Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 июня 2007 г. N 930 "О Концепции мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе" (с изменениями и дополнениями)

Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа
от 20 июня 2007 г. N 930
"О Концепции мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком
автономном округе"

ГАРАНТ:

Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 марта 2008 г. N 1232 настоящее постановление снято с контроля

См. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 г. N 37-ЗАО "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе"

Рассмотрев Концепцию мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе, на основании статьи 41 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:

1. Утвердить Концепцию мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе.

2. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Государственной Думы

автономного округа

С.Н. Харючи

Концепция
мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе
(утв. постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого
автономного округа от 20 июня 2007 г. N 930)

1. Перечень понятий, используемых в концепции мониторинга правового
пространства в Ямало-Ненецком автономном округе

Перечень понятий, используемых в концепции мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе (далее - автономный округ), составлен в целях обеспечения единства понятийного аппарата в сфере мониторинга правового пространства.

В этот перечень включены основные понятия, используемые в концепции мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, принятой Второй Всероссийской научно-практической конференцией по мониторингу правового пространства и правоприменительной практики, состоявшейся 20 мая 2004 года в г. Москве, а так же понятия, введенные в документальный оборот ежегодными докладами Совета Федерации Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", программных выступлениях его председателя. Учтена в названной концепции терминология Концепции административной реформы в Российской Федерации и положения Закона автономного округа от 6 апреля 2006 года N 13-ЗАО "О правотворчестве".

В целом содержащиеся в описываемой концепции определения сгруппированы в следующей таблице.

Единое правовое пространство	сфера формирования и действия системы нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и общеобязательных муниципальных правовых актов
Концепция мониторинга правового пространства в автономном округе	система принципов и приоритетов в сфере мониторинга, теоретических положений о целях, задачах, субъектах мониторинга, его месте в правотворческом процессе и последовательных правотворческих стадиях - от выявления (формулирования) общественной потребности, разрешение которой необходимо осуществить правовыми средствами, до внедрения закрепленного нормативным правовым актом автономного округа нормативного регулятора в общественную практику и оценки его влияния на решение исходной общественной потребности
Мероприятия по осуществлению мониторинга правового пространства в автономном округе	системное наблюдение, сбор информации, оценка и прогноз изменения правового пространства в автономном округе
Методология мониторинга правового пространства в автономном округе	совокупность приемов, методов и способов, обеспечивающих эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по анализу и прогнозу развития законодательства и практики его применения
Мониторинг в сфере правового регулирования общественных отношений	комплексная система выявления и оценки эффективности правового регулирования общественных отношений по определенным показателям и разработка предложений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений. Состоит из подсистем: мониторинга законодательства; мониторинга правового поля; мониторинга правоприменительной практики
Мониторинг законодательства	постоянная деятельность органов государственной власти автономного округа по сбору, анализу и обобщению информации о состоянии законодательства, осуществляемая с использованием сообщений и документов правоприменительных органов государственной власти и органов местного самоуправления автономного округа, общественных объединений, уполномоченных специализированных организаций для разработки мер по повышению эффективности правотворческой деятельности
Мониторинг правового поля	система изучения и оценки заполненности правового поля, опережающего окружного правового регулирования, выявление наличия правовых пробелов и коллизий, а также деятельность по разработке предложений по перспективному планированию правового регулирования общественных отношений и устранению пробелов в законодательстве
Мониторинг реализации права законодательной инициативы	информация об активности субъектов права законодательной инициативы в сфере окружного законотворчества, о концепциях поступивших в Государственную Думу автономного округа законопроектов автономного округа, а также об их непосредственных разработчиках, сроках рассмотрения
Результаты мониторинга	информация об объекте мониторинга, обобщенная по единым показателям
Объекты мониторинга	нормативные правовые акты автономного округа, отрасли, подотрасли, институты и нормы законодательства автономного округа
Досье нормативного правового акта	документ, включающий информацию о разработчике, стадиях разработки и рассмотрения нормативного правового акта и практике применения принятого нормативного правового акта автономного округа
Правовое поле	совокупность общественных отношений, подлежащих правовому регулированию
Правовое пространство органа государственной власти автономного округа	совокупность нормативных правовых актов и норм, определяющих компетенцию органа государственной власти автономного округа, формы ее реализации, порядок взаимодействия с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, организациями и гражданами
Правоприменительная деятельность (применение права)	урегулированная законодательством деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также должностных лиц по рассмотрению на основании федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов автономного округа конкретных вопросов, дел и (или) принятие ими ненормативных (индивидуальных) правовых актов, обязательных для лица или лиц, которым они адресованы
Субъекты мониторинга	орган государственной власти автономного округа, орган местного самоуправления, иной орган или организация, осуществляющие деятельность в пределах вопросов своего ведения и на основании специальных полномочий, которыми они наделены соответствующим нормативным правовым актом
Субъекты доступа к результатам мониторинга	граждане Российской Федерации и организации, органы государственной власти и органы местного самоуправления, подключенные к информационной системе в установленном порядке
Уполномоченная специализированная экспертная организация в сфере мониторинга	образуемая на основании совместного решения органов государственной власти организация, уполномоченная координировать и осуществлять деятельность по мониторингу правового пространства либо существующая организация, которой органами государственной власти автономного округа придан статус уполномоченной специализированной экспертной организации

