Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2007 г. N 979 "О Методике по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа на коррупциогенность" (утратило силу)

Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа
от 19 сентября 2007 г. N 979
"О Методике по проведению экспертизы проектов нормативных правовых
актов и нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного
округа на коррупциогенность"

ГАРАНТ:

Постановлением Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 сентября 2009 г. N 1855 настоящее постановление признано утратившим силу

Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 12 декабря 2007 г. N 1133 настоящее постановление снято с контроля

Рассмотрев Методику по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа на коррупциогенность, на основании статьи 41 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:

1. Утвердить Методику по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа на коррупциогенность (прилагается).

2. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Государственной Думы автономного округа

С.Н. Харючи

Методика
по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов
и нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного
округа на коррупциогенность
(утв. постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого
автономного округа от 19 сентября 2007 г. N 979)

I. Общие положения

1.1. Настоящая Методика по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа на коррупциогенность (далее - Методика) разработана в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года N 1789-р, Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апреля 2006 года N 13-ЗАО "О правотворчестве", постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 июня 2007 года N 930 "О концепции мониторинга правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе", на основании постановления губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 января 2007 года N 4-ПГ "О совершенствовании законопроектной деятельности в администрации Ямало-Ненецкого автономного округа", постановления администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 июля 2006 года N 321-А "Об утверждении окружной целевой программы "Административная реформа в Ямало-Ненецком автономном округе на 2006 - 2008 годы".

1.2. Под экспертизой нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа и их проектов на коррупциогенность (далее - антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов) понимается деятельность научных организаций, специалистов (экспертов) (далее - специалистов), направленная на выявление в тексте нормативного правового акта автономного округа или проекта нормативного правового акта автономного округа и описание коррупциогенных факторов, разработка рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.

1.3. Под коррупциогенностью нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа и их проектов (далее - нормативные правовые акты) понимается наличие в нормативном правовом акте одного или нескольких коррупциогенных факторов.

1.4. Под коррупциогенным фактором понимается нормативная правовая конструкция (отдельное нормативное предписание или их совокупность), которая сама по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо управленческими обыкновениями создает риск совершения субъектами, реализующими нормативные предписания, коррупционных действий (коррупционные риски).

1.5. Под коррупционными действиями понимаются действия лиц, замещающих государственные должности Ямало-Ненецкого автономного округа, должности государственной гражданской службы Ямало-Ненецкого автономного округа, муниципальные должности и должности муниципальной службы Ямало-Ненецкого автономного округа, должности в окружных государственных и муниципальных учреждениях и предприятиях, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ с использованием должностных полномочий, а равно действия граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - граждане) и организаций, направленные на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ.

1.6. Под степенью коррупционности коррупциогенного фактора понимается обобщенная оценка уровня возможности возникновения коррупционных рисков (совершения коррупционных действий и возникновения коррупционных отношений), даваемая специалистом на основе предусмотренных Методикой критериев применительно к различным видам коррупциогенных факторов.

В настоящей Методике предлагается исходить из трехуровневой системы оценки степени коррупционности коррупциогенных факторов:

1) низкая степень коррупционности;

2) средняя степень коррупционности;

3) высокая степень коррупционности.

1.7. Нормативные правовые конструкции, образующие коррупциогенные факторы, не связаны с нарушением законности при издании нормативных правовых актов. Не являются предметом антикоррупционной экспертизы следующие дефекты нормативных правовых актов:

1) юридические коллизии нормативных предписаний, содержащихся в одном нормативном правовом акте либо в различных нормативных правовых актах, в том числе несоответствие содержания нормативных предписаний положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу;

2) нарушение установленной процедуры принятия, подписания, опубликования нормативного правового акта;

3) нарушение установленной формы нормативного правового акта;

4) нарушение требований юридико-технического качества нормативного правового акта.

Выявление названных дефектов нормативного правового акта является предметом правовой экспертизы.

1.8. В случае выявления в ходе антикоррупционной экспертизы дефектов нормативного правового акта, указанных в пункте 1.7 настоящей Методики, специалист указывает на них как на обстоятельства, создающие условия для возможного возникновения коррупциогенных факторов.

1.9. В ходе антикоррупционной экспертизы выявляются и оцениваются следующие коррупциогенные факторы:

1) ненадлежащее установление дискреционных полномочий органов публичной власти автономного округа и их должностных лиц;

2) завышенные требования к гражданам и организациям, реализующим субъективные права и юридические обязанности во взаимодействии с органами публичной власти автономного округа;

3) отсутствие или дефекты административных процедур;

4) ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих.

Перечень коррупциогенных факторов, приведенных в настоящей Методике, является исчерпывающим.

1.10. Дефекты нормативного правового акта, связанные с пробелами в нормативных предписаниях и нарушением требований юридико-технического качества, сами по себе не являются коррупциогенными факторами, однако могут рассматриваться в качестве индикатора их наличия.

1.11. В отношении каждого из названных в пункте 1.9 коррупциогенных факторов Методика содержит:

1) понятие коррупциогенного фактора и способы его выявления:

а) дается определение коррупциогенного фактора;

б) выделяются индикаторы (признаки) коррупциогенного фактора - юридические средства (нормативные предписания), при помощи которых он может закрепляться в нормативных правовых актах;

в) указывается, какие нормативные правовые акты в первоочередном порядке должны стать предметом антикоррупционной экспертизы на наличие или отсутствие данного коррупциогенного фактора;

2) критерии и способы оценки степени коррупционности коррупциогенных факторов;

3) способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенных факторов в виде предложений по изменению отдельных нормативных предписаний представленного на экспертизу нормативного правового акта или связанных с ним иных нормативных правовых актов, в том числе путем включения в нормативный правовой акт превентивных антикоррупционных норм, способствующих снижению коррупционных рисков.

1.12. В целях обнаружения в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов в Методике приводятся индикаторы коррупциогенности.

Выявляя наличие или отсутствие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов, специалист должен учитывать, что признаки большинства из названных в Методике факторов взаимосвязаны между собой, следовательно, один и тот же индикатор коррупциогенности (конкретное нормативное предписание) может свидетельствовать о наличии в нормативном правовом акте различных коррупциогенных факторов.

Например, нормативное предписание, предоставляющее должностному лицу право затребовать у граждан и организаций дополнительные материалы и информацию по своему усмотрению, без конкретизации целей, сроков и оснований для принятия такого решения, в зависимости от содержания нормативного правового акта может являться индикатором ненадлежащего установления дискреционных полномочий, завышенных требований или дефекта административных процедур. В этом случае оценка нормативного предписания осуществляется в отношении каждого коррупциогенного фактора, к которому оно может быть отнесено. Наибольшая из полученных в результате оценки степень коррупционности будет являться итоговой для данного нормативного предписания.

1.13. Представленные в Методике критерии оценки степени коррупционности отдельных коррупциогенных факторов носят исчерпывающий характер. Применительно к каждому типу коррупциогенных факторов специалист вправе использовать следующие дополнительные критерии оценки, если они не были использованы в качестве основных критериев:

1) вид нормативного правового акта;

2) характер регулируемых нормативным правовым актом общественных отношений;

3) масштаб территориальной распространенности регулируемых нормативным правовым актом общественных отношений - в пределах автономного округа, муниципального образования, административно-территориального образования;

4) правовой статус должностных лиц, чьи полномочия, права и обязанности определяются нормативным правовым актом;

5) социально-экономический статус (имущественное или финансовое положение, профессиональная принадлежность) граждан и организаций, чьи права и обязанности регулируются нормативным правовым актом;

6) данные социологических опросов населения о степени коррупционности общественных отношений, регулируемых нормативным правовым актом;

7) материалы административной и судебной практики, свидетельствующие о распространенности коррупционных действий в данной сфере.

1.14. В заключении специалиста по результатам антикоррупционной экспертизы должно содержаться подробное описание выявленных коррупциогенных факторов со ссылками на нормативные предписания и структурные элементы текста нормативного правового акта, в которых они закреплены, примененные способы оценки степени их коррупционности и оценка, а также способы их устранения или нейтрализации.

1.15. Требования к порядку составления заключения и его учету в процессе нормотворческой деятельности устанавливаются правовыми актами субъектов правотворческой инициативы.

II. Анализ отдельных коррупциогенных факторов

2.1. Ненадлежащее установление дискреционных полномочий органов
публичной власти автономного округа и их должностных лиц

Понятие коррупциогенного фактора и способы его выявления

2.1.1. Коррупциогенным фактором является ненадлежащее установление дискреционных полномочий. Дискреционные полномочия рассматриваются как установленные ненадлежащим образом в следующих случаях:

1) если они используются в юридических процедурах, в которых необходимо использовать "связанные" полномочия (жесткую компетенцию) органа или должностного лица, то есть если их наличие не обусловлено особенностями регулируемых общественных отношений, спецификой объекта управленческого воздействия;

2) если допущено превышение пределов дискреционных полномочий, то есть нормативный правовой акт или связанные с ним иные нормативные правовые акты не содержат юридических средств, позволяющих обеспечить использование дискреционных полномочий в строго определенном объеме, который необходим для надлежащего исполнения должностным лицом своих обязанностей и прав в тех целях, для которых эти полномочия были предоставлены;

3) если дискреционные полномочия определены в такой правовой форме, которая не позволяет установить их объем, соответствие характеру регулируемых общественных отношений, а, следовательно, установить факт превышения или непревышения пределов административного усмотрения.

2.1.2. Для выявления коррупциогенного фактора специалист должен определить в тексте нормативного правового акта нормативные предписания, закрепляющие дискреционные полномочия.

Дискреционные полномочия - совокупность прав и обязанностей органов публичных органов власти автономного округа (органов государственной власти и органов местного самоуправления), их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по своему усмотрению определить вид и содержание (полностью или частично) принимаемого управленческого решения либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких, предусмотренных нормативным правовым актом, вариантов управленческих решений.

Дискреционные полномочия являются неотъемлемой частью правоприменительной деятельности, поскольку при применении норм права к конкретному делу позволяют учитывать его индивидуальные особенности, реализовать принцип соразмерности мер управленческого воздействия, учесть многочисленные особенности управленческих отношений.

2.1.3. Дискреционные полномочия обладают следующими отличительными признаками:

1) позволяют органу (должностному лицу) по своему усмотрению оценить юридический факт (фактический состав), влекущий возникновение, изменение или прекращение правоотношений, признавая или не признавая его таковым либо выбирая одну из нескольких форм реагирования на данный юридический факт;

2) предоставляют возможность органу (должностному лицу) по своему усмотрению выбрать меру публично-правового воздействия, применяемого в отношении граждан и организаций, ее вид, размер, способ реализации;

3) позволяют органу (должностному лицу) выбрать форму реализации своих полномочий - издание нормативного или ненормативного правового акта, совершение простого административного действия или материально-технической операции;

4) наделяют орган (должностное лицо) правом полностью или частично определить порядок совершения юридически значимых действий, в том числе срок их совершения, последовательность отдельных действий;

5) предоставляют возможность органу (должностному лицу) по своему усмотрению определять способ исполнения управленческого решения, в том числе передавать исполнение принятого решения подчиненным должностным лицам, другим органам, устанавливать сроки и процедуру исполнения.

2.1.4. Виды и объем дискреционных полномочий, а также порядок их закрепления зависят от следующих факторов:

1) сферы общественных отношений, регулируемых нормативным правовым актом, - общественный порядок, социальное управление, охрана окружающей среды, финансовая деятельность;

2) характера правовых отношений, в рамках которых полномочия реализуются, - охранительные или регулятивные, материальные или процессуальные, внутриаппаратные или внешневластные;

3) вида органа (должностного лица), реализующего дискреционные полномочия;

4) формы нормативного правового акта;

5) иных факторов.

2.1.5. Дискреционные полномочия могут закрепляться в нормативных правовых актах следующими способами:

1) с помощью "неопределенных правовых понятий" или оценочных понятий, подлежащих свободной оценке представителями публичной власти, - "при наличии уважительных причин орган вправе предоставить...", "в исключительных случаях должностное лицо может разрешить...", "решение может быть принято, если это не противоречит общественным интересам...";

2) путем перечисления видов решений, принимаемых органом (должностным лицом) без указания оснований для принятия того или иного решения, или путем частичного определения таких оснований;

3) в виде предоставления права органу (должностному лицу) при обнаружении определенных обстоятельств (наступлении конкретных юридических фактов) принимать или не принимать определенное управленческое решение в зависимости от его оценки этих фактов;

4) при помощи нормативных предписаний, содержащих лишь отдельные элементы гипотезы или диспозиции (неопределенная гипотеза или диспозиция) правовой нормы, не позволяющих сделать однозначный вывод об условиях применения нормативного предписания или вызываемых таким применением правовых последствиях.

2.1.6. При выявлении дискреционных полномочий следует особо обращать внимание на следующие элементы в содержании нормативного правового акта (индикаторы дискреционных полномочий):

1) наличие или отсутствие в нормативном правовом акте указаний на субъект (орган или должностное лицо), принимающий управленческое решение, издающий правоприменительный акт, совершающий юридически значимые действия;

2) виды принимаемых управленческих решений, их количество, возможность выбора одного из предусмотренных актом решений:

а) отсутствие разграничения промежуточных (процессуальных) и окончательных (итоговых) решений, если предполагается принятие и тех, и других;

б) отсутствие процессуальной формы принятия управленческого решения;

3) юридическое закрепление оснований для принятия управленческих решений:

а) отсутствие или недостаточная определенность оснований для принятия управленческих решений;

б) возможность органа (должностного лица) принять несколько видов решений при нормативном закреплении порядка или основания принятия только одного из них;

в) отсутствие обязанности мотивировать принимаемое управленческое решение;

4) сроки реализации властных полномочий, принятия управленческих решений, совершения иных юридически значимых действий:

а) отсутствие формально определенных сроков;

б) возможность органа (должностного лица) продлить или сократить установленный срок без формально определенных оснований;

в) право органа (должностного лица) восстановить пропущенный гражданином или организацией срок по своему усмотрению;

5) порядок взаимодействия органа (должностного лица) с гражданами и организациями, иными государственными органами или органами местного самоуправления:

а) отсутствие в нормативном правовом акте указаний на юридические факты (фактический состав), влекущие за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений;

б) возможность органа (должностного лица) по своему усмотрению инициировать возникновение правоотношений, их изменение или прекращение без указания на юридически значимые обстоятельства, послужившие основанием для такого рода решений;

в) право органа (должностного лица) требовать представления от граждан и организаций дополнительных сведений, документов, информации, совершения иных юридически значимых действий без указания исчерпывающих оснований для подобного рода решений;

6) иные нормативные правовые предписания, предоставляющие органу (должностному лицу) право принять решение на основе собственного усмотрения.

Критерии и способы оценки коррупциогенного фактора

2.1.7. Оценка коррупциогенного фактора осуществляется специалистом одновременно с его выявлением. Выявив в нормативном правовом акте дискреционные полномочия, специалист обязан оценить:

1) допустимость использования дискреционных полномочий в данной сфере или группе общественных отношений;

2) отсутствие превышения пределов дискреционных полномочий;

3) наличие в анализируемом нормативном правовом акте или связанных с ним иных нормативных правовых актах юридических, организационных, информационных средств, обеспечивающих использование выявленных дискреционных полномочий в строго определенном объеме или в точном соответствии с целями и задачами нормативного правового акта.

При этом специалист должен учитывать, что надлежаще установленные дискреционные полномочия являются нормальным и естественным юридическим средством, позволяющим обеспечить эффективную правоприменительную деятельность исполнительных органов публичной власти и их должностных лиц, гражданских и муниципальных служащих.

2.1.8. При оценке дискреционных полномочий специалист должен ответить на следующие контрольные вопросы:

1) на каких правовых нормах основана дискреция:

а) основаны ли дискреционные полномочия, предусмотренные законом Ямало-Ненецкого автономного округа, на требованиях Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа;

б) предусмотрены ли дискреционные полномочия, закрепленные в нормативных правовых актах губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа или администрации Ямало-Ненецкого автономного округа, федеральным законодательством или законами Ямало-Ненецкого автономного округа;

в) предусмотрена ли возможность установления дискреционных полномочий вышестоящим нормативным правовым актом;

2) являются ли дискреционные полномочия необходимыми в данном нормативном правовом акте:

а) предоставлены ли дискреционные полномочия с целью максимального учета особенностей регулируемых общественных отношений;

б) можно ли обойтись без использования в нормативном правовом акте дискреционных полномочий при условии, что это не приведет к снижению эффективности правоприменительной деятельности;

в) соответствует ли объем предоставленных дискреционных полномочий характеру общественных отношений, в рамках которых они реализуются, и статусу органа (должностного лица), реализующего данные полномочия;

3) обеспечено ли надлежащее юридико-техническое качество закрепления дискреционных полномочий:

а) можно ли сделать однозначный вывод о наличии у органа (должностного лица) дискреционных полномочий;

б) не являются ли дискреционные полномочия подразумеваемыми;

в) позволяет ли нормативная модель определить объем дискреционных полномочий;

4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть при злоупотреблении дискреционными полномочиями:

а) не сделает ли это невозможным или существенно затруднит реализацию субъективных прав граждан и организаций;

б) не приведет ли это к возможности произвольного толкования должностным лицом порядка реализации своих властных полномочий;

в) не приведет ли это к затягиванию процедуры принятия законного управленческого решения;

г) не приведет ли это к возникновению у граждан и организаций дополнительных правовых или организационных обременений различной степени и объема.

Если специалист установит, что дефект закрепления дискреционного полномочия не приведет к каким-либо негативным последствиям, следует сделать вывод, что дефект не является коррупциогенным фактором.

2.1.9. Специалист должен учитывать, что оценка условий, оснований, а также формы закрепления дискреционных полномочий может меняться в зависимости от сферы правового регулирования:

1) административное усмотрение может быть использовано в гораздо более широких объемах в сфере внутриаппаратных отношений, возникающих между органами публичной власти, государственными и муниципальными служащими, поскольку эти отношения в силу своей природы не предполагают детальной регламентации прав и обязанностей участников, а также, поскольку используемые в этих отношениях дискреционные полномочия не оказывают непосредственного воздействия на правовой статус граждан и организаций, среди внутриаппаратных отношений может быть проведена градация по степени использования административного усмотрения в зависимости от субъектного состава, целей и задач реализуемых общественных отношений. Ниже приводится группировка внутриаппаратных отношений по степени допустимого объема используемых в них дискреционных полномочий, начиная с наивысшей:

а) отношения между губернатором Ямало-Ненецкого автономного округа и администрацией Ямало-Ненецкого автономного округа; между администрацией Ямало-Ненецкого автономного округа и иными исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, между иными исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа (первая степень);

б) отношения между исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления (вторая степень);

в) отношения между руководителем государственного органа, органа местного самоуправления и гражданским (муниципальным) служащим (третья степень);

г) отношения между исполнительным органом государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и подведомственными ему государственными учреждениями и предприятиями, отношения по управлению государственным имуществом (четвертая степень);

2) отношения между исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, иными государственными органами Ямало-Ненецкого автономного округа и их должностными лицами, с одной стороны, и гражданами и организациями, с другой стороны, предъявляют гораздо более строгие требования к механизму использования дискреционных полномочий, поскольку в рамках этих отношений административное усмотрение способно создать наиболее благоприятные условия для возникновения коррупционных отношений. Ниже приводится группировка данных отношений по степени допустимости использования дискреционных полномочий, начиная с наивысшей:

а) отношения, связанные с выявлением и пресечением правонарушений, применением мер государственной и общественной безопасности, ликвидацией угрозы жизни и здоровью граждан (первая степень);

б) отношения, связанные с назначением публично-правовых санкций (вторая степень);

в) отношения, связанные с контрольно-надзорной деятельностью (третья степень);

г) отношения, связанные с оказанием государственных услуг (четвертая степень);

д) отношения, связанные с выдачей административных разрешений, лицензий, аттестацией, аккредитацией (пятая степень);

е) отношения, связанные с государственной регистрацией, постановкой на государственный учет (шестая степень);

ж) отношения, связанные с выплатой социальной помощи, мер социальной поддержки, иных мер государственной помощи и поддержки (седьмая степень);

з) отношения, связанные с распределением квот, проведением конкурсных процедур, связанных с закупкой имущества, предоставлением государственного имущества в пользование (восьмая степень).

Чем выше степень группы общественных отношений, тем большую угрозу формирования коррупциогенного фактора образуют используемые в данных отношениях дискреционные полномочия. При этом каждая группа, допуская возможность использования дискреционных полномочий, предполагает их наличие не во всех видах отношений, входящих в данную группу, а лишь в строго определенных.

Например, в лицензионно-разрешительных отношениях дискреционные полномочия, как правило, могут быть использованы только в целях получения более полной информации о лицензиате, если представленные им документы не в полной мере отвечают требованиям, установленным законодательством.

При оценке нормативного правового акта, регулирующего правоотношения, входящие в последние четыре группы, специалисту рекомендуется исходить из презумпции, что использование дискреционных полномочий является в них исключением из правила "связанной компетенции" и должно иметь, прежде всего, законодательную основу.

2.1.10. Особенности использования дискреционных полномочий в отдельных видах нормативных правовых актов.

При оценке выявленных дискреционных полномочий с точки зрения их влияния на возникновение коррупциогенного фактора обязательному учету подлежит вид правотворческой деятельности и, соответственно, вид нормативного правового акта, содержащего дискреционные полномочия. С этой точки зрения все нормативные правовые акты подразделяются на четыре группы (в зависимости от степени угрозы возникновения коррупциогенного фактора, начиная с наименьшей):

1) законы Ямало-Ненецкого автономного округа (первая степень);

2) нормативные правовые акты губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа и администрации Ямало-Ненецкого автономного округа (вторая степень);

3) нормативные правовые акты иных исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа (третья степень);

4) муниципальные нормативные правовые акты (четвертая степень).

Одно и то же дискреционное полномочие, закрепленное в законе и подзаконном акте, следует оценивать по-разному, поскольку законотворчество имеет непосредственную конституционную основу и наивысшую степень легитимности. В тех случаях, когда исполнительная власть сама предоставляет себе возможность административного усмотрения, вероятность использования дискреционного полномочия в коррупционных целях существенно возрастает.

2.1.11. При оценке степени коррупционности ненадлежащим образом закрепленных дискреционных полномочий специалист обязан учитывать такой критерий, как связанность дискреционного полномочия с реализацией определенного вида субъективных прав граждан и организаций. Ниже приводится группировка общественных отношений, начиная с наименьшей степени угрозы порождения коррупционных рисков:

1) связанность дискреционного полномочия с оказанием организационной помощи юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам (первая степень);

2) связанность дискреционного полномочия с правовым обеспечением неимущественных прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан (вторая степень);

3) связанность дискреционного полномочия с применением в отношении юридических лиц и граждан мер государственного принуждения, не связанных непосредственно с выплатой финансовых средств (третья степень);

4) связанность дискреционного полномочия с наложением на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан денежных обязательств, иных финансовых, экономических обременений (четвертая степень);

5) связанность дискреционного полномочия с предоставлением, распределением, выделением денежных средств, финансовых и иных экономических или производственных ресурсов, имущества или имущественных прав юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам (пятая степень).

Способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенного фактора

2.1.12. Ликвидация или нейтрализация коррупциогенного фактора осуществляется тем органом или должностным лицом, который уполномочен принимать нормативный правовой акт, вносить в него изменения.

Поскольку способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенного фактора во многом зависят от сделанной специалистом оценки выявленных дискреционных полномочий, специалист обязан предложить в своем заключении один либо несколько вариантов устранения или снижения степени коррупциогенности дискреционных полномочий.

2.1.13. Предложение по исключению дискреционного полномочия из нормативного правового акта делается в том случае, если специалист установит:

1) использование дискреционных полномочий в тех юридических процедурах или в их отдельных элементах, где такое использование необоснованно с точки зрения создания условий для эффективной деятельности публичной власти;

2) использование в нормативном правовом акте дискреционных полномочий в силу допущенных субъектом правотворчества юридико-технических ошибок, то есть если наделение дискреционными полномочиями не входило в планы органа (должностного лица), издающего нормативный правовой акт;

3) возможность замены дискреционного полномочия "связанным" полномочием без ущерба для эффективности правоприменительной деятельности.

2.1.14. Предложение по ограничению объема дискреционных полномочий делается в том случае, если исключение дискреционного полномочия объективно невозможно либо прямо противоречит федеральному законодательству и специалистом установлено превышение в анализируемом акте допустимых пределов дискреции, приводящее к появлению коррупциогенного фактора. Ограничение объема дискреционных полномочий возможно следующими способами:

1) введением, изменением, уточнением целей применения дискреционных полномочий;

2) сокращением видов решений, которые орган (должностное лицо) вправе принять по своему усмотрению;

3) введением отдельных элементов процессуальной формы применения дискреционных полномочий - сроков принятия решения, обязательной мотивировки применения полномочий;

4) введением дополнительных запретов на принятие отдельных видов управленческих решений;

5) уточнением формулировок неопределенных гипотез и диспозиций, сокращением количества "неопределенных правовых понятий" или оценочных понятий.

2.1.15. Предложение по совершенствованию юридической процедуры деятельности органа или должностного лица, применяющего дискреционные полномочия, делается в том случае, если исключение или ограничение дискреционных полномочий невозможно, либо одновременно с предложением по ограничению административного усмотрения. Речь идет о введении в анализируемый нормативный правовой акт или связанные с ним иные нормативные правовые акты дополнительных юридических гарантий, способствующих нейтрализации коррупциогенности дискреции. К подобным юридическим средствам относятся:

1) введение новых или дополнение существующих форм отчетности о принятых по усмотрению решениях;

2) передача дискреционного полномочия на более высокий управленческий уровень или его закрепление в акте более высокой юридической силы;

3) введение процедуры согласования применяемого дискреционного полномочия;

4) наделение юридических лиц и граждан дополнительными процессуальными гарантиями по обжалованию дискреционных полномочий;

5) расширение возможностей общественного контроля за применением дискреционных полномочий.

2.2. Завышенные требования к гражданам и организациям, реализующим
субъективные права и юридические обязанности во взаимодействии
с органами публичной власти автономного округа

Понятие коррупциогенного фактора и способы его выявления

2.2.1. Коррупциогенным фактором является включение в нормативный правовой акт возлагаемых на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему характеру или объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации субъективных прав и законных интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных действий и возникновения коррупциогенных отношений.

2.2.2. Завышенные требования могут выражаться в следующих признаках:

1) возложение на граждан и организации юридических обязанностей в объеме, значительно превышающем тот уровень, который необходим для обеспечения надлежащей реализации субъективных прав и свобод либо контроля за их осуществлением;

2) установление большого количества инстанций (согласований), которые необходимо пройти (получить) для реализации права, причем это количество несоизмеримо с содержанием тех благ (ценностей), которые гражданин или организация желают приобрести;

3) возложение на граждан (организации) обязанности представить значительный по объему перечень документов, информации, для сбора которых необходимо затратить большое количество времени, при этом часть документов вполне может быть получена органом (должностным лицом) самостоятельно, путем направления запросов в органы и организации, располагающие требуемыми документами и информацией;

4) закрепление в нормативном правовом акте широкого перечня специальных признаков (профессиональных, имущественных, социальных), которыми должны обладать граждане (организации) для приобретения того или иного субъективного права, при этом определенная часть граждан или организаций, объективно нуждающихся в получении этого вида права, данным признакам не соответствует и для приобретения этих прав должна затратить большое количество времени, финансовых и иных ресурсов;

5) установление значительного количества запретов и ограничений при осуществлении отдельных видов деятельности, формальное соблюдение которых чрезвычайно затруднительно и не согласуется с целями правового регулирования данной группы общественных отношений.

2.2.3. Нормативное закрепление завышенных требований, как правило, встречается при правовом регулировании следующих юридических процедур:

1) в регистрационных, разрешительных, уведомительных публично-правовых процедурах, направленных на обеспечение реализации прав и обязанностей граждан и организаций;

2) в конкурсных процедурах, участниками которых могут быть только соответствующие определенным условиям граждане и организации;

3) при установлении санкций за неисполнение тех или иных обязанностей, запретов, ограничений;

4) в процедурах признания (придания, иной легализации) за гражданами и организациями определенного правового статуса, получение которого влечет за собой приобретение ими каких-либо финансовых, социально-экономических благ, преимуществ, привилегий;

5) в процедурах применения к гражданам и организациям мер публично-правового воздействия, в том числе связанных с ограничением, лишением, приостановлением действия субъективных прав и свобод.

2.2.4. Выявляя наличие в нормативном правовом акте завышенных требований, специалист должен обращать внимание на следующие нормативные предписания (индикаторы возможного наличия завышенных требований):

1) устанавливающие перечень субъектов (граждан, организаций), наделяемых соответствующим субъективным правом, либо исполняющих юридические обязанности;

2) определяющие условия и основания для реализации субъективного права, получения социального блага, исполнения юридических обязанностей;

3) закрепляющие процедуру реализации субъективного права, в том числе сроки совершения отдельных действий, порядок обращения за получением права;

4) устанавливающие санкции за нарушение предусмотренного нормативным правовым актом порядка реализации субъективного права, исполнения юридической обязанности;

5) определяющие виды органов, должностных лиц, куда гражданин или организация обязаны обращаться в целях реализации субъективного права, исполнения юридической обязанности;

6) иные нормативные предписания, свидетельствующие о том, что объем установленных юридических обязанностей и запретов превышает необходимый уровень, создавая риск возникновения коррупционных отношений.

Критерии и способы оценки коррупциогенного фактора

2.2.5. Оценивая объем предъявляемых к гражданам и организациям требований, специалист должен учитывать:

1) наличие в федеральных законах, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в иных законах Ямало-Ненецкого автономного округа, регулирующих аналогичные или схожие по своему социально-юридическому значению процедуры, меньших или больших по объему требований, возлагаемых на граждан или организации;

2) наличие или отсутствие возможности снижения объема требований, возлагаемых на граждан или организации, без ущерба для эффективности юридической процедуры;

3) наличие или отсутствие возможности упрощения существующей юридической процедуры доступа к субъективным правам, иным социальным благам, процедуры исполнения юридических обязанностей путем изменения условий и оснований для предоставления субъективного права, исполнения юридических обязанностей;

4) иные обстоятельства, позволяющие сделать вывод о завышенности требований, содержащихся в нормативном правовом акте, способных создать условия для возникновения коррупционных отношений.

