Приложение 2. Замечания и предложения Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа к проекту федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Приложение 2
к постановлению
Государственной Думы
Ямало-Ненецкого автономного округа
от 27 февраля 2003 г. N 909

Замечания и предложения
Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа к проекту
федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"

N пп	Статья, часть, абзац	Текст статьи, части, абзаца	Изменение	Текст статьи, части, абзаца с учетом изменения	Обоснование
1.	Ст.2 (абз.14)	"Депутат - член представительного органа муниципального образования, избираемый на муниципальных выборах, или глава поселения, входящий в состав представительного органа муниципального района;"	Изложить в следующей редакции: "депутат- лицо, избранное избирателями в представительный орган местного самоуправления на муниципальных выборах, или глава поселения, входящий в состав представительного органа муниципального района;"	"Депутат - лицо, избранное избирателями в представительный орган местного самоуправления на муниципальных выборах, или глава поселения, входящий в состав представительного органа муниципального района;"	Данное определение нуждается в корректировке в целях единообразного применения терминов, закрепленных в федеральном законодательстве. Новая редакция термина основана на понятийном аппарате ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".
2.	Ст.3 (абз.2)	"Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами."	Слова "или преимущественно" исключить.	"Иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами."	Не соответствует ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".. В новой редакции указанного ФЗ понятие "преимущественное проживание" не употребляется и не регламентируется.
3.	Ст.5 (п.1), ст.6 (п.1)	"К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных настоящим ФЗ, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ."	Ввести перечни полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Рамочное регулирование должно быть отнесено к компетенции федеральной власти, а детальное регулирование осуществляться законами субъектов РФ, что обеспечит полноценное решение всех вопросов местного значения. В части разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления большую часть регулятивных полномочий сконцентрировать на федеральном и региональном уровнях, закрепив их исчерпывающий перечень в законопроекте, а исполнительские - передать на местный уровень.		В соответствии со статьей 72 (ч.1 п."н") Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" направлен на регулирование более широкого, чем это предусмотрено ст.72 Конституции РФ, круга вопросов. Несмотря на то, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления отнесено к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, полномочия субъектов РФ в проекте федерального закона значительно сужены по сравнению с ныне действующим Федеральным законом.
4.	Ст.11	"территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями;"	Включить в проект нормы, позволяющие субъектам Российской Федерации в силу имеющихся исторических и иных местных традиций не создавать муниципальные образования на уровне сельских поселений, сохранив доказавшую свою эффективность существующую "одноуровневую" территориальную организацию местного самоуправления путем переименования имеющихся муниципальных образований (города и районы) в городские округа и муниципальные районы. Проектом закона должен быть предусмотрен реальный правовой механизм возможности изменения уровня организации местного самоуправления при изменении социально-экономической ситуации в регионе, задач и стратегии социального управления. Для определения оптимального уровня территории местного самоуправления полномочия по определению численности населения, экономических, коммунально-бытовых, инженерных и транспортных параметров образования муниципалитетов, муниципальных районов и городских округов закрепить за субъектами Российской Федерации исходя из федеральных стандартов. В этой связи дополнить абзацем следующего содержания: "Требование, установленное абзацем первым настоящего подпункта, должно соблюдаться с учетом исторических и иных местных традиций субъектов РФ"	"территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями; Требование, установленное абзацем первым настоящего подпункта, должно соблюдаться с учетом исторических и иных местных традиций субъектов РФ"	Местное самоуправление как публичная власть предполагает территориальную организацию населения. Законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет три вида муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) и устанавливает критерии их формирования. Законопроект предусматривает обязательность создания муниципальных образований в каждом поселении субъекта РФ, население которого более 1000 человек, но не учитывает сложившегося муниципального устройства тех регионов, которые в свое время не пошли по пути создания "двухуровневой" системы местного самоуправления (район-поселение). Поселенческую модель нельзя назвать универсальной или повсеместно эффективной. За годы, последовавшие после принятия ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" только 7 субъектов РФ свели местное самоуправление на уровень сельских округов, еще 23 сочетали данный уровень с созданием местного самоуправления в городах и районах. Показательна серия местных референдумов в Тюменской области в 2001-2002 гг., на которых поселенческие муниципалитеты были объединены в крупные муниципальные образования районного масштаба. Экономическая база сельских муниципальных образований недостаточна для решения