Приложение N 2. Подпрограмма "Повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов" государственной программы "Управление государственными финансами и государственным долгом Оренбургской области"

Приложение N 2
к государственной программе
"Управление государственными финансами
и государственным долгом Оренбургской области"

Подпрограмма
"Повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов" государственной программы "Управление государственными финансами и государственным долгом Оренбургской области"

Паспорт
Подпрограммы "Повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов"
(далее - Подпрограмма)

Ответственный исполнитель Подпрограммы	-	министерство финансов Оренбургской области
Программно-целевые инструменты Подпрограммы	-	в рамках Подпрограммы не предусмотрена реализация ведомственных целевых программ
Цель и задачи Подпрограммы	-	цель Подпрограммы: создание необходимых условий для повышения финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований на территории Оренбургской области; задачи Подпрограммы: выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в том числе поселений, муниципальных районов и городских округов; расчет нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты и внесение предложений по их законодательному закреплению; распределение средств, предусмотренных в областном бюджете на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов
Целевые индикаторы и показатели Подпрограммы	-	пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания; отношение доходов и источников финансирования дефицита к расходам бюджетов муниципальных образований
Сроки и этапы реализации Подпрограммы	-	2013 - 2020 годы, этапы не выделяются
Объемы бюджетных ассигнований Подпрограммы	-	2013 год - 5 518 116,0 тыс. рублей; 2014 год - 5 518 116,0 тыс. рублей; 2015 год - 5 518 116,0 тыс. рублей; 2016 год - 5 518 116,0 тыс. рублей; 2017 год - 5 518 116,0 тыс. рублей; 2018 год - 5 518 116,0 тыс. рублей; 2019 год - 5 518 116,0 тыс. рублей; 2020 год - 5 518 116,0 тыс. рублей
Ожидаемые результаты реализации Подпрограммы	-	формирование доходной базы местных бюджетов

1. Характеристика сферы реализации Подпрограммы, описание основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

На территории Оренбургской области в настоящее время функционирует 607 муниципальных образований, в том числе 8 городских округов, 1 закрытое административно-территориальное образование, 35 муниципальных районов и 563 поселения.

В соответствии с законодательством Российской Федерации финансовую основу местного самоуправления в каждом муниципальном образовании составляет местный бюджет. Источниками формирования доходов местных бюджетов должны являться налоговые и неналоговые доходы, аккумулируемые на данной территории.

Так, согласно бюджетному законодательству доходы бюджетов поселений формируются за счет земельного налога, налога на имущество физических лиц, налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, государственной пошлины за совершение отдельных нотариальных действий, а также отчислений от федеральных и региональных налогов.

Доходная база муниципальных районов складывается из поступлений земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, налоговых доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе:

налога на доходы физических лиц;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

единого сельскохозяйственного налога;

налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения.

Бюджеты городских округов формируются за счет земельного налога, налога на имущество физических лиц.

Также в бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

налога на доходы физических лиц;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

единого сельскохозяйственного налога;

налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения;

государственной пошлины.

В соответствии со статьей 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от федеральных и региональных доходных источников, являющихся источниками формирования региональных бюджетов. На основании вышеуказанной статьи Законом Оренбургской области от 30 ноября 2005 года N 2738/499-III-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Оренбургской области" на уровень муниципальных образований переданы: налог на доходы физических лиц в части, подлежащей зачислению в областной бюджет, - по нормативу 10 процентов; налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в части, подлежащей зачислению в областной бюджет, - по нормативу 100 процентов; сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам) в части, подлежащей зачислению в областной бюджет, - по нормативу 100 процентов; сбор за пользование объектами животного мира - по нормативу 100 процентов.

Дополнительно к вышеперечисленным мерам межбюджетного регулирования в Оренбургской области устанавливаются дифференцированные нормативы отчислений в бюджеты городских округов и муниципальных районов от налога на доходы физических лиц, замещающие часть дотаций из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Объем доходов, передаваемых таким образом местным бюджетам, составляет 10 процентов доходов консолидированного бюджета Оренбургской области от налога на доходы физических лиц.

Однако проблема низкой самообеспеченности муниципальных образований в Оренбургской области стоит довольно остро.

Налоговые и неналоговые доходы в местных бюджетах большей части муниципальных образований составляют незначительную долю и не являются бюджетообразующими. Наглядно иллюстрируют положение следующие показатели: в бюджетах городских округов налоговые и неналоговые доходы занимают около 40 процентов от общего объема доходов бюджета, в поселениях они на уровне 25 процентов, а в муниципальных районах едва превышают 18 процентов.

Очень велика дифференциация муниципальных образований и по уровню бюджетной обеспеченности. Разрыв между самым обеспеченным и самым малообеспеченным муниципальным образованиям по группе "городские округа - муниципальные районы" превышает 11 раз, по группе "поселения" - 185 раз.

В этих условиях межбюджетные трансферты из областного бюджета приобретают регулирующую функцию и занимают наибольший удельный вес в доходах муниципальных образований. Безвозмездные поступления из бюджетов других уровней в доходах бюджетов городских округов занимают до 60 процентов, поселений - 71 процент, муниципальных районов - более 80 процентов.

Среди межбюджетных трансфертов, поступающих в муниципальные образования, наибольший удельный вес имеют субвенции: более 63 процентов в городских округах и более 61 процента в муниципальных районах. В поселениях объем субвенций составляет чуть более 1 процента.

При большом удельном весе в доходах местных бюджетов средств, получаемых на выполнение государственных полномочий, объем безвозмездной финансовой помощи из областного бюджета также значителен. Субсидии составляют 22 процента доходов бюджетов в городских округах и муниципальных районах. В бюджетах поселений удельный вес субсидий - более 36 процентов. Дотации в бюджетах городских округов занимают около 5 процентов, в муниципальных районах - более 13 процентов, а в поселениях - около 55 процентов от общего объема межбюджетных трансфертов.

Велики и абсолютные размеры межбюджетных трансфертов, выделяемых из областного бюджета местным бюджетам. Общий объем межбюджетных трансфертов, планировавшихся на этапе составления областного бюджета к передаче местным бюджетам в 2013 году, оценивался в 30,7 млрд. рублей, или 45,4 процента от общего объема расходов областного бюджета.

С каждым годом увеличивается число высокодотационных муниципальных районов и городских округов. Если в 2009 году их было 18, то в 2013 году - 25.

Усугубляет ситуацию невозможность расширения круга передаваемых с областного уровня налогов и сборов. Причина заключается в том, что экономика области тяготеет к крупным административным центрам (гг. Оренбург, Орск, Новотроицк, Бузулук, Бугуруслан, ряд сельских районов). Соответственно и налоговый потенциал сосредотачивается в этих муниципальных образованиях. В таких условиях передача отчислений, например, от налога на прибыль организаций или налога на имущество организаций, в местные бюджеты неизбежно приведет к концентрации поступлений в нескольких территориях, что сделает еще большим разрыв в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Еще одна причина, заставляющая взвешенно подходить к вопросу о передаче на местный уровень федеральных и региональных налогов, заключается в следующем. Возникающие периодически отрицательные результаты деятельности крупных градообразующих организаций и, как следствие, возвраты из бюджетов сумм излишне уплаченных налогов влекут за собой значительные объемы выпадающих доходов и могут негативно отразиться на исполнении бюджетов соответствующих муниципальных образований. Кризисные явления 2008 года очень ярко подтвердили данные опасения.

Существуют и неопределенности, обусловленные меняющейся на федеральном уровне налоговой и бюджетной политикой. Поэтому, если в Оренбургской области до 2012 года транспортный налог в полном объеме передавался на местный уровень, то с 1 января 2012 года неясность относительно перспектив дальнейшего существования данного налога в связи с повышением акцизов на бензин заставили централизовать транспортный налог в областном бюджете.

В настоящее время наблюдается тенденция к жесткому закреплению в федеральном законодательстве нормативов отчислений в местные бюджеты от доходов, являющихся источниками формирования региональных бюджетов, что существенно ограничивает права субъектов Российской Федерации по формированию собственной доходной базы и определению источников формирования доходов местных бюджетов. Это не способствует принятию мер (поиску вариантов) по расширению доходной базы местных бюджетов за счет установления областными органами власти отчислений от региональных доходных источников, и не учитывает особенности и возможности отдельных субъектов в вопросах межбюджетного регулирования.

Ограниченность возможностей, зависимость от помощи из вышестоящих бюджетов существенно снижают финансовую самостоятельность органов местного самоуправления и их заинтересованность в развитии собственной доходной базы.

В этих условиях выравнивание бюджетной обеспеченности, расчет и установление обоснованных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, обеспечение сбалансированности местных бюджетов приобретают актуальное значение.

2. Приоритеты государственной политики в сфере реализации Подпрограммы

В ближайшей перспективе кардинальных изменений в сфере межбюджетного регулирования на федеральном уровне не предвидится, поэтому существенного изменения доходных возможностей бюджетов не ожидается.

Бюджетная политика в сфере предоставления межбюджетных трансфертов общего характера будет последовательно продолжаться. Из областного бюджета будут выделяться дотации, образующие областной Фонд финансовой поддержки поселений и областной Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), предусматриваться дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и субвенции муниципальным районам на выполнение государственных полномочий Оренбургской области по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. В части установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов кардинальных изменений также не предвидится: будут сохранены единые и дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, в местные бюджеты по-прежнему будет поступать налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

3. Цель, задачи и показатели (индикаторы) достижения цели и задач

В соответствии с установленными функциями министерство финансов Оренбургской области является органом исполнительной власти, обеспечивающим на территории Оренбургской области единство финансовой, бюджетной и налоговой политики.

На министерство финансов Оренбургской области возлагаются осуществление расчета нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, установление размера дотаций, субвенций, субсидий и фондов финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований.

Исходя из приоритетов государственного развития, министерство финансов Оренбургской области ставит перед собой цель обеспечить создание необходимых условий для повышения финансовой устойчивости бюджетов муниципальных образований на территории Оренбургской области.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих задач:

выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в том числе поселений, муниципальных районов и городских округов;

расчет нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты и внесение предложений по их законодательному закреплению;

распределение средств, предусмотренных в областном бюджете на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

В результате реализации Подпрограммы планируется достичь следующих результатов:

пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания;

установление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, обеспечивающих баланс возможностей областного бюджета и потребностей местных бюджетов;

внесение предложений по выделению дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов.

Показатели результатов деятельности приведены таблице 1.

Таблица 1

Показатели
результатов деятельности по реализации Подпрограммы

N п/п	Наименование показателя	Единица измерения	Значения показателей
			2011 год	2012 год	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год	2017 год	2018 год	2019 год	2020 год
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13
1.	Пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности поселений к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания	уровень бюджетной обеспеченности, установленный в качестве критерия выравнивания	1,0045	1,0051	1,0055	1,0052	1,005	1,005	1,005	1,005	1,005	1,005
2.	Пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности городских округов и муниципальных районов к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания	уровень бюджетной обеспеченности, установленный в качестве критерия выравнивания	1,5006	1,4371	1,5055	1,4893	1,4784	1,4784	1,4784	1,4784	1,4784	1,4784
3.	Пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципальных районов к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания	уровень бюджетной обеспеченности, установленный в качестве критерия выравнивания	2,6442	2,8112	2,8323	2,7647	2,7007	2,7007	2,7007	2,7007	2,7007	2,7007
4.	Отношение доходов и источников финансирования дефицита к расходам бюджетов муниципальных образований	коэффициент	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0

4. Основные ожидаемые конечные результаты Подпрограммы, сроки и контрольные этапы реализации Подпрограммы

Итогом реализации Подпрограммы должны стать:

создание стабильных финансовых условий для устойчивого экономического роста, повышения уровня и качества жизни населения;

создание условий для повышения эффективности финансового управления в публично-правовых образованиях для выполнения муниципальных функций, обеспечения потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличения их доступности и качества.

Система мероприятий, направленных на достижение целей и выполнение задач Подпрограммы, а также план реализации мероприятий в 2013 году приведены в таблицах 2 и 3.

Реализация Подпрограммы рассчитана на 2013 - 2020 годы. Этапы реализации не выделяются.

В последние годы бюджетная система Российской Федерации характеризуется относительной стабильностью принципов, составляющих основу ее построения, а также теоретических представлений об организации бюджетного устройства и бюджетного процесса. Кроме того, сложившаяся структура органов государственной власти, осуществляющих отдельные финансово-бюджетные полномочия, дает основание предполагать, что предпосылок для срывов сроков выполнения мероприятий Подпрограммы не имеется.

Таблица 2

Перечень и характеристика
основных мероприятий Подпрограммы

N п/п	Наименование основного мероприятия	Ответственный исполнитель министерства финансов Оренбургской области	Срок		Ожидаемый непосредственный результат (краткое описание)	Последствия нереализации основного мероприятия	Связь с показателями государственной программы
			начала реализации	окончания реализации
1.	Расчет нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты и внесение предложений по их законодательному закреплению	управление бюджетной политики и межбюджетных отношений совместно с управлением налоговой политики	2013 год	2020 год	предложения по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты	несоблюдение требований законодательства, сокращение финансовых возможностей местных бюджетов	обеспечивает достижение ожидаемых результатов
2.	Расчет и предоставление межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности и сбалансированность местных бюджетов	управление бюджетной политики и межбюджетных отношений	2013 год	2020 год	выравнивание бюджетной обеспеченности, финансовая поддержка	несоблюдение требований законодательства, сокращение финансовых возможностей местных бюджетов	обеспечивает достижение ожидаемых результатов

Таблица 3

План
реализации Подпрограммы в 2013 году

N п/п	Наименование основного мероприятия Подпрограммы	Ответственный исполнитель министерства финансов Оренбургской области	Срок		Ожидаемый непосредственный результат (краткое описание)	Код бюджетной классификации	Финансирование (тыс. рублей)
			начала реализации	окончания реализации
1.	Расчет нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты и внесение предложений по их законодательному закреплению	управление бюджетной политики и межбюджетных отношений совместно с управлением налоговой политики	01.01.2013	31.12.2013	предложения по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты
2.	Расчет и предоставление межбюджетных трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности и сбалансированность местных бюджетов	управление бюджетной политики и межбюджетных отношений	01.01.2013	31.12.2013	выравнивание бюджетной обеспеченности, финансовая поддержка	815 1401 5160110 511	14 641,0
						815 1401 5160120 511	3 000 000,0
						815 1402 5170200 512	50