2.2.6. Для оценки степени коррупционности завышенных требований, предъявляемых к гражданам и организациям, специалист анализирует следующие правовые ситуации:

1) юридические, организационные, технические условия, позволяющие гражданам или организациям обойти установленные требования, в том числе путем вступления в коррупционные отношения с уполномоченными на принятие решений должностными лицами;

2) правовые последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения гражданами и организациями установленных юридических обязанностей и запретов:

а) это приведет к невозможности реализации субъективного права;

б) это существенно затруднит реализацию субъективного права;

в) это повлечет за собой применение к гражданам и организациям публично-правовых санкций;

г) это не приведет к каким-либо негативным последствиям для граждан и организаций;

д) это вызовет иные последствия организационного, информационного, технического характера.

Чем выше степень правообременений (правоограничений), являющихся следствием неисполнения или ненадлежащего исполнения установленных юридических обязанностей и запретов, тем более благоприятные условия для порождения коррупциогенных отношений они создают;

3) наличие или отсутствие юридических возможностей у органа (должностного лица) предоставить гражданину или организации субъективное право, возложить на них юридические обязанности вне рамок установленной правовой процедуры, прежде всего наличие или отсутствие возможности предоставить необоснованные преимущества определенным лицам или группе граждан;

4) наличие в нормативном правовом акте исключений из общей процедуры получения права или блага, возложения юридических обязанностей, что позволит должностному лицу в ускоренном порядке принять благоприятное либо неблагоприятное для гражданина или организации управленческое решение, прежде всего, наличие или отсутствие возможности воспользоваться "исключением из общего правила" с коррупционной целью;

5) иные возможные негативные последствия установления в нормативном правовом акте завышенных требований, которые могут привести к возникновению коррупционных отношений.

2.2.7. При оценке требований, предъявляемых юридической процедурой к гражданину или организации с точки зрения их завышенности, подлежат учету следующие обстоятельства:

1) основанность этих требований на положениях вышестоящих нормативных правовых актов;

2) согласованность этих требований с содержанием нормативного правового акта в целом;

3) адекватность этих требований характеру регулируемых общественных отношений, значению тех субъективных прав, иных социальных благ, реализацию которых они призваны обеспечить;

4) иные обстоятельства, позволяющие специалисту сделать вывод о необоснованном завышении требований к гражданам или организациям, содержащихся в нормативном правовом акте.

2.2.8. При оценке завышенных требований с точки зрения степени угрозы возможного порождения ими коррупционных отношений специалист обязан учитывать:

1) вид нормативного правового акта, содержащего завышенные требования:

а) законы Ямало-Ненецкого автономного округа (первая степень);

б) нормативные правовые акты губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа и администрации Ямало-Ненецкого автономного округа (вторая степень);

в) акты иных исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа;

г) акты иных государственных органов Ямало-Ненецкого автономного округа (третья степень);

2) характер субъективного права, иного социального блага, реализацию которого обеспечивают завышенные требования:

а) связанные с получением организационной помощи (первая степень);

б) связанные с получением информации (вторая степень);

в) связанные с получением мер социальной поддержки и социальной защиты (третья степень);

г) связанные с получением права на занятие определенным видом деятельности, государственной регистрацией прав, деятельности, имущества (четвертая степень);

д) связанные с получением имущества, предоставлением земельных участков, финансовых средств, квот, в том числе участием в конкурсных (аукционных) процедурах (пятая степень);

3) вид и правовое положение должностных лиц (государственных или муниципальных служащих), наделенных полномочиями принимать благоприятное или неблагоприятное для граждан или организаций управленческое решение либо участвовать в подготовке такого решения:

а) члены администрации Ямало-Ненецкого автономного округа (первая степень);

б) руководители и заместители руководителей исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, иных государственных органов Ямало-Ненецкого автономного округа (вторая степень);

в) руководители структурных подразделений исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, иных государственных органов Ямало-Ненецкого автономного округа (третья степень);

г) иные гражданские служащие Ямало-Ненецкого автономного округа, должностные лица органов местного самоуправления (четвертая степень);

д) руководители и заместители руководителей государственных и муниципальных учреждений и предприятий (пятая степень).

Способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенного фактора

2.2.9. Предложения по снижению уровня и объема установленных в отношении граждан и организаций требований, юридических обязанностей и запретов делаются при условии, что:

1) это не приведет к нарушению положений федерального законодательства и законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа;

2) это не повлечет за собой снижения эффективности правоприменительной деятельности, в том числе эффективности мер государственного контроля и надзора за реализацией субъективных прав и юридических обязанностей;

3) это не приведет к искажению сущности реализуемых субъективных прав и юридических обязанностей, а также нарушению прав и законных интересов иных граждан и организаций;

4) предложение направлено на устранение допущенных субъектом правотворчества юридико-технических ошибок, приведших к включению в нормативный правовой акт предписаний, способствующих формированию завышенных требований.

2.2.10. Снижение уровня завышенных требований может производиться путем:

1) сокращения количества органов (должностных лиц), участвующих в принятии управленческого решения, обеспечивающего реализацию субъективных прав и юридических обязанностей;

2) уменьшения перечня документов (материалов, информации), которые граждане (организации) обязаны предоставить для реализации права;

3) сокращения сроков принятия управленческих решений;

4) сокращения перечня критериев, которым должны соответствовать граждане (организации), претендующие на получение права или блага;

5) изменения условий и оснований реализации субъективных прав и исполнения юридических обязанностей в сторону увеличения категорий граждан и организаций, могущих претендовать на получение тех или иных социальных благ, прав, преимуществ;

6) переноса исполнения юридических обязанностей с граждан (организаций) на гражданских служащих, иных должностных лиц;

7) иным способом, влияющим на уменьшение возможности вступления граждан и организаций в коррупционные отношения.

2.2.11. В случае невозможности снижения уровня требований, объем которых специалист оценивает как завышенный, создающий угрозу возникновения коррупционных отношений высокой или средней степени, специалист может сделать предложения по нейтрализации данного коррупциогенного фактора.

В качестве юридических средств, способствующих нейтрализации коррупциогенного фактора, могут выступать:

1) введение конкурсных процедур предоставления тех или иных субъективных прав;

2) введение или расширение процессуальных форм взаимодействия граждан (организаций) и должностных лиц;

3) установление дополнительных форм отчетности гражданских или муниципальных служащих о результатах принятых решений;

4) расширение возможностей общественного контроля за принятием управленческих решений;

5) введение дополнительных обязанностей и запретов для должностных лиц (гражданских или муниципальных служащих), призванных выступить "противовесом" завышенным требованиям, предъявляемым гражданам и организациям;

6) иные юридические средства, способные уменьшить степень угрозы возникновения коррупционных отношений.

2.3. Отсутствие или дефекты административных процедур

Понятие коррупциогенного фактора и способы его выявления

2.3.1. Коррупциогенным фактором является отсутствие в нормативном правовом акте, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, административных процедур либо наличие дефектов установленной в нормативном правовом акте административной процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных действий или возникновения коррупционных отношений.

2.3.2. Для целей настоящей Методики под административными процедурами понимаются юридические процедуры, в рамках которых исполнительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, государственные (муниципальные) учреждения и их должностные лица принимают нормативные правовые акты, иные управленческие решения, совершают юридически значимые действия, направленные на обеспечение реализации субъективных прав и юридических обязанностей граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц и иных организаций.

Административная процедура представляет собой закрепленный в нормативном правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка).

2.3.3. Предметом антикоррупционной экспертизы на наличие или отсутствие данного фактора являются:

законы Ямало-Ненецкого автономного округа и их проекты, регулирующие субъективные права и юридические обязанности граждан и организаций, реализуемые в правоотношениях с представителями государственных органов, органов местного самоуправления и организаций;

нормативные правовые акты губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, администрации Ямало-Ненецкого автономного округа и их проекты, устанавливающие порядок (процедуры) реализации субъективных прав и юридических обязанностей граждан, порядок реализации исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа отдельных властных полномочий, связанных с обеспечением реализации прав и обязанностей граждан и организаций;

приказы иных исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, имеющие нормативный правовой характер, и их проекты, устанавливающие порядок выполнения отдельных государственных функций или оказания государственных услуг, в том числе административные регламенты выполнения государственных функций и оказания государственных услуг;

иные нормативные правовые акты, устанавливающие юридические процедуры, обеспечивающие реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций.

2.3.4. Наличие административных процедур позволяет снизить степень угрозы возникновения коррупционных отношений в связи с тем, что эти процедуры:

1) значительно уменьшают риск отклонения должностного лица (государственного или муниципального служащего) при реализации властных полномочий от достижения нормативно закрепленной цели возникших правоотношений;

2) снижают степень усмотрения должностных лиц при принятии управленческих решений;

3) создают условия для осуществления надлежащего контроля за процессом принятия управленческих решений и при необходимости позволяют корректировать ошибочные решения, не дожидаясь развития конфликтной ситуации;

4) обеспечивают единообразное применение государственно-властных полномочий должностными лицами государственных органов и учреждений;

5) создают гласную, открытую модель реализации правоотношений - от их возникновения до исполнения сторонами своих публично-правовых обязанностей;

6) позволяют согласовать и скоординировать действия различных органов и должностных лиц, участвующих в подготовке и принятии управленческих решений.

2.3.5. Административные процедуры способны снизить риск или степень угрозы возникновения коррупционных отношений при условии, что:

1) установленная процедура соответствует характеру материального правоотношения, позволяет учесть его специфику;

2) в нормативном правовом акте закреплены все основные элементы административной процедуры, она не является фрагментарной или не полностью урегулированной;

3) в нормативном правовом акте закреплены юридические средства, позволяющие обеспечить надлежащее соблюдение должностными лицами требований административной процедуры, в том числе не позволяющие гражданским или муниципальным служащим принимать решения в обход установленной процедуры.

2.3.6. При анализе нормативного правового акта специалист обращает внимание на наличие в нем нормативных предписаний, свидетельствующих о необходимости установления административной процедуры.

К индикаторам необходимости установления административной процедуры относятся следующие нормативные предписания:

1) регулирующие реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан или организаций во взаимодействии с представителями исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, должностными лицами государственных или муниципальных учреждений;

2) регулирующие применение должностными лицами, государственными или муниципальными служащими властных полномочий, связанных с воздействием на граждан и организации, в том числе применением к ним мер государственного принуждения, контроля и надзора;

3) закрепляющие права должностных лиц органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, органов местного самоуправления, связанные с изданием индивидуальных нормативных правовых актов, принятием иных видов управленческих решений, совершением юридически значимых действий - регистрацией, ведением реестров, государственным учетом, оказанием государственных услуг;

4) иные нормативные предписания, свидетельствующие о том, что для обеспечения их эффективной реализации и предотвращения рисков возникновения коррупционных отношений необходимо наличие административной процедуры.

Процедуры должны применяться всегда, когда речь идет о принятии решения, разрешающего индивидуальное дело, и когда орган (должностное лицо) вправе принять несколько видов управленческих решений.

2.3.7. Для констатации отсутствия административной процедуры специалист должен оценить содержание не только того нормативного правового акта, в отношении которого проводится экспертиза, но и связанных с ним иных нормативных правовых актов, поскольку административная процедура зачастую устанавливается не законом, а подзаконными правовыми актами.

Бланкетные нормативные предписания законов Ямало-Ненецкого автономного округа, предусматривающие принятие подзаконных нормативных правовых актов губернатором или администрацией Ямало-Ненецкого автономного округа, иными исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа в целях установления административных процедур, сами по себе не могут рассматриваться в качестве коррупциогенного фактора, если данный закон содержит основные правовые характеристики (основные элементы) административной процедуры - определяет правовой статус ее участников, условия и основания для вступления в процедуру, содержит исчерпывающий перечень ограничений и запретов, действующих в рамках процедурных отношений.

2.3.8. Поскольку коррупциогенным фактором является не только факт отсутствия административной процедуры, но и дефекты существующей административной процедуры, специалист обязан проанализировать структуру закрепленной нормативным правовым актом административной процедуры на предмет выявления дефектов, способных создать условия для возникновения коррупционных отношений.

При анализе нормативного правового акта на предмет надлежащего закрепления административных процедур специалист должен учитывать наличие следующих структурных элементов процедуры:

1) описание юридического факта (фактического состава), инициирующего возникновение процедуры:

а) если юридический факт является событием, то в нормативном правовом акте должно быть определено, кто может выявить событие и как должно быть оформлено его выявление;

б) если юридический факт является действием (наиболее часто в виде действия выступает обращение), то должно быть определено, кто вправе совершить это действие и при каких условиях, а также каковы требования к юридическому оформлению действия;

2) права и обязанности участников процедуры:

а) каждое право или обязанность должны быть соотнесены с одной из участвующих в процедуре сторон;

б) должны быть определены условия реализации права, в том числе стадия процедуры, на которой оно может быть реализовано;

в) срок реализации права, если он ограничен иными рамками, помимо временных рамок самой процедуры;

г) действия, которые должна совершить сторона процедуры для реализации своего права;

3) стадии и этапы совершения процедурных действий:

а) процедурные действия должны располагаться в определенной последовательности, направленной на достижение конкретной цели;

б) в отношении каждого действия должны быть определены момент его совершения в рамках процедуры, а также содержание и форма;

4) виды промежуточных и итоговых решений, принимаемых в рамках или по итогам процедуры, и требования к ним:

а) промежуточные решения - решения, определяющие переход процедуры на следующую стадию (этап) или возврат к предыдущей стадии (этапу);

б) итоговые решения, завершающие процедуру, могут быть двух видов: разрешающие дело по существу и завершающие процедуру вследствие невозможности разрешения дела по существу.

В отношении процедурных (процессуальных) решений должны быть определены основания принятия решения, субъект, уполномоченный на принятие решения, срок принятия итогового решения с момента инициирования процедуры (общий срок процедуры).

Критерии и способы оценки коррупциогенного фактора

2.3.9. Оценивая степень коррупционности фактора отсутствия административной процедуры, специалист руководствуется следующими критериями:

1) характер субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, реализацию которых обеспечивает административная процедура:

а) они связаны с получением организационной помощи (первая степень);

б) они связаны с получением информации (вторая степень);

в) они связаны с получением мер социальной поддержки и социальной защиты (третья степень);

г) они связаны с применением мер публично-правового принуждения, назначением публично-правовых санкций (четвертая степень);

д) они связаны с получением права на занятие определенным видом деятельности, государственной регистрацией прав, деятельности, имущества (пятая степень);

е) они связаны с получением имущества, предоставлением земельных участков, финансовых средств, квот, в том числе участием в конкурсных процедурах (шестая степень);

2) вид и правовое положение должностных лиц (гражданских или муниципальных служащих), реализующих властные полномочия вне установленной административной процедуры:

а) члены администрации Ямало-Ненецкого автономного округа (первая степень);

б) руководители и заместители руководителей исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, иных государственных органов Ямало-Ненецкого автономного округа (вторая степень);

в) руководители структурных подразделений исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа, иных государственных органов Ямало-Ненецкого автономного округа (третья степень);

г) иные гражданские служащие, должностные лица органов местного самоуправления (четвертая степень);

д) руководители и заместители руководителей окружных государственных и муниципальных учреждений и предприятий (пятая степень);

3) наличие в федеральном законодательстве, законодательстве Ямало-Ненецкого автономного округа юридических средств, позволяющих компенсировать отсутствие конкретной административной процедуры, например, путем использования актов, регулирующих делопроизводство, должностных регламентов, должностных инструкций, общих нормативных предписаний, регламентирующих порядок принятия управленческих решений;

4) иные критерии, свидетельствующие о том, что отсутствие административной процедуры может способствовать возникновению коррупционных отношений.