вопросов местного значения. Так, из сводных данных по состоянию бюджетов муниципальных образований РФ следует, что наибольшей долей собственных доходов обладают только города регионального значения (до 76%) и районы (до 43,6%). Мелкие поселения не способны самостоятельно финансировать обеспечение реализации вопросов местного значения, поскольку у них, как правило, нет доходных источников, муниципальной собственности. Следовательно, компенсировать недостаточность средств местных бюджетов придется субъектам РФ через дотации и субсидии, что приведет к дополнительным бюджетным расходам. Поэтому, учитывая вышеизложенное, местное самоуправление может быть организовано в рамках любых, предусмотренных законодательством территорий, полное соответствие системы муниципальных образований административно-террито- риальному делению не является обязательным. Но в то же время, нельзя отрицать рациональности совпадения границ административно-террито- риальных единиц субъектов РФ и границ муниципальных образований. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным, но оно должно зависеть от особенностей субъектов РФ, их исторических традиций, т.к. Российская Федерация неоднородна по своим географическим, природно-климатическим, хозяйственным, историко-культурным, национальным и другим параметрам. В этой связи жесткая унификация территориальной схемы организации местного самоуправления может обернуться резким снижением эффективности местной власти. Принцип разнообразия форм реализации конституционного права на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и историческими традициями территорий подлежит сохранению и в новом проекте федерального закона.
5.	Ст.11 (п.1 п/п"10")	"границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности центра поселения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района с учетом транспортной доступности центра муниципального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в муниципальный район. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ сельских поселений на малонаселенных и труднодоступных территориях с численностью населения менее 100 человек.".	Дополнить абзацем 2: "Требования, установленные настоящим подпунктом, не применяются к установлению границ муниципальных образований на территориях, определенных в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи.".	"границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности центра поселения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района с учетом транспортной доступности центра муниципального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в муниципальный район. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться при установлении границ сельских поселений на труднодоступных территориях с численностью населения менее 100 человек. Требования, установленные настоящим подпунктом, не применяются к установлению границ муниципальных образований на территориях, определенных в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи.".	Данная норма законопроекта построена по универсальному признаку и применение ее в субъектах РФ, расположенных в районах Крайнего Севера, вызовет значительные затруднения. Например, для Ямало-Ненецкого автономного округа характерны следующие особенности, которые не учтены при разработке законопроекта: сложные природно-климатические условия, значительная удаленность поселений друг от друга, сложная транспортная схема, незначительная протяженность дорог с твердым покрытием, наличие кочующего населения из числа представителей коренных малочисленных народов, а также исторически сложившееся административное деление округа на города и районы, с учетом которого в автономном округе осуществляется местное самоуправление. И это только особенности Ямало-Ненецкого автономного округа. Другие субъекты, расположенные в районах Крайнего Севера, также имеют свои специфические особенности.
6.	Ст.ст.14 (п.2),15 (п.2),16 (п.2).	ст.14 (п.2) "Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.". Ст.15 (п.2) "Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.". Ст.16 (п.2) "Органы местного самоуправления городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.".	Исключить норму, допускающую дублирование полномочий на разных уровнях местного самоуправления, перераспределение государственных полномочий или конкретизировать соответствующим образом нормы статей.	ст.14 (п.2) "Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные федеральными законами, законами субъектов РФ к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.".	Формируя подведомственность различных уровней публичной власти, необходимо минимизировать возможное пересечение вопросов ведения субъектов РФ и муниципальных образований.
7.	Ст.35 (п.4)	"Численность депутатов представительного органа поселения определяется уставом и не может быть менее: 10 чел. - при численности населения менее 1000 чел; 15 чел. - при численности населения от 1000 до 10000 чел.; 25 чел. - при численности населения от 10000 до 25000 чел.; 30 чел. - при численности населения от 50000 до 100000 чел.; 50 чел. - при численности населения свыше 100000 чел."	Изложить в следующей редакции: "Минимальная численность депутатов представительного органа поселения определяется законами субъектов Российской Федерации".	"Минимальная численность депутатов представительного органа поселения определяется законами субъектов Российской Федерации".	Пунктом определена минимальная численность депутатов представительного органа. Минимальная численность депутатов представительного органа должна определяться законами субъектов РФ исходя из специфики организации местного самоуправления каждого субъекта.