2. Понятие мониторинга правового пространства в автономном округе,
его цели и задачи

В современных условиях значительного усложнения отношений в правовой, экономической, социальной, политической сферах и повышения роли процессов информатизации, организация мониторинга правового пространства в автономном округе приобретает особую актуальность. Управлять развитием региона без точной информации о состоянии нормативной правовой системы автономного округа и правоприменительной практики невозможно.

В связи с этим существует объективная потребность поиска новых критериев оценки эффективности законодательства и практики его применения. Именно критерии соответствия правового регулирования системе гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также полноте и качеству правового обеспечения проводимых реформ становятся основополагающими.

Решение этой задачи достигается путем организации и совершенствования системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, инвентаризации и систематизации всех нормативных правовых актов автономного округа.

В итоговом документе третьей Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики", состоявшейся 30 июня 2005 года в г. Москве, ее участниками было принято решение одобрить работу органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению анализа и прогноза качества федерального и регионального законодательства, особенно регулирующего отношения в сфере важнейших направлений государственной политики, общественной жизни регионов и страны. Органам законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации было предложено развивать сотрудничество в создании единой системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Данная рекомендация актуальна и для органов государственной власти автономного округа.

Предназначением мониторинга правового пространства в автономном округе (далее - мониторинг) является установление качественно новой, устойчивой информативной связи между правотворческой деятельностью и ее конечными результатами.

Мониторинг позволит вырабатывать предложения для формирования планов законопроектных работ, для обращения с законодательными инициативами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также для совершенствования деятельности органов исполнительной власти автономного округа и органов местного самоуправления в автономном округе.

Представляется, что мониторинг должен проводиться в режиме постоянного и специально организованного наблюдения за ходом правотворческой деятельности и практикой исполнения нормативных правовых актов автономного округа.

При этом в силу важности поставленных задач мониторинг должен стать обязательной составляющей деятельности органов государственной власти и местного самоуправления автономного округа.

В этой связи мониторинг как комплексный, систематический анализ и обобщение информации о состоянии нормативной правовой системы автономного округа и практики правоприменения следует рассматривать как способ выявления и устранения противоречий в законодательстве, заполняемости правового вакуума, а также определения соответствия результатов правового регулирования ожиданиям участников правотворческого процесса.

Целью мониторинга является совершенствование системы принятия и реализации публично-правовых решений и повышение качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов автономного округа, защита прав и свобод человека и гражданина.

К промежуточным целям мониторинга относятся:

1) систематизация законодательства автономного округа;

2) выявление пробелов и коллизий, противоречий, устаревших и недействующих норм;

3) определение глубины правотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметам ведения Российской Федерации, предметам ведения субъектов Российской Федерации;

4) определение глубины правотворческой деятельности органов местного самоуправления по предметам собственного ведения и полномочиям, делегированным от субъектов Российской Федерации и Российской Федерации;

5) проведение правового эксперимента как стадии правотворческого процесса, оценка практики применения законов;

6) создание постоянно действующей системы обратной связи между законодателем и правоприменителями.

Учитывая положения Концепции административной реформы в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р, мониторинг должен стать частью деятельности по изучению результативности мероприятий административной реформы, обеспечить своевременную и достоверную оценку выполнения плана мероприятий административной реформы, восприятия обществом административной реформы, ее результатов и проблем в части нормативного правового обеспечения и правоприменения.

Кроме того, в процессе мониторинга будет обеспечиваться целенаправленный сбор информации, необходимой для получения достоверного представления о ходе достижения органами исполнительной власти автономного округа поставленных целей, а также выполнения правотворческих планов.

Под мониторингом нужно понимать систематическую, комплексную деятельность публичных органов власти, институтов гражданского общества, общественных организаций по изучению, обобщению и анализу информации о состоянии законодательства и практики его применения с целью выявления соответствия результатов правового регулирования ожиданиям участников правотворческого процесса. Таким образом, мониторинг позволит осуществлять в масштабах автономного округа комплексный качественный анализ деятельности органов государственной власти и местного самоуправления автономного округа по реализации предоставленных им полномочий, чем обусловлена его ценность как метода совершенствования управленческих процессов.

В соответствии с Уставом (Основным законом) автономного округа нормативную правовую систему автономного округа составляют нормативные правовые акты автономного округа и нормативные правовые акты органов местного самоуправления в автономном округе. Устав (Основной закон) автономного округа, законы автономного округа составляют законодательство автономного округа. Мониторинг позволяет создать комплексный механизм оценки нормативной правовой системы автономного округа, ее адекватности задачам деятельности органов государственной власти и местного самоуправления автономного округа, что на современном этапе является необходимым условием дальнейшего развития правотворческого процесса в автономном округе.

В связи с этим особую значимость имеет совершенствование всей нормативной правовой системы автономного округа. Растущий массив нормативных правовых актов предъявляет высокие требования к упорядочению связей между ними. Особенно это относится к законам автономного округа, которые служат базой всей нормативной правовой системы автономного округа. Законодательство автономного округа должно представлять собой структурно упорядоченную совокупность систематизированных законов автономного округа, приспособленных для эффективного применения.

Актуальность укрепления системных основ законодательства автономного округа достижимо по двум направлениям:

во-первых, посредством обеспечения более четкого соотношения законов и иных нормативных правовых актов автономного округа между собой, имея в виду как их баланс внутри отраслей, так и между ними;

во-вторых, упорядочение законодательства автономного округа и его связь с федеральным законодательством.

Эти направления должны быть строго согласованы между собой, отражая реальные социально-экономические изменения в автономном округе и потребность удовлетворения публичных интересов.

Важнейшим системообразующим элементом в законодательстве автономного округа является его понятийный аппарат. Поэтому одним из эффективных методов оценки состояния законодательства автономного округа может стать системный анализ легальных дефиниций (определений, понятий), содержащихся в нормативных правовых актах автономного округа.

Нормы-дефиниции отражают в законодательстве реалии и абстракции материального мира (субъекты и объекты правоотношений, явления, факты, категории, процессы, действия) и в этом качестве представляют относительно стабильную часть законодательного материала, систему, которой должны быть присущи внутренняя согласованность и единство. Важное значение в соблюдении этого правила имеет изданный Государственной Думой автономного округа Словник юридических терминов.

Кроме того, прямое влияние на качество законопроектов имеет учет предложений органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа, проведение общественной экспертизы и правовых экспериментов, особенно, когда это касается вопросов соблюдения социально-экономических прав граждан, а также вынесение социально важных законопроектов на обсуждение населением автономного округа.

В настоящее время изменились роль законодательства и требования к его свойствам, понадобились новые показатели его эффективности. При этом, прежде всего, выдвигаются требования соответствия законодательного регулирования конституционным принципам, государственным и общественным потребностям.

Основой для решения этой задачи является приобретенный опыт законотворческой деятельности и имеющийся массив законодательства автономного округа. Между участниками законотворческого процесса сложились отношения партнерства, конструктивного взаимодействия, обеспечивающего реализацию принципов единства государственных органов автономного округа и самостоятельности ветвей власти. Это создает необходимые условия для формирования законодательства автономного округа, соответствующего новым критериям.

Наступило время приступить к формированию качественно новой, научно обоснованной и взаимосвязанной нормативной правовой системы автономного округа. В основе отраслевого законодательства должны лежать кодифицированные акты. Нормативно-правовая основа реализации стратегических задач должна строиться на крупных межотраслевых актах, системно отражающих все необходимые изменения, вносимые в отраслевые законы.

С целью "расчистки" действующего законодательства автономного округа следует поставить на постоянную основу работу по мониторингу нормативных правовых актов, принятых и формально продолжающих действовать в автономном округе, подготовке перечней актов, подлежащих отмене. Освобождение законодательства автономного округа от недействующих актов позволит "упростить" нормативную правовую систему автономного округа, повысить ее качество и эффективность.

Повышению эффективности законодательной деятельности может способствовать официальное толкование действующих законов автономного округа. Эту деятельность мог бы осуществлять Уставный суд автономного округа (в случае его образования).

Мониторинг является одним из наиболее эффективных методов совершенствования законодательства. В связи с этим следует добиваться надлежащего правового, научного, кадрового обеспечения этой деятельности, а также создания единой информационно-технологической основы ее осуществления.

Из перечисленных факторов наибольшее значение имеет правовой фактор. Поэтому как чрезвычайно важный для обеспечения системности и качества законодательства автономного округа следует расценивать Закон автономного округа от 6 апреля 2006 года N 13-ЗАО "О правотворчестве". Данный Закон является системообразующим в сфере правотворчества и мониторинга. В нем закреплены принципы построения системы законодательства, иерархия нормативных правовых актов автономного округа, требования к системе в целом и к отдельным актам, а также оценочные критерии выполнения этих требований; определены способы разрешения юридических коллизий; уточнены компетенция органов государственной власти автономного округа по изданию актов, установлена ответственность за их качество; предусмотрены механизмы, противодействующие возникновению коррупциогенных факторов (запрет противоправных форм лоббизма, экспертиза, в том числе общественная).

В ежегодных планах законопроектных работ органов государственной власти автономного округа целесообразно предусматривать раздел, включающий мероприятия по проведению мониторинга на текущий год, а также на перспективу развития этой деятельности (2 - 3 года).

Совершенствованию правотворческой деятельности органов государственной власти автономного округа должно способствовать выявление проблем, возникающих при практическом применении законов и иных нормативных актов автономного округа; невостребованных или избыточных нормативных правовых актов; отношения граждан к нормативным правовым актам автономного округа.

В связи с этим назрела потребность в создании единой для органов государственной власти и местного самоуправления автономного округа системы по осуществлению мониторинга правового пространства, как это уже сделано в аппарате Правительства Российской Федерации и Министерстве регионального развития Российской Федерации, где образованы департаменты мониторинга.

Важное место в системе мониторинга должны занять негосударственные институты гражданского общества и население автономного округа.

Процесс последовательной реализации идеи мониторинга, выдвинутой Советом Федерации, объективно свидетельствует о необходимости организации единого центра анализа и прогноза правового пространства и правоприменительной практики не только на федеральном уровне, но и в каждом отдельно взятом субъекте Российской Федерации и муниципалитете.

Действующий на основе общего интереса органов государственной власти местного самоуправления автономного округа и общественных институтов окружной центр правового мониторинга мог бы осуществлять наблюдение за ходом правотворческой деятельности, собирать и обобщать правовую информацию и на этой основе вырабатывать рекомендации органам государственной власти и органам местного самоуправления автономного округа.

Названный центр мог бы обеспечивать снижение влияния ведомственных интересов в правотворчестве и правоприменительной деятельности; противостоять противоправной лоббистской деятельности; координировать деятельность всех субъектов мониторинга; организацию их деятельности по единой методологии и согласованным методикам; создание необходимой инфраструктуры мониторинга и внедрение его результатов в правотворческие и общественные процессы.

Основанием для учреждения окружного центра правового мониторинга может стать часть 3 статьи 32 Закона автономного округа от 6 апреля 2006 года N 13-ЗАО "О правотворчестве", согласно которой органы государственной власти автономного округа вправе создавать специальные экспертные организации для проведения научной экспертизы проектов правовых актов автономного округа, правовых актов автономного округа. Названной нормой также предусмотрена возможность придания статуса уполномоченной экспертной организации действующей научной организации или высшего учебного заведения. Представляется, что второй вариант более предпочтителен, поскольку на осуществление указанной функции не потребуется больших бюджетных расходов.

3. Соотношение контроля и мониторинга

Сочетание контроля и мониторинга обеспечивает эффективное правовое регулирование деятельности по принятию законов и других нормативных правовых актов автономного округа.

1. Предварительный (встроенный непосредственно в правотворческую деятельность) контроль направлен на обеспечение соблюдения сроков подготовки проектов нормативного правового акта и их качества. Решению этой задачи способствует организованная в органах государственной власти автономного округа правовая и лингвистическая экспертиза проектов правовых актов автономного округа, правовых актов автономного округа. Основой для проведения экспертизы является статья 31 Закона автономного округа от 6 апреля 2006 года N 13-ЗАО "О правотворчестве".

В системе исполнительной власти автономного округа предварительный контроль проектов нормативных правовых актов губернатора автономного округа и администрации автономного округа осуществляет аппарат губернатора автономного округа. Мониторинг проектов законов автономного округа, вносимых в Государственную Думу автономного округа губернатором автономного округа, обеспечивает государственно-правовой департамент автономного округа. Контроль всех законопроектов, вносимых в Государственную Думу автономного округа, организует аппарат Государственной Думы автономного округа.

В соответствии со статьей 32 Закона автономного округа от 6 апреля 2006 года N 13-ЗАО "О правотворчестве" допускается проведение независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов автономного округа. Кроме того, сложилась практика осуществления предварительной экспертизы законопроектов и проектов других нормативных правовых актов автономного округа Прокуратурой автономного округа и подразделением Министерства юстиции Российской Федерации по автономному округу.

В то же время специальные экспертизы (экологическая, антикоррупционная и т.п.) пока еще проводятся не регулярно. В связи с этим необходимо:

1) усилить экспертно-аналитическое обеспечение субъектов законодательной инициативы за счет регулярного проведения анализа состояния действующего законодательства; составления обзоров правоприменительной практики с точки зрения качества нормативных правовых актов; анализа финансово-экономического обоснования нормативного правовых актов; анализа направлений и приоритетов развития законодательства;

2) активнее использовать экспертный потенциал сторонних организаций, специалистов и экспертов, руководствуясь при этом нормами Устава (Основного закона) автономного округа, законов автономного округа от 6 апреля 2006 года N 13-ЗАО "О правотворчестве", от 18 июня 1998 года N 31-ЗАО "О Счетной палате", нормами Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

2. Последующий контроль законности нормативных правовых актов автономного округа является важным условием обеспечения своевременного реагирования субъектов права законодательной инициативы на возникающие в результате судебных решений потребности вносить соответствующие изменения в законодательство. Эта проблема может решаться путем нормативного установления ответственности субъектов за ненадлежащее исполнение судебных решений и применения к ним в необходимых случаях предусмотренных санкций.

3. Контроль правоприменительной деятельности.

Важно, чтобы этот вид контроля учитывался при осуществлении мониторинга состояния и эффективности применения законодательства автономного округа. При этом информация, получаемая в процессе такого контроля, должна систематизироваться и эффективно использоваться для выявления потребностей в совершенствовании как всего законодательства автономного округа, так и отдельных нормативных правовых актов автономного округа.

Мониторинг эффективности законодательства должен осуществляться в режиме постоянного организованного наблюдения за результатами применения нормативных правовых актов автономного округа на основе специально разработанных индикаторов.

Для функционирования системы мониторинга необходима методологическая база, состоящая из методик экспертной оценки эффективности отдельных нормативных правовых актов и законодательства автономного округа в целом. Также методики должны содержать систему критериев оценки каждого нормативного правового акта автономного округа, включающую в себя три группы индикаторов.

Первая группа должна быть предназначена для оценки системности развития законодательства, соответствия принимаемого нормативного правового акта автономного округа Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Уставу (Основному закону) автономного округа, законам автономного округа, а также компетенции органа, принимающего и издающего нормативный правовой акт.

Вторая группа индикаторов должна характеризовать социальную значимость результатов применения нормативного правового акта.

Третья группа предназначена для анализа механизмов применения нормативного правового акта с учетом таких параметров, как своевременность выявления нарушений, эффективность мер ответственности.

Результаты мониторинга должны быть доступны каждому субъекту правотворческой деятельности и в обязательном порядке использоваться в текущей работе. Возможна разработка обобщающих методик для изучения всего массива нормативных правовых актов определенной отрасли системы законодательства автономного округа.

Для организации мониторинга необходимо уже на стадии рассмотрения проекта нормативного правового акта оформлять электронное досье (приложение 1), которое должно пополняться в течение всего цикла действия данного акта. Досье на каждый нормативный правовой акт существенно облегчит проведение мониторинга и повысит его эффективность.

Организация мониторинга возможна только на основе системного использования информационно-коммуникационных технологий. В перспективе должна быть сформирована автоматизированная система. Для ее функционирования нужны классификаторы функций каждого органа государственной власти автономного округа. В состав источников информации для ведения мониторинга необходимо включить общественные каналы (обсуждение проектов нормативных правовых актов населением автономного округа, деятельность Общественной палаты автономного округа и Молодежной палаты автономного округа). При этом следует выяснять их мнение о нормативных правовых актах автономного округа, регулирующих порядок реализации прав граждан.

4. Формы мониторинга

Мониторинг может осуществляться в следующих формах:

1) взаимодействие Губернатора автономного округа, Администрации автономного округа, Государственной Думы автономного округа, представительных органов местного самоуправления, других правотворческих органов, а также Общественной и Молодежной палат автономного округа;

2) проведение депутатских и общественных слушаний по вопросам мониторинга; участие населения автономного округа в обсуждении проектов нормативных правовых актов автономного округа;

3) рассмотрение органами исполнительной власти автономного округа всех проектов законов, внесенных в Государственную Думу Ямало-Ненецкого автономного округа, вне зависимости от финансово-экономических составляющих этих законопроектов;

4) создание совместных рабочих групп из представителей субъектов права законодательной инициативы в органах государственной власти автономного округа для изучения правоприменительной практики;

5) проведение научно-практических семинаров, заседаний коллегиальных органов, учеба специалистов;

6) создание института (центра) регионального правотворчества или окружного центра правового мониторинга;

7) введение института постоянного представителя Губернатора автономного округа в Государственной Думе автономного округа;

8) информационное, информационно-аналитическое, правовое и организационно-методическое обеспечение Администрации автономного округа, органов исполнительной власти автономного округа;

9) подготовка отзывов органов государственной власти автономного округа на проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

10) взаимодействие с Прокуратурой автономного округа и территориальным подразделением Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам правотворческой деятельности;

11) анализ судебных решений и подготовка предложений по совершенствованию законодательства автономного округа;

12) внедрение автоматизированных поисково-архивных систем;

13) ведение аналитического электронного информационного архива с целью сохранения накопленных и структурированных знаний для дальнейшего предоставления информации о результатах мониторинга в автономном округе;

14) подготовка досье каждого принимаемого проекта нормативного правового акта автономного округа с целью мониторинга всех этапов создания и применения нормативного правового акта;

15) подготовка ежегодного доклада о состоянии законодательства в автономном округе (приложение 2).

5. Схема организации мониторинга

Может быть предложена следующая схема организации мониторинга:

1) определение основных нормативных правовых актов автономного округа, подлежащих мониторингу;

2) определение нормативных правовых актов автономного округа (для включения в текущий (ежегодный) и долгосрочный план мониторинга);

3) составление и утверждение текущего (ежегодного) и долгосрочного плана мониторинга нормативных правовых актов автономного округа;

4) составление графика и методик изучения нормативных правовых актов автономного округа, подлежащих мониторингу в соответствии с планом;

5) определение состава экспертно-аналитической группы по мониторингу конкретного нормативного правового акта;

6) определение исполнителей нормативного правового акта, методов и сроков проведения мониторинга;

7) обеспечение экспертно-аналитической группы по мониторингу необходимой информационной, кадровой и организационной поддержкой;

8) проведение мониторинга нормативного правового акта;

9) обобщение результатов мониторинга, подготовка итогового отчета;

10) введение итогов мониторинга в автоматизированный архив мониторинга;

11) подготовка предложений и рекомендаций по итогам мониторинга по совершенствованию нормативного правового акта, а при необходимости всей нормативной правовой системы автономного округа;

12) рассмотрение рекомендаций и принятие соответствующего решения.

6. Вопросы информатизации правотворческой деятельности

Информатизация правотворческой деятельности органов исполнительной власти автономного округа должна предусматривать обеспечение эффективной организации и использования информационных технологий для автоматизации поиска информации в базах данных, решения офисных задач и организации электронного документооборота для уже подготовленных и принятых решений в соответствии с установленными процедурами.

Применяемые в настоящее время информационные технологии, как правило, не обеспечивают единый организационно-технологический цикл выполнения работ в правотворческом процессе, а положительные достоинства одних программ перекрываются отсутствием соответствующей специализации у других, поскольку они не ориентированы на решение главной задачи - автоматизацию правотворческого процесса в целом.

Правотворчество, в том числе законотворчество, как ключевая часть законодательного процесса является разновидностью интеллектуальной деятельности, в результате которой создается текст нормативного правового акта в режиме коллективного взаимодействия участников на основе применения накопленных знаний и опыта и в соответствии с процедурами (регламентами), принятыми для организации этого процесса, устоявшейся правовой доктриной и передовыми приемами работы. Поиск и использование информации в данном случае служат только в качестве средств обеспечения этого вида деятельности и не затрагивают ее информационную составляющую по существу.

Для информатизации правотворчества нужны специальные аппаратные средства, обеспечивающие непосредственную организацию работы специалистов на всех ее стадиях и их взаимодействие в правотворческом процессе.

Автоматизация правотворческой деятельности возможна на основе создания индивидуальных автоматизированных рабочих мест для разработчиков, аналитиков и экспертов, применения информационных технологий, обеспечивающих организацию их индивидуальной (творческой) работы и информационно- аналитическое взаимодействие этих специалистов как в соответствующем подразделении органа, так и между органами, участвующими в правотворческом процессе.

7. Применение автоматизированных технологий в качестве рабочих
инструментов для организационно-методического
и информационно-аналитического
обеспечения мониторинга

В области юридической техники накоплен большой арсенал средств и приемов, которые предназначены для работы с нормативными правовыми актами. Процесс подготовки, принятия и издания нормативных правовых актов, их типология и иерархическая связь, а также зависимость в системе законодательства, требования к форме определенного вида правового документа достаточно исследованы, обеспечены регламентами и стандартами.

В методическом и нормативном порядке цикл прохождения нормативного правового акта от зарождения его идеи до легитимного оформления и опубликования определен Законом автономного округа от 6 апреля 2006 года N 13-ЗАО "О правотворчестве".

Наименее проработанными в методологическом и методическом отношении являются информационные технологии, которые могут применяться в целях автоматизации различных стадий проектной деятельности. Между тем анализ законодательства, разработка текста нормативного правового акта в соответствии с требованиями теории права, правоприменительной практики и юридической техники, экспертная оценка его качества могут в значительной мере осуществляться на основе применения средств информатики и вычислительной техники.

Использование информационных технологий в этом сложном производстве достаточно стихийно и, как правило, ограничивается привлечением справочных систем для выявления исходного материала и поиска аналогов. Специалисты в области организации правотворческой деятельности справедливо считают, что этот процесс относится к сфере наиболее сложных интеллектуальных информационных технологий.

Методической основой является сочетание теоретических требований правовой науки к обеспечению качества проводимых исследований законодательства и разработке текста проекта со средствами автоматизированной системы, опыта правотворческой и проектной деятельности, что позволяет выстроить организационную и логическую структуру работы на каждом этапе на более высоком уровне аналитики и оценки результата.

В данном случае, опираясь на такое решение, можно формировать для каждого этапа организационно-методическую модель проведения работ, результаты выполнения которых оперативно и комплексно передаются в электронном виде на последующие этапы. В итоге в рамках одной системы формируется вся совокупность материалов, связанных с проектом.

Использование электронной системы в проектной деятельности должно заключаться в возможности создать полноценный, постоянно обновляемый оперативно доступный архив, связанный с проектом нормативного правового акта.

Такая система одновременно должна представлять собой постоянно наращиваемый и оперативно обновляемый архив нормативных правовых актов и справочных материалов с картотекой. По результатам поиска система должна позволять делать подборку материалов и правовых обоснований по исследуемым вопросам, прослеживать связи между документами, устанавливать закладки и делать необходимые пометки, осуществлять копирование текстов, снабжать архивные документы примечаниями, создавать собственный архив и картотеку.

В основе автоматизации правотворческого процесса лежит идея произвольного конструирования на основе установленных процедур элементов проектной деятельности, составляющими которой являются действия специалистов по согласованной между органами государственной власти методике и результаты выполнения этих действий на всех этапах работ.

8. Цель внедрения информационных технологий мониторинга

Целями внедрения информационных технологий мониторинга являются:

1) предоставление специалистам средств анализа и обобщения информации, ведения аналитического электронного информационного фонда с целью сохранения накопленных и структурированных правовых знаний и оперативного представления информации другим участникам правотворческого процесса;

2) сосредоточение от стадии к стадии всех материалов по проектам, подготовленным и сгруппированным в соответствии с методическими рекомендациями в папках-досье, совокупность которых образует систематизированный оперативно-доступный электронный архив выполненных действий и накопленного опыта, банк правотворчества. Одновременно архив будет являться инструментом для оценки качества актов и может использоваться при внесении изменений в нормативные правовые акты, а также для анализа эффективности их применения.

9. Возможные результаты внедрения информационных технологий мониторинга

1) осуществление комплексной автоматизации правотворческого процесса (сводятся к минимуму рутинные операции, связанные с получением, обработкой, хранением и обменом информацией);

2) обеспечение мотивации и, как следствие, качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов автономного округа;

3) организация конструктивного диалога руководителей и подчиненных на основе обмена сетевой информацией или путем распечатки сгруппированных результатов исследований по каждому проекту (справки, заключения, отчеты и т.д.);

4) формирование базы правовых знаний на основе создания собственных баз данных и аналитического архива, что позволит оперативно обращаться к завершенным делам, планировать и контролировать исполнение текущих задач и интенсифицировать производство по новым задачам.

Реализация информационных технологий мониторинга в целом обеспечит создание общей электронной среды взаимодействия субъектов мониторинга на основе единого организационно-технологического подхода и его информационно-аналитического сопровождения.

10. Ожидаемые результаты внедрения системы мониторинга
правового пространства

Внедрение системы мониторинга в автономном округе позволит добиться продвижения по следующим направлениям:

1) повышение качества и эффективности законодательства автономного округа за счет выявления и учета социальных интересов, привлечения институтов гражданского общества, повышения уровня научного обеспечения правотворческой работы;

2) сближение между органами государственной власти автономного округа и общественностью путем максимальной открытости правотворческого процесса, преодоления тенденции корпоративности правотворческой деятельности и ее подчиненности групповым интересам;

3) повышение уровня общественного согласия, ориентация правотворческих органов автономного округа на выражение общественных интересов;

4) выработка методологии мониторинга, системы экспертных оценок и методик их проведения с учетом специфики правотворческой работы каждого государственного органа автономного округа, правоприменительной практики;

5) определение основных показателей для разных отраслей законодательства и показателей правовой оценки правоприменительной деятельности;

6) отслеживание результатов на всех уровнях правотворческой деятельности;

7) систематизация законодательства автономного округа, включая инкорпорацию и кодификацию;

8) инвентаризация нормативных правовых актов автономного округа;

9) укрепление единства правового пространства;

10) создание новой модели государственного управления, открытой для гражданского общества, предпринимателей, каждого гражданина;

11) существенное повышение качества правовых актов, правоприменительной деятельности органов исполнительной власти автономного округа и органов местного самоуправления в автономном округе.

Приложение 1
к Концепции
мониторинга правового
пространства в Ямало-Ненецком
автономном округе

Досье
нормативного правового акта Ямало-Ненецкого автономного округа

Общая часть (паспортные данные)

1. Вид и наименование нормативного правового акта.

2. Отношение к сфере прав и свобод граждан.

3. Реквизиты нормативного правового акта.

4. Срок действия.

5. Субъекты ответственности за исполнение и реализацию.

Особенная часть (информация на различных стадиях существования
нормативного правового акта)

6. Инициатор разработки.

7. Разработчики, информация об исследовательской работе разработчиков (основные понятия и информационные источники по теме; научная библиография; научные статьи, посвященные разработке нормативного правового акта; материалы парламентских слушаний, конференций, семинаров, совещаний, "круглых столов" и проч.; исторические документы; международные документы; дореволюционный и советский опыт; законодательный опыт других субъектов Российской Федерации и т.п.).

8. Субъект права правотворческой инициативы и документы, представленные им при внесении проекта нормативного правового акта.

9. Концепции подзаконных актов, обеспечивающих реализацию законопроекта.

10. Субъекты сопровождения проекта нормативного правового акта (комитеты, комиссии, депутатские объединения Государственной Думы автономного округа, департаменты), материалы, использовавшиеся при рассмотрении проекта нормативного правового акта (статистика, аналитика).

Нормотворческая стадия

11. Акты органов исполнительной власти автономного округа, обеспечивающие реализацию нормативного правового акта.

12. Муниципальные правовые акты, обеспечивающие реализацию проекта нормативного правового акта.

Правоприменительная стадия

13. Оперативный мониторинг - информация о применении закона и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти автономного округа, органами местного самоуправления, судами в первый год действия закона.

14. Плановый мониторинг - информация о применении закона и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти автономного округа, органами местного самоуправления, судами за пятилетний период.

Стадия совершенствования закона

15. Инициатор проекта нормативного правового акта, направленного на совершенствование нормативного правового акта.

16. Разработчики, информация об исследовательской работе разработчиков (результаты мониторинга).

17. Субъект правотворческой инициативы и документы, представленные им при внесении проекта нормативного правового акта.

18. Концепции подзаконных актов, обеспечивающих реализацию нормативного правового акта.

19. Субъекты сопровождения нормативного правового акта (комитеты, комиссии, депутатские объединения Государственной Думы автономного округа, департаменты), материалы, использовавшиеся при рассмотрении проекта нормативного правового акта (статистика, аналитика).

20. Рассмотрение нормативного правового акта Губернатором автономного округа.

Стадия прекращения действия закона

Стадия прекращения действия нормативного правового акта состоит из этапов, аналогичных стадии совершенствования нормативного правового акта.

Настоящая модель досье нормативного правового акта автономного округа носит унифицированный характер и может использоваться в отношении правовых актов органом местного самоуправления.

Приложение 2
к Концепции
мониторинга правового
пространства в Ямало-Ненецком
автономном округе

Примерная структура
проекта доклада о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком
автономном округе

1. Структура доклада

Цель доклада - обобщить опыт правотворческой деятельности, дать аналитическую оценку законодательства автономного округа и подготовить рекомендации по обеспечению высокого качества нормативных правовых актов автономного округа и их реализации.

2. Анализ направлений развития законодательства автономного округа

2.1 Система законодательства (отрасли). Программа и приоритеты основных направлений правотворческой деятельности.

2.2. Факторы, влияющие на законодательство автономного округа. Административная и иные реформы. Национальные проекты и программы социально-экономического развития автономного округа.

2.3. Влияние процессов централизации и децентрализации на объем полномочий органов государственной власти автономного округа. Законы и иные нормативные правовые акты автономного округа, которые надлежит принять в соответствии с федеральным законодательством.

Участие в совершенствовании федерального законодательства:

а) осуществление Государственной Думой автономного округа права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации;

б) согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2.4. Законодательство о государственных и демократических институтах (органы исполнительной власти, местное самоуправление, выборы и т.д.).

2.5. Законодательство в социальной сфере (образование, здравоохранение, культура и т.д.).

2.6. Законодательство в экономической сфере (бюджетные и налоговые отношения, государственная собственность и т.д.).

2.7. Законодательство в сфере земельных отношений и охраны окружающей среды.

2.8. Законодательство в сфере общественного порядка.

3. Организация законодательной деятельности

3.1. Порядок подготовки проектов нормативных правовых актов. Обеспечение высокого качества нормативных правовых актов.

3.2. Анализ и оценка действия нормативных правовых актов автономного округа (информированность, отношение граждан, нарушения законности).

3.3. Контроль и мониторинг правового пространства в автономном округе:

а) мониторинг и его результаты в деятельности органов государственной власти автономного округа;

б) мониторинг в области правоприменительной деятельности и исполнения нормативных правовых актов автономного округа;

в) правовая и антикоррупционная экспертиза в системе мониторинга правового пространства.

4. Тенденции и приоритеты законодательной деятельности на очередной год