2.3.10. О дефекте установленной нормативным правовым актом административной процедуры, создающем условия для возникновения коррупционных отношений, свидетельствуют следующие признаки:

1) не определены или недостаточно четко определены обязанности должностных лиц по возбуждению индивидуальных юридических дел, инициируемых гражданами или организациями;

2) отсутствуют процессуальные гарантии, обеспечивающие влияние гражданина или организации на ход развития административной процедуры, в том числе не закреплены права гражданина или организации быть выслушанными, представлять материалы, информацию, доказательства;

3) отсутствует определенность в отношении сроков принятия итоговых процедурно-процессуальных решений: эти сроки вообще не установлены либо должностное лицо вправе самостоятельно их определять, продлевать или сокращать;

4) процедура не закрепляет исчерпывающих оснований и порядка принятия управленческих решений;

5) отдельные положения процедуры позволяют должностному лицу немотивированно изменять ход ее развития, прекращать или возобновлять процедурно-процессуальные отношения либо выбирать благоприятные или неблагоприятные для граждан или организаций управленческие решения (коррелирует с фактором превышения объема дискреционных полномочий);

6) процедура излишне детализирует обязанности граждан или организаций, что значительно усложняет их точное исполнение (коррелирует с фактором завышенных требований);

7) иные признаки, способствующие созданию условий для возникновения коррупционных отношений.

2.3.11. Оценивая степень коррупционности дефектов установленной административной процедуры, специалист руководствуется критериями, содержащимися в пункте 2.3.9 настоящей Методики. Дополнительными критериями оценки являются:

1) масштабы применения данной административной процедуры в пределах Ямало-Ненецкого автономного округа или отдельных муниципальных образований;

2) социальная характеристика граждан или организаций, реализующих права и обязанности в рамках данной процедуры, - их социальное, имущественное, финансовое положение;

3) вид нормативного правового акта, содержащего процедуру, наличие или отсутствие в нем положений, предусматривающих последующую конкретизацию процедурных правил.

2.3.12. При оценке коррупциогенного фактора специалист должен учитывать последствия, к которым может привести выявленный дефект административной процедуры:

1) это сделает невозможным или существенно затруднит реализацию субъективных прав граждан и организаций - необходимость получения гражданином или организацией различных дополнительных согласований, экспертных заключений и т.п. - высокая степень коррупционности;

2) это приведет к затягиванию процедуры принятия законного управленческого решения на определенный или неопределенный срок - высокая или средняя степень коррупционности;

3) это приведет к возникновению у граждан и организаций дополнительных процессуальных обременений различной степени и объема - предоставлять дополнительные документы и информацию, являться в орган или на прием к должностному лицу - средняя или низкая степень коррупционности;

4) это не приведет к каким-либо негативным последствиям (дефект не приводит к появлению коррупциогенного фактора).

2.3.13. Названные в пункте 2.3.12 настоящей Методики правовые последствия дефектов административных процедур могут изменять оценку степени коррупционности фактора как в сторону ее увеличения, так и в сторону ее уменьшения в зависимости от вида административной процедуры, характера общественных отношений, в которых она реализуется, вида субъективных прав и юридических обязанностей и иных критериев, указанных в пункте 2.3.9 настоящей Методики.

Способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенного фактора

2.3.14. В случае выявления фактов отсутствия административных процедур, необходимых обеспечить реализацию нормативных предписаний представленного на экспертизу нормативного правового акта, специалист обязан сформулировать следующие предложения:

1) внести в данный нормативный правовой акт изменения, предусматривающие развернутую административную процедуру;

2) включить в нормативный правовой акт отдельные элементы административной процедуры с последующей их конкретизацией и детализацией в других нормативных правовых актах;

3) включить в закон Ямало-Ненецкого автономного округа отсылочную норму, определяющую форму и порядок установления административной процедуры;

4) включить в нормативный правовой акт отсылочную норму, предусматривающую необходимость использовать административные процедуры, установленные в других нормативных правовых актах.

2.3.15. Способы устранения дефектов административной процедуры зависят от вида административной процедуры, вида выявленного дефекта, вида нормативного правового акта, закрепляющего административную процедуру, а также иных факторов, определяемых специалистом самостоятельно. Как правило, эффективными могут быть следующие предложения:

1) точно определить срок совершения юридически значимых действий или порядка его определения;

2) установить исчерпывающий перечень оснований для принятия административных актов, ввести обязанность должностных лиц мотивировать принимаемые управленческие решения;

3) наделить граждан и организации дополнительными процессуальными гарантиями влияния на ход развития процедуры (подавать ходатайства, быть заслушанным, представлять материалы и информацию, и т.п.);

4) иные предложения, позволяющие минимизировать влияние должностных лиц на граждан или организации с целью понуждения их к вступлению в коррупционные отношения.

2.3.16. При устранении дефектов существующих административных процедур и разработке административных процедур в тех случаях, когда их отсутствие может способствовать возникновению коррупционных отношений, специалист должен учитывать, что чем детальнее процедура и чем существеннее предоставляемые ею гарантии, тем больше затрат потребует ее реализация и от органов государственной власти автономного округа, и от граждан и организаций. Чем меньше риск возникновения коррупционных отношений, тем менее детальной может быть административная процедура.

2.4. Ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав
и ответственности гражданских служащих
как коррупциогенный фактор

Понятие коррупциогенного фактора и способы его выявления

2.4.1. Коррупциогенным фактором является ненадлежащее определение в нормативном правовом акте функций, обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих, позволяющее им злоупотреблять предоставленными им полномочиями, ненадлежащим образом исполнять возложенные на них обязанности, неправомерным образом разрешать возникший конфликт интересов.

2.4.2. Предметом антикоррупционной экспертизы на наличие или отсутствие данного фактора являются:

проекты законов и законы Ямало-Ненецкого автономного округа, предметом правового регулирования которых является установление новых общественных отношений (базовые), регулирующих функции, обязанности, права, ответственность гражданских служащих Ямало-Ненецкого автономного округа, устанавливающих административную ответственность, касающихся реализации избирательных прав и права на референдум, государственной и муниципальной службы, особых сфер исполнения полномочий органов государственной власти автономного округа, в том числе: законотворчества, бюджетного процесса, кредитования и эмиссии ценных бумаг, приватизации государственного имущества;

административные регламенты выполнения государственных функций исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и их проекты;

административные регламенты оказания государственных услуг исполнительными органами государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и их проекты.

