Приложение. Положение о порядке управления рисками в отношении государственного долга Ямало-Ненецкого автономного округа

Приложение

Положение
о порядке управления рисками в отношении государственного долга
Ямало-Ненецкого автономного округа
(утв. постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа
от 15 марта 2007 г. N 123-А)

I. Основные положения

1.1. Положение о порядке управления рисками в отношении государственного долга Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - Положение, автономный округ) разработано в целях регулирования механизмов планирования и привлечения новых долговых обязательств автономного округа, управления существующими долговыми обязательствами автономного округа и рисками в долговой сфере.

1.2. Настоящий Порядок содержит перечень рисков, связанных с долговыми обязательствами автономного округа, и основные подходы по их снижению.

Управление рисками осуществляется по отношению к существующим или вновь привлекаемым долговым и условным обязательствам.

Риск представляет собой возможность финансовых потерь окружного бюджета в результате наступления определенных событий или совершения определенных действий, которые не могут быть однозначно спрогнозированы заранее.

1.3. Основной задачей процедур по управлению рисками является их минимизация.

Риски подразделяются на две категории:

- риски, связанные с внешними по отношению к Администрации автономного округа условиями;

- риски, источники возникновения которых непосредственно подконтрольны Администрации автономного округа.

К рискам первой категории относятся:

- риск рефинансирования;

- риск процентной ставки;

- риск пролонгации;

- риск цены выкупа;

- риск соинвестора;

- риск платежа.

Снижение рисков первой категории для уже существующих инструментов чрезвычайно затруднено. Основным механизмом минимизации рисков для уже существующих обязательств является либо их досрочное погашение, либо их рефинансирование с целью уменьшения рисков, т.е. привлечение новых заимствований, которым присущи меньшие риски, для погашения обязательств с большими рисками.

При привлечении новых заимствований процедуры минимизации рисков основываются на детальном анализе и оценке всех рисков, присущих конкретному заимствованию, и отказу от инструментов с неудовлетворительно высоким уровнем рисков.

К рискам второй категории относятся:

- риски ликвидности;

- кредитные риски;

- юридические риски;

- риски краж, махинаций, разглашения информации и других противозаконных действий.

Источники возникновения рисков данной категории частично или полностью подконтрольны Администрации автономного округа и могут быть уменьшены активными действиями в отношении как уже имеющихся обязательств, так и вновь привлекаемых.

1.4. Количественная оценка риска представляет собой оценку объема ожидаемых финансовых потерь, т.е. ожидаемого увеличения стоимости обслуживания и погашения обязательств окружного бюджета в случае наступления определенных событий.

Количественная оценка рисков, зависящих от рыночных факторов, проводится с помощью моделирования влияния возможных неблагоприятных ситуаций, т.е. влияния изменения рыночных показателей, влияющих на величину риска. Значения показателей заимствуются из перспективного финансового плана окружного бюджета автономного округа. Численная оценка рисков определяется в соответствии с Методикой численной оценки рисков согласно приложению N 1 к настоящему Положению.

1.5. Количественная оценка рисков, связанных с ухудшением финансового состояния хозяйствующих субъектов, проводится с помощью анализа финансовой отчетности соответствующих предприятий и организаций. В этом случае используется ожидаемая оценка потерь окружного бюджета, представляющая собой произведение оценки фактических потерь и вероятности того, что эти потери произойдут. Численная оценка вероятности потерь определяется в соответствии с Методикой расчета вероятности потерь согласно приложению N 2 к настоящему Положению.

Объем фактических потерь оценивается на основании условий привлечения, погашения и обслуживания обязательств.

1.6. Риск является неприемлемым в случае, если величина ожидаемых потерь при реализации неблагоприятного сценария (сценариев) превышает в относительном выражении по сравнению с текущей стоимостью обязательства заранее известную предельную величину, которая устанавливается Администрацией автономного округа и периодически пересматривается с учетом изменения экономических условий и условий на рынке заимствований.

Риск является неприемлемым также в случае увеличения ожидаемых потерь до уровня, при котором в каком-либо будущем временном интервале нарушаются установленные ограничения по объему обязательств и/или объему операций по погашению и обслуживанию обязательств:

- ограничения законодательства Российской Федерации и автономного округа по объему долга и условных обязательств, а также объему операций по погашению и обслуживанию обязательств;

- ограничение, накладываемое долговой емкостью окружного бюджета.

1.7. На этапе привлечения долговых и условных обязательств обязательства с неприемлемым уровнем риска не могут быть привлечены.

Существующие обязательства с неприемлемым уровнем риска должны быть рефинансированы и замещены обязательствами с меньшим значением риска. Рефинансирование должно быть проведено до возможного наступления неблагоприятных случаев.

II. Подходы к минимизации рисков

2.1. Риск рефинансирования

Риск рефинансирования - рыночный риск потерь окружного бюджета вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на рефинансирование уже имеющихся обязательств. Риск рефинансирования возникает в случае необходимости вынужденного рефинансирования обязательств.

Источником риска является изменчивость рыночных факторов по отношению к оценкам, учтенным при составлении окружного бюджета.

Риску рефинансирования подвержены все долговые и условные обязательства.

Основным подходом к минимизации риска является исключение из практики планирования долговых и условных обязательств операций рефинансирования и, кроме того, планирование вновь привлекаемых долговых и условных обязательств в объемах меньших, чем это позволяет долговая емкость. Неиспользуемая часть долговой емкости выполняет при этом страховочную функцию.

Для существующих условных обязательств данный риск не может быть снижен по инициативе Администрации автономного округа. В этом случае уменьшение риска рефинансирования осуществляется с помощью заблаговременного добровольного рефинансирования или досрочного погашения отдельных обязательств.

Оценка риска рефинансирования основывается на сопоставлении графиков обслуживания и погашения долговых и условных обязательств и долговой емкости окружного бюджета при различных сценариях экономического развития автономного округа и ситуации на рынке заимствований в соответствии с Методикой численной оценки рисков согласно приложению N 1 к настоящему Положению.

2.2. Риск процентной ставки

Риск процентной ставки - рыночный риск, связанный с ростом с течением времени процентных ставок привлекаемых заимствований. Повышение процентных ставок приводит к росту стоимости привлекаемых заимствований, а также существующих заимствований, имеющих по условиям привлечения плавающую процентную ставку.

Источником риска процентной ставки являются изменения условий на рынке заимствований под влиянием экономических или иных факторов.

Риску процентной ставки подвержены обязательства, условия погашения и обслуживания которых могут изменяться во времени в зависимости от изменения процентных ставок по новым заимствованиям.

Основным способом минимизации данного риска является отказ от использования заимствований, которым присущ высокий риск процентной ставки, в том числе заимствований с плавающей процентной ставкой.

Для существующих условных обязательств данный риск не может быть снижен по инициативе Администрации автономного округа. В этом случае уменьшение риска процентной ставки осуществляется с помощью заблаговременного добровольного рефинансирования или досрочного погашения отдельных обязательств.

Оценка риска процентной ставки основывается на анализе изменения стоимости обязательств при различных сценариях изменения процентных ставок на рынке заимствований в соответствии с Методикой численной оценки рисков согласно приложению N 1 к настоящему Положению.

2.3. Риск пролонгации

Риск пролонгации - риск, связанный с тем, что условия пролонгации обязательства окажутся чрезвычайно невыгодными или пролонгация будет вообще невозможна.

Источником данного риска является отказ кредитора от пролонгации заимствования либо отказ от его пролонгации на ожидаемых Администрацией автономного округа условиях. Риск может быть обусловлен как изменением рыночных условий, так и принципиальным отказом кредитора по иным соображениям.

Риску пролонгации подвержены долговые и условные обязательства, предполагающие на стадии планирования последующую пролонгацию в явной (соответствующие положения оговорены в основании возникновения обязательства) или неявной форме (основание возникновения обязательства не содержит данных положений; пролонгация ожидается на основе устной договоренности между сторонами или иных положениях).

Основным способом минимизации риска является отказ от практики привлечения заимствований на условиях, не полностью оговоренных в документе, являющемся основанием возникновения обязательства.

В случаях, когда в условиях привлечения указан период, в течение которого кредитор может потребовать погашения обязательства, или содержится положение о возможности пролонгации, политика обслуживания и погашения данного конкретного заимствования должна основываться на самых ранних сроках погашения.

Оценка риска пролонгации основывается на анализе изменения стоимости обязательств при различных сценариях изменения процентных ставок на рынке заимствований в соответствии с Методикой численной оценки рисков согласно приложению N 1 к настоящему Положению.

Потери окружного бюджета могут быть скорректированы с учетом намерений кредитора проводить пролонгацию, обусловленных факторами, отличными от изменения рыночных условий.

2.4. Риск цены выкупа

Риск цены выкупа - риск, связанный с увеличением цены, по которой Администрация автономного округа в будущем планирует выкупить обязательства на рынке.

Источником риска является рост ставок на рынке заимствований, влекущий за собой потери окружного бюджета при выкупе обязательств на рынке. Риск цены выкупа имеет аналогичный источник, что и риск процентной ставки.

Риску подвержены долговые обязательства, обращающиеся на рынке.

Основным способом минимизации риска цены выкупа является полный отказ от привлечения заимствований, условия размещения которых отличаются от фактических планов и намерений Администрации автономного округа по обслуживанию и погашению этих обязательств.

Оценка риска цены выкупа основывается на анализе изменения стоимости долговых обязательств при различных сценариях изменения процентных ставок на рынке заимствований в соответствии с Методикой численной оценки рисков согласно приложению N 1 к настоящему Положению.

2.5. Риск соинвестора

Риск соинвестора - риск, связанный с отказом соинвесторов от осуществления проекта, частично финансируемого за счет заемных средств окружного бюджета.

Источником риска является возможность принятия соинвестором инвестиционного проекта решения, основанного на неудовлетворительном финансовом состоянии, экономических условиях или других факторах, непосредственно неподконтрольных Администрации автономного округа.

Риску подвержены долговые и условные обязательства, привлекаемые с целью долевого финансирования проектов или программ различного назначения, в первую очередь, капитальных проектов или программ.

Основные способы к снижению риска соинвестора следующие:

- анализ финансовой устойчивости соинвесторов на стадии разработки и принятия инвестиционного проекта и отказ от привлечения к участию в проекте соинвесторов с недостаточной финансовой устойчивостью;

- увеличение числа соинвесторов, как отдельных проектов, так и всей инвестиционной программы, предполагающей долевое финансирование;

- недопущение ситуации, когда Администрация автономного округа имеет единственного соинвестора по всей Программе по государственной поддержке инвестиционной деятельности предприятий и организаций на территории автономного округа;

- ужесточение соглашений о совместном финансировании инвестиционных проектов, направленное на увеличение для сторон цены выхода из соглашения.

Количественная оценка потерь окружного бюджета представляет собой:

- объем финансирования со стороны соинвестора в соответствии с первоначальными условиями договора (соглашения) о совместном финансировании, если в случае выхода соинвестора его доля будет финансироваться за счет бюджетных средств;

- объем расходов окружного бюджета, фактически произведенных на момент возможного выхода соинвестора из договора (соглашения) о совместном финансировании в случае приостановки реализации проекта.

Оценка вероятности потерь окружного бюджета в результате банкротства соинвестора основывается на анализе финансовой устойчивости соинвесторов в соответствии с Методикой расчета вероятности потерь согласно приложению N 2 к настоящему Положению.

Величина ожидаемых потерь окружного бюджета может быть скорректирована с учетом намерений соинвестора прекратить финансирование проекта, обусловленных факторами, отличными от банкротства.

2.6. Риск ликвидности

Риск ликвидности - риск, связанный с отсутствием у Администрации автономного округа средств для полного исполнения обязательств в срок.

Источниками риска ликвидности, подконтрольными Администрации автономного округа, являются ошибки в планировании заимствований, погрешности в прогнозировании доходов и расходов окружного бюджета. Кроме того, источником риска является изменение экономических условий, вызванное факторами, неподконтрольными Администрации автономного округа.

Риску ликвидности подвержены все долговые и условные обязательства.

Основными способами минимизации риска являются:

- повышение точности бюджетных прогнозов;

- использование при определении долговой емкости окружного бюджета консервативных или пессимистичных прогнозов экономического развития и финансового состояния автономного округа;

- планирование в объеме долговой емкости страхового резерва.

Потерями окружного бюджета являются штрафные санкции, возникающие в случае нарушений кредитных и иных контрактов (договоров, соглашений), а также потери, возникающие в случае вынужденного рефинансирования обязательств.

Оценка риска ликвидности основывается на раздельном анализе:

- долговой емкости окружного бюджета.

Долговая емкость окружного бюджета оценивается в условиях пессимистичного сценария экономического развития автономного округа. Предметом оценки являются доходы и расходы окружного бюджета без учета погашения и обслуживания существующих текущих долговых и условных обязательств;

- стоимости существующих обязательств автономного округа оценивается для каждого обязательства в условиях пессимистичного сценария экономического развития автономного округа. Оценка стоимости производится с учетом всех рисков, относящихся к обязательству.

Стоимость всех обязательств складывается из стоимостей отдельных обязательств.

На основе оценки долговой емкости окружного бюджета и стоимости обязательств автономного округа проверяется выполнение ограничения по долговой емкости по годам внутри горизонта анализа.

Оценка риска осуществляется внутри выбранного горизонта анализа. Горизонт анализа не может быть меньше чем срок до полного погашения самого долгосрочного существующего государственного обязательства.

Риск ликвидности является высоким, если ограничение нарушается хотя бы в одном году.

2.7. Кредитный риск

Кредитный риск - риск неплатежа предприятия или организации по обязательствам, которые были гарантированы автономным округом.

Источником данного риска является неспособность получателя государственной гарантии исполнить свои обязательства.

Кредитному риску подвержены все условные обязательства в форме государственных гарантий.

Основные способы минимизации кредитного риска являются:

- требование залога при выдаче государственной гарантии;

- систематический анализ кредитоспособности получателя государственной гарантии на этапе предоставления гарантии, а также на протяжении всего срока действия государственной гарантии;

- недопущение чрезмерной концентрации кредитных средств и гарантий в руках одного из клиентов или в одной сфере деятельности;

- отказ от практики выдачи государственных гарантий по политическим мотивам.

Стоимость залога должна быть не ниже объема гарантируемого обязательства с учетом его погашения и обслуживания. Залог должен быть ликвидным, т.е. должна существовать возможность его реализации в любой период времени по цене не ниже оцененной стоимости.

Анализ и оценка кредитного риска основывается на анализе финансового состояния хозяйствующих субъектов в соответствии с Методикой расчета вероятности потерь согласно приложению N 2 к настоящему Положению.

Фактическими потерями окружного бюджета являются расходы по погашению и обслуживанию обязательств в рамках договоров (соглашений), заключаемых на этапе предоставления государственных гарантий.

2.8. Юридические риски

К юридическим рискам относится:

- возможность допущения неточностей при юридическом оформлении требуемых документов на этапе привлечения обязательств;

- возможность нарушений сотрудниками исполнительных органов государственной власти автономного округа законов и постановлений, следствием которых является возникновение дополнительных финансовых обязательств окружного бюджета.

Юридическим рискам подвержены все долговые и условные обязательства.

Основными способами минимизации рисков являются:

- проведение детальной и высококвалифицированной юридической экспертизы разрабатываемых документов по привлечению заимствований с целью полной детализации всех условий контрактов (договоров), а также выявления всех возможных нарушений действующего законодательства;

- систематический контроль соответствия должностных регламентов государственных служащих действующему законодательству Российской Федерации и автономного округа;

- совершенствование механизмов внутреннего контроля государственных служащих.

2.9. Риск краж, махинаций, разглашения информации и других
противозаконных действий

Риск краж, махинаций, разглашения информации и других противозаконных действий - риск, связанный с подверженностью имущества или иных ресурсов, в том числе конфиденциальной информации, кражам и несанкционированному использованию, а также с подверженностью финансовой и управленческой информации преднамеренным искажениям, изменениям, разглашению и (или) уничтожению. Последствиями подобных действий могут быть как прямые финансовые потери, так и косвенные, например, потеря репутации, ведущая к увеличению других рисков.

Источниками данных рисков являются:

- неэффективная система документооборота при управлении государственным долгом и условными обязательствами;

- недостаточная защищенность информационной системы управления от несанкционированного доступа;

- неэффективная система контроля сотрудников органов исполнительной власти автономного округа.

Рискам подвержены все долговые и условные обязательства.

Основными способами уменьшения рисков являются:

- обеспечение регламентированного доступа к секретной и конфиденциальной информации;

- постоянный контроль над документооборотом в печатном или электронном виде;

- совершенствование механизмов внутреннего контроля государственных служащих.

Как и в случае юридических рисков, количественная оценка перечисленных рисков затруднена.

2.10. Риск платежа

Риск платежа - риск, связанный с тем, что уполномоченный агент по осуществлению платежей по обслуживанию и погашению обязательств автономного округа не произвел расчета по обязательствам.

Источниками риска являются:

- возможность банкротства банка или агента;

- непреднамеренные ошибки сотрудников банка или агента;

- осознанные противозаконные действия сотрудников банка или агента.

Риску подвержены все долговые и условные обязательства.

Основными путями снижения данного риска являются следующие:

- выбор высоконадежных обслуживающих банков и агентов на основе анализа их финансовой устойчивости;

- постоянный мониторинг финансового состояния обслуживающих банков и агентов для принятия превентивных действий при ухудшении их устойчивости;

- диверсификация обслуживающих банков и агентов;

- постоянный мониторинг своевременности проведения обслуживающими банками и агентами всех операций по поручениям Администрации автономного округа.

Количественная оценка риска платежа затруднена.