8.	Ст.35 (п.6)	"Представительный орган муниципального образования является юридическим лицом.".	Изложить в следующей редакции: "Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица."	"Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.".	Гражданское законодательство не содержит такой организационно-правовой формы юридических лиц как "представительный орган муниципального образования". Представительный орган муниципального образования является органом местного самоуправления, т.е. органом публичной власти, обладающим властными полномочиями, издающим нормативные акты, обязательные для всеобщего исполнения на территории муниципалитета. Кроме того, указанный орган по смыслу п.6 ст.35 проекта ФЗ может быть только некоммерческой организацией. Согласно ГК РФ некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, направленную на извлечение прибыли, поскольку ст.50 ГК РФ допускает такую деятельность. Однако это противоречит характеру и целям создания и деятельности представительных органов местного самоуправления как органа публичной власти (см. п.12 ст.35 проекта ФЗ). Представляется, что для гражданской правоспособности представительного органа местного самоуправления достаточно наделения его правами юридического лица.
9.	Ст.36 (пп.2 п.2)	"в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию.".	Необходимо конкретизировать, в чем заключается институт права решающего голоса.		Согласно ныне действующему федеральному законодательству о местном самоуправлении глава муниципального образования может возглавлять представительный орган и иметь решающий голос при голосовании указанного органа. Однако данный институт не конкретизирован, что на практике создает реальные трудности его применения. В ряде субъектов РФ в развитие данной нормы приняты законы субъектов РФ. В одних случаях под решающим голосом рассматривается право главы муниципального образования голосовать на заседаниях представительного органа наравне с депутатами указанного органа, не являясь депутатом по статусу, в других - при равенстве голосов голос главы муниципального образования решает исход голосования. Такая разнородная практика приводит к опротестованию законов субъектов РФ по данному вопросу прокуратурой РФ и приводит к возникновению судебных споров. Во избежание двойного толкования после принятия проекта ФЗ и с целью единства правоприменения необходимо в проекте ФЗ однозначно сформулировать норму о праве решающего голоса.
10	Ст.44 (п.4)	"4. Устав муниципального образования принимается тайным голосованием, большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования."	Слова "тайным голосованием" исключить.	"4. Устав муниципального образования принимается большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования."	Форма голосования является вопросом организации деятельности представительного органа местного самоуправления и должна определяться регламентом указанного органа. Представляется, что установление формы голосования представительного органа местного самоуправления проектом ФЗ может быть оценено как вмешательство в деятельность органов местного самоуправления, т.е. нарушение ст.12 Конституции РФ.
11	Ст.51 (п.2)	"Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъектов РФ) и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.".	Изложить в следующей редакции: "От имени муниципального образования органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъектов РФ) и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.".	"От имени муниципального образования органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъектов РФ) и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.".	Предлагаемая разработчиком редакция п.2 ст.51 проекта ФЗ противоречит ч.1 ст.132 Конституции РФ и т.125, 215 ГК РФ, поскольку сами органы местного самоуправления не являются собственниками муниципального имущества.
12	Ст.53 (п.2)	"Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения".	Установить, что расходы на оплату труда муниципальных служащих финансируются исключительно за счет собственных доходов местного бюджета. Редакцию данного пункта дополнить словами "в пределах нормативов, установленных законами субъектов Российской Федерации".	"Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих в пределах нормативов, установленных законами субъектов Российской Федерации, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения".	Положения данной статьи законопроекта должны быть распространены только на муниципальные образования, которые не являются дотационными. В противном случае, в дотационных муниципальных образованиях могут быть необоснованно установлены завышенные размеры оплаты труда, денежного вознаграждения муниципальных служащих, должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, в соответствии с п.2 ст.6 ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ" минимальные расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами госвласти субъектов РФ при определении минимальных бюджетов местного самоуправления. А согласно ст.16 указанного ФЗ размеры и порядок установления денежного содержания определяются законами субъектов РФ. Таким образом, содержание пункта 2 ст.53 законопроекта о праве органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих вступает в противоречие с действующим Федеральным законом.
13	Глава 8		Нужно внести ряд дополнений исходя из системного характера бюджетной сферы (сферы организации бюджетной системы). При этом их целями следует считать: - разграничение расходных полномочий в соответствии с законодательно установленными расходными обязательствами. В настоящее время бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемента межбюджетных отношений - четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между уровнями власти. Широкая сфера расходов отнесена к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление ряда публичных услуг, и появляются нефинансируемые мандаты; - разграничение налоговых полномочий и доходных источников, что предполагает исключение практики расщепления федеральных налогов на территории, введение расширенного перечня региональных и местных налогов, исключение регулирующих доходных источников или их закрепление на долгосрочной основе. Данные меры позволят увеличить собственный налоговый потенциал территорий; - финансовая помощь бюджетам местного уровня, построенная на принципах ее разделения на текущую и инвестиционную, разделения помощи по принципу зафиксированных формул, прогнозируемости объемов помощи для муниципальных образований; - эффективность управления общественными финансами, а именно, предусмотреть обеспечение контроля и налоговой дисциплины путем образования фискальных структур регионов и крупных муниципалитетов при одновременном обеспечении единого налогового пространства; - обеспечение уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, нахождению их имущества. Предусмотреть определение собственных доходов местных бюджетов в качестве основного ресурса для эффективной реализации закрепленных за органами местного самоуправления расходных полномочий, гарантировав каждому муниципальному образованию минимальный норматив (в зависимости от типа муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня.		Необходимое условие самостоятельности местного самоуправления - финансовая самостоятельность, которая должна получить надлежащее правовое обеспечение в проекте федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, завышенное прогнозирование поступлений в местные бюджеты отчислений от федеральных и региональных налогов, искусственное занижение прогнозируемых расходов местных бюджетов с целью уменьшения нормативов отчислений по регулирующим налогам привели к снижению бюджетной обеспеченности и невозможности решать вопросы местного значения самостоятельно. Размер отчислений по регулирующим налогам отражен в различных нормативных актах (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон о федеральном бюджете на соответствующий год и т.д.), однако, представляется более правильным отражать распределение по долям во все уровни бюджетной системы РФ в едином нормативном акте. Также следует отметить, что централизация налогов привела к необеспеченности доходами местных бюджетов. В 2001 году в бюджетах муниципальных образований местный налог на содержание социально-культурной сферы заменили первоначально пятипроцентной, а затем с 2002 года, двухпроцентной ставкой налога на прибыль, что оказалось неравноценной заменой. Представляется, что такие налоги как, налог на имущество, налог на доходы физических лиц, налог на землю, плата за добычу общераспространенных полезных ископаемых должны полностью оставаться в бюджетах территорий. Действующие законодательные нормы предполагают временный характер налогового распределения и, как следствие, обуславливают неизбежность ежегодного столкновения интересов бюджетов разных уровней при разработке, принятии и исполнении законов (решений) о бюджете на соответствующий год. Статья 50 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что пропорции распределения поступлений от федеральных налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет. Положения данной статьи не соблюдаются, кроме того, эта статья содержит методологические ошибки, поскольку законодательный акт годичного действия не может устанавливать долговременные нормативы. Необходимость осуществления расходов на уровне муниципального образования на выполнение государственных обязанностей происходит без соответствующей передачи в достаточной степени доходных источников. Недостаточное выделение средств на исполнение федеральных законов о предоставлении льгот отдельным категориям граждан, так называемая проблема "не финансируемых мандатов", приводят к невыполнению федеральных законов, социальной напряженности и увеличению расходов муниципалитетов. Чрезмерная централизация доходов в федеральный бюджет, недостаточная обеспеченность муниципального образования по расходным статьям ведет к потере роли местного самоуправления и его конституционной самостоятельности.
14	Ст.55 (пп.8 п.1)	"штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;".	Исключить.		Законодательство РФ об административной ответственности не устанавливает право органов местного самоуправления на установление штрафов. Ст.1.1. КРФ об АП указывает на то, что законодательство об административных правонарушениях РФ состоит только из Кодекса и законов субъектов РФ об административной ответственности.
15	Ст.56	"1. Под средствами самообложения граждан п