2.4.3. Ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности гражданского служащего может выражаться в следующих признаках (индикаторы коррупциогенного фактора):

1) из содержания нормативного правового акта невозможно установить ответственного гражданского служащего, обязанного осуществлять ту или иную функцию, исполнять закрепленные актом обязанности и права (конкретизация ответственного гражданского служащего возможна несколькими способами - путем указания на государственную должность, путем указания на выполняемую функцию);

2) отсутствуют специализированные под выполняемую функцию ограничения, запреты, обязывания - например, запрет передавать принятие управленческого решения другому государственному служащему, разглашать ставшие известными сведения и т.п.;

3) не определены или недостаточно четко определены критерии оценки эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности;

4) не определен или недостаточно точно определен объем служебной деятельности гражданского служащего, в том числе разрешаемые им виды и категории дел, степень самостоятельности при принятии управленческих и иных решений, объем подлежащих выполнению должностных полномочий (должностных обязанностей и прав);

5) не установлен порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданскими служащими других структурных подразделений, других государственных органов при исполнении должностных полномочий;

6) не установлена персональная ответственность гражданского служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей;

7) не определена процедура вневедомственного контроля за исполнением гражданским служащим должностных обязанностей;

8) перед гражданским служащим не ставится обязанность исходить при исполнении своих должностных полномочий из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

9) допускается возможность при исполнении служебных обязанностей реализации личных, имущественных (финансовых) и иных интересов гражданского служащего, не связанных с интересами государственной службы.

2.4.4. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего устанавливаются в целях определения степени его соответствия занимаемой должности, возможностей его должностного роста и являются основаниями применения к нему мер поощрения и ответственности.

Антикоррупционное значение имеют следующие показатели (критерии) эффективности и результативности государственно-служебной деятельности:

а) внедрение современных методик делопроизводства;

б) количество поступивших и рассмотренных обращений граждан и организаций;

в) количество жалоб от граждан и организаций по поводу соблюдения гражданским служащим сроков рассмотрения обращений, а также качества принятых по обращениям управленческих и иных решений;

г) количество отмененных в судебном порядке действий и решений, которые были приняты гражданским служащим или в подготовке которых он принимал участие;

д) сроки и качество устранения допущенных служебных ошибок;

е) самостоятельная теоретическая подготовка гражданского служащего, в том числе изучение зарубежного опыта;

ж) результаты аттестации, государственного квалификационного экзамена, переподготовки, стажировки и т.п.;

з) наличие поощрений и награждений за эффективную и безупречную государственную службу;

и) наличие дисциплинарных взысканий.

В целях мотивации гражданского служащего и снижения степени коррупциогенности показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего должны учитываться при определении размера его денежного содержания.

2.4.5. Порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданскими служащими других структурных подразделений или государственных органов Ямало-Ненецкого автономного округа в связи с исполнением должностных полномочий должен включать в себя определение:

перечня структурных подразделений государственного органа и иных государственных органов, с которыми гражданский служащий осуществляет взаимодействие;

перечня вопросов, по которым осуществляется взаимодействие;

перечня информации и документов, которые гражданский служащий обязан представлять и вправе получать от иных гражданских служащих;

особенностей взаимодействия гражданского служащего с вышестоящими, равностоящими и нижестоящими должностными лицами;

процедуры доклада или иного порядка сообщения вышестоящим должностным лицам о реализации своих властных полномочий в отношении граждан и организаций.

2.4.6. В большинстве нормативных правовых актов отсутствуют специальные нормы об ответственности гражданских служащих.

2.4.7. Вневедомственный контроль за исполнением гражданским служащим должностных обязанностей в процессе выполнения той или иной функции должны осуществлять специально уполномоченные государственные органы в рамках установленной компетенции. Возможность проведения вневедомственного контроля должна быть закреплена в тексте представленного на экспертизу нормативного правового акта.

В качестве дополнительного элемента, снижающего степень коррупциогенности, может выступать введение форм общественного контроля за исполнением гражданским служащим должностных обязанностей (гласность в деятельности государственного органа, отчетность перед населением, возможность общественных проверок и т.п.).

2.4.8. Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной или натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также для граждан или организаций, с которыми государственный служащий связан финансовыми или личными обязательствами.

Критерии и способы оценки коррупциогенного фактора

2.4.9. Для оценки выявленных индикаторов ненадлежащего определения в нормативном правовом акте функций, обязанностей, прав и ответственности гражданского служащего, специалисту необходимо ответить на следующие контрольные вопросы:

1) предоставляет ли нормативный правовой акт возможность определить ответственного гражданского служащего (конкретное должностное лицо), уполномоченного выполнять ту или иную управленческую функцию. Если нормативный правовой акт содержит указания на ответственных должностных лиц или определяет точный порядок их установления, то по данному индикатору присваивается 0 баллов; если ответственные за исполнение той или иной управленческой функции определяются не в полном объеме - 5 баллов; если нормативный правовой акт не позволяет установить ответственных должностных лиц - 10 баллов;

2) содержатся ли в нормативном правовом акте специализированные ограничения, запреты и обязывания, адресованные гражданским служащим, предназначенные для обеспечения выполнения той или иной управленческой функции. Если ограничения, запреты и обязывания установлены в тексте нормативного правового акта, то по данному индикатору присваивается 0 баллов; если нормативный правовой акт содержит бланкетную норму к законодательству о государственной службе или специалист признает установленные запреты и ограничения недостаточными, - 5 баллов; если ограничения, запреты и обязывания отсутствуют, - 10 баллов;

3) установлены ли критерии оценки деятельности гражданского служащего с точки зрения ее эффективности и результативности. Если такие критерии оценки установлены, то по данному индикатору присваивается 0 баллов; если специалист придет к выводу, что установленные критерии недостаточны, - 5 баллов; если критерии не установлены, - 10 баллов;

4) установлен ли порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с гражданскими служащими других структурных подразделений, других государственных органов в связи с исполнением должностных полномочий. Если порядок установлен, то по данному индикатору присваивается 0 баллов; если установлен частично, - 5 баллов; если не установлен, - 10 баллов;

5) установлена ли персональная ответственность гражданского служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей. Если установлена, - 0 баллов; если не установлена, - 5 баллов, поскольку в любом случае сохраняется общая возможность привлечь гражданского служащего к дисциплинарной ответственности;

6) допускается ли возможность реализации личных, имущественных (финансовых) и иных интересов гражданского служащего вопреки интересам государственной службы. При ответе на данный вопрос специалист должен дать общее функциональное толкование представленного на экспертизу нормативного правового акта. Если в результате функционального толкования специалист, определив подлинное содержание нормативного правового акта, придет к выводу, что условия и факторы, способствующие возникновению личной заинтересованности гражданского служащего, нейтрализованы, степень угрозы возникновения коррупционных отношений признается низкой. Если в результате функционального толкования специалист придет к выводу, что личная заинтересованность гражданского служащего может иметь место, то степень коррупциогенности признается высокой.

2.4.10. Оценив индикаторы возможного наличия недостаточной определенности функций, обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих, специалист переходит к установлению степени коррупционности выявленного коррупциогенного фактора по следующей схеме:

низкая степень коррупционности - до 20 баллов включительно;

средняя степень коррупционности - от 21 до 40 баллов включительно;

высокая степень коррупционности - свыше 40 баллов.

Способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенного фактора

2.4.11. Ликвидация или нейтрализация коррупциогенного фактора осуществляется тем органом или должностным лицом, который уполномочен принимать нормативный правовой акт, вносить в него изменения.

2.4.12. Способы ликвидации или нейтрализации коррупциогенного фактора зависят от конкретного индикатора возможного наличия недостаточной определенности функций, обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих. К ним относятся:

1) введение норм, позволяющих определить ответственных за выполнение той или иной государственной функции или оказываемой государственной услуги должностных лиц, иных гражданских служащих;

2) установление для гражданских служащих дополнительных запретов, ограничений или обязываний;

3) введение дополнительных критериев оценки качества эффективности и результативности государственно-служебной деятельности;

4) уточнение объема служебной деятельности конкретных гражданских служащих;

5) установление дополнительных механизмов взаимодействия гражданских служащих внутри государственного органа, а также должностных лиц различных государственных органов автономного округа;

6) иные меры, позволяющие снизить риск возникновения коррупционных отношений вследствие ненадлежащего определения функций, обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих.