Приложение 2. Замечания и предложения к проекту федерального закона N 280525-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Приложение 2
к постановлению
Государственной Думы
Ямало-Ненецкого
автономного округа
от 27 февраля 2003 г. N 908

Замечания и предложения
к проекту федерального закона N 280525-3 "О внесении изменений
и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"

N	Текст законопроекта	Текст поправки	Обоснование поправки	Текст законопроекта с учетом поправки
1.	Пункт 1 статьи 1: "1. Абзац второй преамбулы изложить в следующей редакции: "Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с органами государственной власти Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации".	Слова "федеральными конституционными законами" исключить	В соответствии с Конституцией Российской Федерации общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Согласно иным нормам (часть 5 статьи 66, часть 1 статьи 137) принятие федеральных конституционных законов возможно в отношении субъектов Российской Федерации как государственно-публи- чных образований, но не в отношении их органов государственной власти. В связи с тем, что представленный проект закона и Федеральный закон, в который предполагается внести следующие изменения, имеют предметом регулирования общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанная сфера отношений не может регулироваться федеральными конституционными законами.	Пункт 1 статьи 1 изложить в следующей редакции: "1. Абзац второй преамбулы изложить в следующей редакции: "Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с органами государственной власти Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Настоящий Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации".
2.	Абзац второй пункта 6 статьи 1: "в пункте 6 слова "законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно" заменить словами "конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации".	Исключить	Считаем избрание формы осуществления депутатских обязанностей на постоянной либо непостоянной основе правом депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, которое может быть им реализовано в течение всего срока полномочий, тогда как предлагаемая редакция оставляет выбор: либо осуществление деятельности на постоянной основе только указанного в конституции (уставе) числа депутатов, либо в каждом отдельном случае внесение соответствующих изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, - что считаем нецелесообразным.
3.	Абзац третий пункта 6 статьи 1: "пункт 9 изложить в следующей редакции: "9. Расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предусматриваются обособленно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами бюджета субъекта Российской Федерации в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации не допускается, исключение составляют средства, предусмотренные на обеспечение деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и депутатов".	После слов "Расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации" добавить слова "утверждаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации".	Предложенная редакция нарушает конституционный принцип разделения властей.	Абзац третий пункта 6 статьи 1 изложить в следующей редакции: "пункт 9 изложить в следующей редакции: "9. Расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и предусматриваются обособленно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами бюджета субъекта Российской Федерации в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации не допускается, исключение составляют средства, предусмотренные на обеспечение деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и депутатов".
4.	Абзац шестой пункта 6 статьи 1: "в пункте 11 слова "его регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности" заменить словами "конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации".".	После слов "конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации" добавить слова "соответствующим законом субъекта Российской Федерации и регламентом, принятым данным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и устанавливающим порядок его деятельности".	Регламент - это документ, определяющий деятельность законодательного (представительного) органа. Кроме того, конституция (устав) является по сути основным законом субъекта Российской Федерации и устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации его основной конституционно-право- вой статус, следовательно, Регламент не должен содержать конкретизирующих норм процессуального характера в отношении органов государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с их большим объемом, так как детальный порядок деятельности указанных органов может быть урегулирован законами и подзаконными актами субъекта Российской Федерации.	Абзац шестой пункта 6 статьи 1 изложить в следующей редакции: "в пункте 11 слова "его регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности" заменить словами "конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, соответствующим законом субъекта Российской Федерации и регламентом, принятым данным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и устанавливающим порядок его деятельности".
5.	В пункте 7 статьи 1: "В статье 5 в пункте 2 подпункт "б" исключить; подпункт "в" считать подпунктом "б" и изложить его в следующей редакции: "б) в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации"; подпункты "г"-"к" считать соответственно подпунктами "в"-"и"; подпункт "л" исключить; подпункты "м" и "н" считать соответственно подпунктами "к" и "л".	Исключить слова "в пункте 2 подпункт "б" исключить; подпункт "в" считать подпунктом "б" и изложить его в следующей редакции: "б) в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации"; подпункты "г"-"к" считать соответственно подпунктами "в"-"и"; подпункт "л" исключить; подпункты "м" и "н" считать соответственно подпунктами "к" и "л", сохранив редакцию пункта 2 статьи 5 действующего Федерального закона.	Внесение указанных поправок считаем нарушением конституционного принципа разделения властей: согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исходя из чего последние вправе законодательно регулировать указанные вопросы. Положения существующей редакции подпункта "л" действуют в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации. Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят вопросы установления административно- территориального устройства субъектов Российской Федерации ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из статьи 73 Конституции Российской Федерации указанные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.	Пункт 2 статьи 5 оставить в редакции действующего Федерального закона.
6.	Абзац двенадцатый пункта 7 статьи 1: "абзац шестой считать подпунктом "д" и изложить его в следующей редакции: "д) оформляется решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)".	Слова "и изложить его в следующей редакции: "д) оформляется решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)" исключить.	Считаем действующую редакцию реализацией конституционного принципа разделения властей и одним из механизмов системы сдержек и противовесов.	Абзац двенадцатый пункта 7 статьи 1 изложить в следующей редакции: "абзац шестой считать подпунктом "д".
7.	Последнее предложение абзаца пятого пункта 17 статьи 1: "8. ...Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в субъекте Российской Федерации избирателей".	Слова "не менее половины всех зарегистрированных в субъекте Российской Федерации избирателей" заменить словами "не меньше избирателей, чем за его избрание".	В соответствии с редакцией, принятой в первом чтении, ограничиваются права избирателей на отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.	Последнее предложение абзаца пятого пункта 17 статьи 1 изложить в следующей редакции: "8. ...Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) считается отозванным, если за его отзыв проголосовало не меньше избирателей, чем за его избрание".
8.	Пункт 19 статьи 1: "19. В статье 24: пункт 1 исключить; в пункте 2 слова "2. Законодательный (представительный) орган" заменить словами "Законодательный (представительный) орган".	Исключить.	Исключение полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию участия в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждению или согласованию назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также по согласованию назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти приведет к деформации конституционного принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов на региональном уровне
9.	Пункт 20 статьи 1 (пункты 2,3 статьи 26.1 предлагаемой редакции): "2. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами и принятыми на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. 3. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ, определяются федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями."	Привести в соответствие с нормами Конституции РФ.	На основании статей 11 и 76 Конституции РФ по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (часть 1), а по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2). При этом, как указал Конституционный Суд РФ в определении от 6 декабря 2001 г. N 250-О "По запросу Государственного Собрания Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11,71,72,73,76,77 и 78 Конституции РФ", приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъекта Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Таким образом, представляется, что полномочия органов государственной власти субъектов РФ должны быть непосредственно установлены в соответствующих федеральных законах, а не в подзаконных актах.	Пункты 2,3 статьи 26.1 изложить в следующей редакции: "2. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. 3. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ, определяются федеральными законами, а также соглашениями".
10.	Пункт 20 статьи 1 (пункт 6 статьи 26.3 предлагаемой редакции): "Законами субъектов РФ в порядке, установленном федеральным законом, регулирующим общие принципы организации местного самоуправления в РФ, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по вопросам, предусмотренным подпунктами 3,4,6,8-12,15-22,25,26,28-33 и 39 (в части, касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации) пункта 2 настоящей статьи, с передачей необходимых материальных и финансовых средств."	Дополнить данный пункт положением о том, что при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ, делегированных им законами субъектов РФ, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением.	Данное дополнение представляется необходимым в целях соблюдения норм Бюджетного кодекса РФ (статьи 139,140) об осуществлении контроля за целевым использованием передаваемых финансовых средств.	Пункт 6 статьи 26.3 изложить в редакции: "Законами субъектов РФ в порядке, установленном федеральным законом, регулирующим общие принципы организации местного самоуправления в РФ, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по вопросам, предусмотренным подпунктами 3,4,6,8-12, 15-22,25,26,28-33 и 39 (в части, касающейся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации) пункта 2 настоящей статьи, с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией вправе издавать обязательные для исполнения органов местного самоуправления правовые акты и осуществлять контроль за исполнением переданных отдельных государственных полномочий субъектов РФ".
11.	Пункт 20 статьи 1 (Статья 26.3 предлагаемой редакции): "Принципы финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения 1. Полномочия:"далее по тексту	1. Внести изменения в статью, установив в пункте 2 открытый перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ: "42) другие полномочия в соответствии с федеральными законами". 2. Пункт 4 изложить в следующей редакции: "По вопросам, названным в пункте 2 настоящей статьи, принимаются федеральные законы, определяющие общие принципы правового регулирования по указанным вопросам, и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Не допускается включение в вышеуказанные федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий".	В соответствии с концепцией законопроекта все иные полномочия в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ принадлежат РФ. Это означает, что область совместного ведения, закрепленная статьей 72 Конституции РФ, переходит в исключительное ведение РФ, остальные полномочия лишь делегируются субъектам РФ, что не согласуется с Конституцией РФ. Статья закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Данный перечень нельзя назвать системным. Перечисленные полномочия затрагивают различные сферы правоотношений и не имеют единого основания для классификации. Полномочия касаются как общих вопросов организации органов государственной власти, так и тех вопросов, которые должны регулироваться отраслевым законодательством. Кроме того, попытка создать исчерпывающий перечень таких полномочий является нереальной, поскольку не может охватить всех сфер, которые подлежат правовому регулированию. Вместе с тем следует отметить, что в представленной редакции пункта 4 статьи 26.3 в нарушение статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей право органов государственной власти в соответствии с Бюджетным кодексом РФ определять направления расходования средств соответствующих бюджетов, предлагается ограничить принцип самостоятельности бюджетов.	1. Дополнить пункт 2 статьи 26.3 подпунктом "42" в редакции: "42) другие полномочия в соответствии с федеральными законами". 2. пункт 4 статьи 26.3 изложить в редакции: "4. По вопросам, названным в пункте 2 настоящей статьи, принимаются федеральные законы, определяющие общие принципы правового регулирования по указанным вопросам и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Не допускается включение в вышеуказанные федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий".
12.	Пункт 4 статьи 26.4, изложенный в пункте 20 статьи 1: "4. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, не позднее чем через пять дней после их принятия направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации). Указанные законопроекты могут быть рассмотрены во втором чтении не ранее чем через 30 дней после их принятия в первом чтении и рассматриваются в Совете Федерации в порядке, предусмотренном статьей 105 Конституции Российской Федерации.".	Слова "через 30 дней" заменить словами "через 40 дней".	Считаем необходимым изменить срок в связи с поздним поступлением проектов федеральных законов и отсутствием возможности ознакомления с ними.	Пункт 4 статьи 26.4 изложить в следующей редакции: "4. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, не позднее чем через пять дней после их принятия направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации). Указанные законопроекты могут быть рассмотрены во втором чтении не ранее чем через 40 дней после их принятия в первом чтении и рассматриваются в Совете Федерации в порядке, предусмотренном статьей 105 Конституции Российской Федерации".
13.	Статья 26.6, изложенная в пункте 20 статьи 1: "Статья 26.6. Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа (автономных округов) 1. Полномочия, указанные в статье 26.2 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области, самостоятельно, если иное не установлено договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа (автономных 2. В краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные пунктом 7 статьи 26.3 и статьей 26.5 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа (территории автономных округов), если иное не установлено федеральным законом. 3. В краях, областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные пунктом 2 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа (территории автономных округов), если иное не установлено договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа (автономных округов)".	Статью 26.6 изложить в следующей редакции: "Статья 26.6. Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа (автономных округов) Полномочия, указанные в статьях 26.2,26.3, 26.5 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области, самостоятельно, если иное не установлено договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа (автономных округов)".	Установление федеральным законодателем в одностороннем порядке какого-либо разграничения полномочий между органами государственной власти двух равноправных субъектов Российской Федерации не согласуется с положениями части 1 статьи 1, статьи 5, частей 2 и 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации.	Статью 26.6 изложить в следующей редакции: "Статья 26.6. Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа (автономных округов) Полномочия, указанные в статьях 26.2,26.3,26.5 настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области, самостоятельно, если иное не установлено договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа (автономных округов)".
14.	Абзац первый пункта 4 статьи 26.10, изложенной в пункте 20 статьи 1: "4. В случае, предусмотренном подпунктом "б" пункта 1 настоящей статьи, в субъекте Российской Федерации на срок до одного года по ходатайству Правительства Российской Федерации и (или) органов государственной власти субъектов Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация".	Исключить.	Согласно абзацу первому пункта 2 статьи 2 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" полномочия, порядок образования и деятельности арбитражных судов в Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом о судебной системе, настоящим Федеральным конституционным законом и другими федеральными конституционными законами. Таким образом, поскольку Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не имеет статуса конституционного, в нем не могут устанавливаться дополнительные полномочия Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
15.	Пункт 2 статьи 26.17, изложенной в пункте 20 статьи 1: "2. В бюджеты субъектов Российской Федерации, включая автономные округа, зачисляются доходы от региональных налогов и сборов по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Указанные доходы зачисляются в бюджеты автономных округов, входящих в состав края, области, по налоговым ставкам, установленным законами соответствующих автономных округов, если иное не предусмотрено договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа".	Слова ", включая автономные округа", исключить.	Часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации определяет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации, обладающих равными правами, в том числе в бюджетных и налоговых правоотношениях, следовательно, дополнительное их указание в данной статье внесет неясность в реализацию статей 26.17, 26.18, где автономные округа не указаны.	Пункт 2 статьи 26.17 изложить в следующей редакции: "2. В бюджеты субъектов Российской Федерации зачисляются доходы от региональных налогов и сборов по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Указанные доходы зачисляются в бюджеты автономных округов, входящих в состав края, области, по налоговым ставкам, установленным законами соответствующих автономных округов, если иное не предусмотрено договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа".