налога;

налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения;

государственной пошлины.

В соответствии со статьей 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от федеральных и региональных доходных источников, являющихся источниками формирования региональных бюджетов. Дополнительно к вышеперечисленным мерам межбюджетного регулирования в Оренбургской области устанавливаются дифференцированные нормативы отчислений в бюджеты городских округов и муниципальных районов от налога на доходы физических лиц, замещающие часть дотаций из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Объем доходов, передаваемых таким образом местным бюджетам, составляет 10 процентов доходов консолидированного бюджета Оренбургской области от налога на доходы физических лиц.

Однако проблема низкой самообеспеченности муниципальных образований области стоит довольно остро.

Налоговые и неналоговые доходы в местных бюджетах большей части муниципальных образований области составляют незначительную долю и не являются бюджетообразующими. Наглядно иллюстрируют положение следующие показатели: в бюджетах городских округов налоговые и неналоговые доходы занимают около 40 процентов от общего объема доходов бюджета, в поселениях - на уровне 25 процентов, а в муниципальных районах - на уровне 18 процентов.

Велика дифференциация муниципальных образований области и по уровню бюджетной обеспеченности. Разрыв между самым обеспеченным и самым малообеспеченным муниципальным образованиям области по группе "городские округа-муниципальные районы" превышает 11 раз, по группе "поселения" - 185 раз.

В этих условиях межбюджетные трансферты из областного бюджета приобретают регулирующую функцию и занимают наибольший удельный вес в доходах муниципальных образований области. Безвозмездные поступления из бюджетов других уровней в доходах бюджетов городских округов занимают до 60 процентов, поселений - 71 процент, муниципальных районов - более 80 процентов.

Среди межбюджетных трансфертов, поступающих в муниципальные образования, наибольший удельный вес имеют субвенции: более 63 процентов в городских округах и более 61 процента в муниципальных районах. В поселениях объем субвенций составляет чуть более 1 процента.

При большом удельном весе в доходах местных бюджетов средств, получаемых на выполнение государственных полномочий, объем безвозмездной финансовой помощи из областного бюджета также значителен. Субсидии составляют 22 процента доходов бюджетов в городских округах и муниципальных районах. Дотации в бюджетах городских округов занимают около 5 процентов, в муниципальных районах - более 13 процентов, а в поселениях - около 55 процентов от общего объема межбюджетных трансфертов.

Велики и абсолютные размеры межбюджетных трансфертов, выделяемых из областного бюджета местным бюджетам. Общий объем межбюджетных трансфертов, планировавшихся на этапе составления областного бюджета к передаче местным бюджетам в 2013 году, оценивался в 30,7 млрд. рублей (45,4 процента от общего объема расходов областного бюджета).

С каждым годом увеличивается число высокодотационных муниципальных районов и городских округов. Если в 2009 году их было 18, то в 2013 году - 25.

Усугубляет ситуацию невозможность расширения круга передаваемых с областного уровня налогов и сборов. Причина заключается в том, что экономика области тяготеет к крупным административным центрам (города Оренбург, Орск, Новотроицк, Бузулук, Бугуруслан, ряд сельских районов). Соответственно и налоговый потенциал сосредотачивается в этих муниципальных образованиях. В таких условиях передача отчислений, например, от налога на прибыль организаций или налога на имущество организаций, в местные бюджеты неизбежно приведет к концентрации поступлений в нескольких территориях, что сделает еще большим разрыв в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Возникающие периодически отрицательные результаты деятельности крупных градообразующих организаций и, как следствие, возвраты из бюджетов сумм излишне уплаченных налогов влекут за собой значительные объемы выпадающих доходов и могут негативно отразиться на исполнении бюджетов соответствующих муниципальных образований. Кризисные явления 2008 года - яркое тому подтверждение.

Существуют и неопределенности, обусловленные меняющейся на федеральном уровне налоговой и бюджетной политикой. Поэтому если в Оренбургской области до 2012 года транспортный налог в полном объеме передавался на местный уровень, то с 1 января 2012 года неясность относительно перспектив дальнейшего существования такого налога в связи с повышением акцизов на бензин заставили централизовать транспортный налог в областном бюджете.

Наблюдается тенденция к жесткому закреплению в федеральном законодательстве нормативов отчислений в местные бюджеты от доходов, являющихся источниками формирования региональных бюджетов, что существенно ограничивает права субъектов Российской Федерации по формированию собственной доходной базы и определению источников формирования доходов местных бюджетов. Это не способствует принятию мер (поиску вариантов) по расширению доходной базы местных бюджетов за счет установления областными органами власти отчислений от региональных доходных источников, и не учитывает особенности и возможности отдельных субъектов в вопросах межбюджетного регулирования.

Ограниченность возможностей, зависимость от помощи из вышестоящих бюджетов существенно снижают финансовую самостоятельность органов местного самоуправления и их заинтересованность в развитии собственной доходной базы.

В этих условиях выравнивание бюджетной обеспеченности, расчет и установление обоснованных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, обеспечение сбалансированности местных бюджетов приобретают актуальное значение.

2. Приоритеты государственной политики в сфере реализации подпрограммы, цели, целевые показатели (индикаторы) и их достижение

В ближайшей перспективе кардинальных изменений в сфере межбюджетного регулирования на федеральном уровне не предвидится, поэтому существенного изменения доходных возможностей бюджетов не ожидается.

Бюджетная политика в сфере предоставления межбюджетных трансфертов общего характера будет последовательно продолжаться. Из областного бюджета будут выделяться дотации, образующие областной фонд финансовой поддержки поселений и областной фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), предусматриваться дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и субвенции муниципальным районам на выполнение государственных полномочий Оренбургской области по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. В части установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов кардинальных изменений также не предвидится: будут сохранены единые и дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, в местные бюджеты будет поступать налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

В соответствии с установленными функциями министерство финансов Оренбургской области является органом исполнительной власти, обеспечивающим на территории Оренбургской области единство финансовой, бюджетной и налоговой политики.

На министерство финансов Оренбургской области возлагаются осуществление расчета нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, установление размера дотаций, субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и фондов финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований области.

Исходя из приоритетов государственного развития, министерство финансов Оренбургской области ставит перед собой цель обеспечить создание необходимых условий для повышения финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований области.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований области, в том числе поселений, муниципальных районов и городских округов;

расчет нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты и внесение предложений по их законодательному закреплению;

распределение средств, предусмотренных в областном бюджете на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

В результате реализации подпрограммы планируется достичь следующих результатов:

пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований области к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания;

установление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, обеспечивающих баланс возможностей областного бюджета и потребностей местных бюджетов;

внесение предложений по выделению дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Сведения о целевых показателях (индикаторах) подпрограммы представлены приведен в приложении N 2 к настоящей Программе.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "представлены приведен" имеется в виду "представлены"

Итогом реализации подпрограммы должны стать создание:

стабильных финансовых условий для устойчивого экономического роста, повышения уровня и качества жизни населения области;

условий для повышения эффективности финансового управления в публично-правовых образованиях для выполнения муниципальных функций, обеспечения потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличения их доступности и качества.

3. Характеристика ведомственных целевых программ и основных мероприятий подпрограммы

Подпрограмма не включает в себя ведомственные целевые программы.

В ходе реализации подпрограммы осуществляются основные мероприятия.

Основное мероприятие 1. "Расчет нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты и внесение предложений по их законодательному закреплению".

В ходе данного мероприятия устанавливаются нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, обеспечивающих баланс возможностей областного бюджета и потребностей местных бюджетов.

Основное мероприятие 2. "Расчет и предоставление межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности, сбалансированность местных бюджетов и иных межбюджетных трансфертов".

Данное основное мероприятие направлено на пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания. Распределяются и выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Перечень основных мероприятий подпрограммы представлен в приложении N 1 к настоящей Программе.

4. Характеристика мер государственно-правового регулирования

Подготовка нормативных правовых актов по вопросам реализации подпрограммы осуществляется по мере возникновения необходимости их нормативно-правового регулирования.

Основными мерами правового регулирования в сфере реализации подпрограммы будет являться подготовка нормативных правовых актов Оренбургской области по вопросам регулирования межбюджетных отношений и обеспечению сбалансированности местных бюджетов в Оренбургской области.

5. Прогноз сводных показателей государственных заданий реализации подпрограммы

В рамках реализации мероприятий подпрограммы не планируется оказания государственными учреждениями государственных услуг юридическим и физическим лицам.

6. Характеристика основных мероприятий, реализуемых муниципальными образованиями

Средства, доводимые до муниципальных образований области в рамках реализации подпрограммы, направляются муниципальными образованиями - получателями межбюджетных трансфертов на достижение целей, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного управления. Однако выполнение данных полномочий не влечет выполнения целевых показателей (индикаторов) подпрограммы. Раздел не заполняется.

7. Информация об участии государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также государственных внебюджетных фондов в реализации подпрограммы

Участие в реализации подпрограммы государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также государственных внебюджетных фондов не планируется.

8. Обоснование объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации подпрограммы

Срок реализации подпрограммы - 2013 - 2020 годы.

Общий объем расходов на реализацию подпрограммы в 2013 - 2020 годах составит 42 767 359,1 тыс. рублей, в том числе по годам:

2013 год - 5 518 116,0 тыс. рублей;

2014 год - 5 242 563,0 тыс. рублей;

2015 год - 5 541 548,6 тыс. рублей;

2016 год - 5 547 543,1 тыс. рублей;

2017 год - 5 229 397,1 тыс. рублей;

2018 год - 5 229 397,1 тыс. рублей;

2019 год - 5 229 397,1 тыс. рублей;

2020 год - 5 229 397,1 тыс. рублей.

Средства, предоставляемые муниципальным образованиям области, включают в себя дотации и субвенции на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Ресурсное обеспечение реализации подпрограммы представлено в приложении N 3 к настоящей Программе.

9. Анализ рисков реализации подпрограммы и описание мер управления рисками реализации подпрограммы

Реализация мероприятий подпрограммы связана с различными группами рисков, обусловленных как внутренними факторами, зависящими от исполнителя (технологические и организационные риски), так и рисками, относящимися к внешним: изменения федерального и областного законодательства и внешней экономической ситуации, риски финансового обеспечения. Оказать существенное влияние на последнюю категорию рисков ответственный исполнитель подпрограммы не может, поскольку это выходит за пределы его компетенции.

Комплексная оценка и информация о предполагаемых рисках, полученные на этапе подготовки подпрограммы, в значительной степени упрощают оперативное управление действиями ответственного исполнителя подпрограммы и способствуют предупреждению негативных тенденций, связанных с невыполнением поставленных задач.

К внешним факторам относятся:

возможные изменения в социально-экономической и политической обстановке Российской Федерации, а также в финансово-бюджетной сфере;

изменения федерального и областного законодательства, определяющего систему мероприятий.

К внутренним факторам относятся:

нарушение сроков реализации как отдельных мероприятий, так и всей подпрограммы в целом;

ограничение финансирования по причине неблагоприятных социально-экономических процессов в муниципальном образовании.

При принятии новых правовых актов, подготовке отчетных материалов либо иных мероприятий в силу временных ограничений и высокой загруженности текущей работой возможны нарушения сроков реализации мероприятий.

Риски, определенные внутренними факторами, будут минимизироваться путем осуществления организационных, разъяснительных мероприятий.

Для исключения рисков невыполнения задач подпрограммы необходимо:

детально проработать схему взаимодействия участников бюджетного процесса и реализации подпрограммы;

координировать деятельность участников бюджетного процесса по реализации мероприятий подпрограммы;

контролировать достижение поставленных на определенном этапе задач;

осуществлять проведение аналитических мероприятий подпрограммы;

осуществлять корректировку показателей и мероприятий подпрограммы;

регулярно осуществлять информационную поддержку реализации мероприятий подпрограммы;

проводить повышение квалификации и переподготовку работников, принимающих участие в реализации подпрограммы;

привлекать консультационные организации и экспертов, имеющих опыт проведения работ по повышению эффективности бюджетных расходов и совершенствованию системы управления.

Снижение факторов риска может быть обеспечено путем проведения разъяснительной работы и широкого использования средств массовой информации для освещения деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод об относительной устойчивости подпрограммы к воздействию внешних и внутренних факторов риска.

Основные риски реализации подпрограммы и меры по их минимизации сгруппированы и представлены в таблице.

Таблица

Оценка рисков реализации подпрограммы

N п/п	Наименование группы рисков (описание рисков)	Меры по снижению рисков
I. Изменения законодательства и внешней экономической ситуации
1.	Непредсказуемость изменений федерального и областного законодательства в бюджетной и налоговой сферах	осуществление мониторинга экономической ситуации в России, Оренбургской области и изменений федерального и областного законодательства с оценкой возможных последствий принятия тех или иных правовых актов
II. Технологические риски
2.	Недостаточный уровень квалификации сотрудников по отдельным направлениям подпрограммы	реализация инновационных программ обучения для сотрудников
3.	Риск невыполнения мероприятий в связи с вновь возникшими финансовыми, техническими и организационными сложностями	мониторинг и контроль соблюдения сроков выполнения работ по подпрограмме и анализ причин отклонений
III. Организационные риски
4.	Возможные изменения структуры межбюджетных трансфертов в ближайшие годы, требующие изменения структуры управления подпрограммой	формирование гибкой структуры управления реализацией подпрограммы на основе технологии управления проектами
5.	Организационная инертность отдельных подразделений при реализации мероприятий подпрограммы	мониторинг исполнительской дисциплины и максимальное использование внутренних ресурсов для реализации основных направлений подпрограммы