Приложение N 1. Концепция развития аварийно-спасательных и противопожарных формирований в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008-2010 годы

Приложение N 1

Концепция
развития аварийно-спасательных и противопожарных формирований
в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008-2010 годы
(утв. постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа
от 14 июля 2008г. N 363-А)

I. Общие положения

Концепция развития аварийно-спасательных и противопожарных формирований в Ямало-Ненецком автономном округе (далее - Концепция, автономный округ) определяет основные цели, задачи и направления развития аварийно-спасательных и противопожарных формирований (далее - АСФ).

Концепция разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами автономного округа и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и автономного округа в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера и пожарной безопасности.

Право граждан на жизнь, гарантированное статьей 20 Конституции Российской Федерации возлагает на государство обязанность по созданию эффективной системы спасения жизни человека в условиях чрезвычайных ситуаций и пожаров.

В ходе реализации административной реформы произошло распределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов и органами местного самоуправления, в том числе, и в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, создания и обеспечения деятельности аварийно-спасательных формирований.

В соответствии со статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится решение вопросов:

1) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;

2) организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы;

3) предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий;

4) осуществление поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море;

5) организация мероприятий регионального уровня по гражданской обороне, защите населения и территорий;

6) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований.

В соответствии с требованием Федерального закона от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагаются обязанности по обеспечению условий для реализации и защиты прав граждан и соблюдения интересов государства в области обеспечения радиационной безопасности в пределах своих полномочий.

В соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" к силам гражданской обороны отнесены аварийно-спасательные формирования и службы, которые привлекаются для решения задач в области гражданской обороны в соответствии с действующим законодательством, а статьей 8 указанного закона полномочие по осуществлению мер по поддержанию сил и средств гражданской обороны в состоянии постоянной готовности возложено на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом полномочие по созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных и противопожарных формирований является ключевым в этом блоке вопросов, так как именно силы и средства аварийно-спасательных формирований (далее - АСФ) (являясь силами и средствами постоянной готовности) непосредственно участвуют в практической реализации указанных выше полномочий.

В автономном округе на территориальном уровне создана группировка сил и средств, способная эффективно выполнять возложенные на нее задачи, а также развиваться и повышать степень защищенности населения.

Вместе с тем, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также определяет круг вопросов местного значения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и защиты населения, обеспечения безопасности людей на водных объектах, создания, содержания и организации деятельности АСФ.

Указанный Федеральный закон предписывает создание АСФ во всех поселениях и городских округах, исключая муниципальные районы, что представляется не совсем корректным, так как ведет к распылению сил и средств, неэффективному использованию материальных и финансовых ресурсов.

Предлагаемая Концепция определяет основные задачи и направления развития АСФ в автономном округе с учетом детального анализа имеющихся сил и средств, специфики природно-климатических условий автономного округа, его инфраструктуры и территориального устройства.

Концепция предлагает наиболее рациональное использование имеющихся сил и средств, материальных и финансовых ресурсов всех уровней бюджетов для реализации полномочий автономного округа и органов местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, пожарной безопасности, обеспечения безопасности людей на водных объектах, создания и обеспечения деятельности аварийно-спасательных служб и формирований.

II. Существующая группировка сил и средств для ликвидации чрезвычайных
ситуаций и пожаров, проблемы ее функционирования

Существующая на территории автономного округа группировка сил и средств ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров (приложение N 1 к настоящей Концепции) представляет собой совокупность АСФ федерального, территориального, муниципального и ведомственного подчинения, а так же нештатных АСФ, предназначенных для выполнения мероприятий гражданской обороны.

Ее основу составляют подразделения государственного учреждения "Управление аварийно-спасательной службы Ямало-Ненецкого автономного округа" (далее - ГУ "Ямалспас"), а также подразделения Государственной противопожарной службы (далее - ГПС).

В состав ГУ "Ямалспас" входят шесть филиалов и одно отделение, расположенные в городах Салехард, Надым, Ноябрьск, Тарко-Сале, поселках Тазовский, Красноселькуп и Толька общей численностью 328 человек. В перечень задач ГУ "Ямалспас" входит проведение поисково-спасательных работ, ликвидация чрезвычайных ситуаций на автомобильном транспорте, поиск и спасение пострадавших на морских, речных, воздушных судах, аварийные подводно-технические (водолазные) работы, а также тушение лесных и тундровых пожаров.

Организация тушения техногенных пожаров на территории автономного округа возложена на 85 подразделений ГПС. Общая численность личного состава ГПС 4510 человек, в том числе 1970 человек, содержащихся за счет охраняемых объектов, и 2540 человек содержащихся за счет окружного бюджета, из них 2857 пожарных аттестовано на квалификацию "Спасатель". В постоянной готовности (круглосуточное дежурство) находится 769 человек личного состава ГПС.

Кроме того, на территории муниципального образования город Новый Уренгой создано муниципальное учреждение "Служба экстренного реагирования" численностью 15 человек, выполняющее задачи по проведению аварийно-спасательных работ в пределах границ муниципального образования город Новый Уренгой.

Часть функций по обеспечению безопасности людей на водных объектах исполняет Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России.

Для проведения работ по ликвидации открытых газовых и нефтяных фонтанов на бурящихся и эксплуатируемых скважинах в автономном округе создано государственное унитарное предприятие Ямало-Ненецкого автономного округа "Аварийно-спасательное формирование "Ямальская военизированная противофонтанная часть" (далее - ГУП ЯНАО "АСФ "ЯВПФЧ"), имеющее в своем составе 3 военизированных противофонтанных отряда, расположенных в городах Салехард, Тарко-Сале и пос. Уренгой.

В целях ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на водных акваториях автономного округа в 2006 году образовано общество с ограниченной ответственностью "Салехардский региональный центр аварийно-экологических операций".

На территории автономного округа действует 16 различных ведомственных и объектовых профессиональных аварийно-спасательных служб и формирований, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и аварий на предприятиях и объектах экономики соответствующих ведомств. Вместе с тем, не смотря на разветвленность и многофункциональность системы аварийно-спасательных и противопожарных формирований, еще существует значительное количество проблем и нерешенных вопросов, связанных с их деятельностью.

Острой проблемой остается оказание помощи пострадавшим в чрезвычайных ситуациях и происшествиях на межселенных территориях и дорогах, а также в сельских поселениях, в местах массового отдыха людей у воды. Низким остается уровень реагирования на эти чрезвычайные ситуации и происшествия, что влечет за собой травматизм и гибель людей.

В большинстве случаев это обусловлено тем, что органы местного самоуправления поселений и городских округов зачастую лишены возможности самостоятельно решать задачи по ликвидации чрезвычайных ситуаций локального и местного уровня, непосредственно отнесенные к их компетенции, в связи с отсутствием необходимых сил и средств.

В пожароопасный период практически вся деятельность ГУ "Ямалспас" ориентирована на тушение лесных и тундровых пожаров. В этот период во всех подразделениях ГУ "Ямалспас" отменяются круглосуточные дежурства спасателей, основная часть которых перебрасывается в районы возникновения очагов природных пожаров. Зачастую это исключает возможность привлечения спасателей к ликвидации последствий ДТП, несчастных случаев на воде и в других экстремальных ситуациях.

На автомобильных дорогах автономного округа ежегодно регистрируется около 800 дорожно-транспортных происшествий, в которых погибает более 70 человек, в 200 из них требуется помощь спасателей. Причем значительная часть этих происшествий происходит вдали от населенных пунктов, а также на территории городских и сельских поселений, не имеющих на своей территории профессиональных аварийно-спасательных служб и формирований. При такой ситуации шансы пострадавших людей дождаться помощи спасателей, минимальны. На протяжении 2006-2007 годов подразделения ГПС округа принимали участие в ликвидации последствий 116-ти дорожно-транспортного происшествия, при которых спасен 31 человек.

В период купального сезона на берегах рек и закрытых водоемов вблизи населенных пунктов образуются десятки стихийных мест массового отдыха людей. Бесконтрольность поведения людей на воде зачастую приводит к несчастным случаям. Так, за летний период 2007 года на водоемах в автономном округе людей погибло больше, чем в дорожно-транспортных происшествиях за 8 месяцев того же года.

Подразделения ГПС автономного округа имеются в 42 населенных пунктах округа. Однако только в 11 подразделениях ГПС имеются на вооружении аварийно-спасательные машины (далее - АСМ), в основном на базе большегрузных автомобилей, и всего 4 АСМ на базе "ГАЗЕЛЬ" и "УАЗ". Это приводит к тому, что среднее время выезда на дорожно-транспортное происшествие составляет иногда более 1 часа.

За последние 10 лет произошло значительное снижение числа пожаров и количества погибших людей. Так, если в 1996 году произошло 1153 пожара, то в 2006 году - 852 (снижение на 26%), в 2007 году - 845 (снижение на 27%). Гибель людей на пожарах в сравнении с 1996 годом снизилась на 27%, в 2007 году - на 7%. Однако ситуация с пожарами в автономном округе по-прежнему носит напряженный характер. Количество пожаров на 100 тысяч населения в округе превышает среднероссийский показатель на 11%.

Данное положение в большой степени обуславливается климатическими и географическими особенностями автономного округа, преобладанием деревянной застройки в большинстве муниципальных образований. Однако, в этих условиях 12 поселков с населением от 500 до 1,7 тысяч человек и расположенными на их территории школами, школами-интернатами, дошкольными образовательными учреждениями из-за отсутствия дорог или значительного удаления от ближайших поселений остаются вне зоны охвата пожарных подразделений. Семнадцать муниципальных образований имеют подразделения ГПС с недостаточной численностью для успешного проведения действий по спасению людей и имущества от пожаров.

В трех населенных пунктах: поселок Лимбяяха Новоуренгойского городского округа, городское поселение поселок Пангоды, поселок Вынгапуровский Ноябрьского городского округа пожарная охрана представлена только объектовыми подразделениями ГПС МЧС России по охране предприятий топливно-энергетического комплекса. В связи с изменениями федерального законодательства объектовые подразделения ГПС ликвидируются с 1 января 2009 года и данные населенные пункты со значительным количеством населения и объектов инфраструктуры останутся без пожарной охраны.

В последние годы на территории автономного округа происходит значительный рост строительства жилья в капитальном исполнении, растет этажность населенных пунктов. Во многих жилых домах используется централизованное газоснабжение. Не снижается опасность террористических проявлений. Это создает дополнительную угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с взрывами и разрушениями домов. Однако на территории автономного округа до сих пор не создана кинологическая спасательная служба.

Статьей 42 Конституции Российской Федерации каждому гражданину России гарантированно# право на благоприятную окружающую среду. Однако при наличии развитой сети предприятий и организаций, осуществляющих добычу, транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов, в автономном округе практически отсутствует система аварийно-спасательных формирований, деятельность которых ориентирована на ликвидацию аварийных разливов нефти, нефтепродуктов и других вредных веществ. Из 368 потенциально опасных объектов, работающих с нефтью и нефтепродуктами, лишь на 34 имеются собственные силы и средства ликвидации аварийных разливов, при том, что на 82-х из всех вышеуказанных объектов, объемы нефтепродуктов таковы, что их розлив (на каждом в отдельности) может привести к колоссальному ущербу окружающей среде и населению, создав чрезвычайную ситуацию территориального, регионального, а возможно и федерального уровня.

Особую опасность для населения и территории автономного округа, в этой связи, представляют разливы нефти и нефтепродуктов на водных акваториях.

В соответствии с действующим законодательством для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов могут привлекаться только аттестованные на этот вид работ аварийно-спасательные (штатные и нештатные) формирования.

На территории автономного округа существуют 44 организации, использующие в своей деятельности источники ионизирующего излучения, а также имеются три объекта проведения подземных ядерных взрывов. Разработка недр полярного Урала в рамках проекта "Урал промышленный - Урал Полярный" влечет за собой возможность выхода на поверхность природных радионуклидов с повышенной активностью. За последние несколько лет участились случаи утраты радиоактивных источников. В течение года при разведке добывающих и эксплуатационных скважин неоднократно возникают аварийные ситуации, связанные с использованием радиоактивных источников.

Однако до настоящего времени на территории автономного округа отсутствуют силы и средства, предназначенные для ликвидации радиационных аварий и чрезвычайных ситуаций.

Недостаточными темпами идет процесс создания нештатных аварийно-спасательных формирований, предназначенных для выполнения аварийно-спасательных и других неотложных работ в условиях мирного и военного времени.

Наличие указанных проблем приводит к снижению эффективности реагирования территориальной подсистемы РСЧС автономного округа на чрезвычайные ситуации и пожары.

Возникает необходимость формирования новых подходов к созданию и обеспечению деятельности аварийно-спасательных служб и формирований, которые позволят исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления автономного округа эффективно исполнять свои полномочия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени в соответствии с международной практикой и современными требованиями общества.

III. Цель, задачи и механизм реализации Концепции

Целью Концепции является определение и внедрение наиболее эффективных методов реализации полномочий исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления автономного округа в области создания, содержания и организации деятельности АСФ. Достижение указанной цели обеспечивается путем решения следующих задач:

1) совершенствование механизма выполнения аварийно-спасательных работ при ликвидации последствий происшествий и чрезвычайных ситуаций локального и местного уровня;

2) реструктуризация существующей системы АСФ с учетом требований действующего законодательства;

3) перераспределение функций в системе аварийно-спасательных формирований, а также наделение АСФ дополнительными функциями с учетом проблем, существующих на территории автономного округа;

4) обеспечение межмуниципального сотрудничества в условиях ликвидации чрезвычайных ситуаций локального и местного уровня;

5) реализация региональных и муниципальных целевых программ, направленных на создание группировки сил и средств ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории поселений и городских округов, путем рационального перераспределения имеющейся материально-технической базы и людских ресурсов.

В целях реализации новых подходов к деятельности существующих сил и средств ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории автономного округа необходимо осуществить следующие мероприятия по совершенствованию деятельности АСФ:

1) на первоначальном этапе реализации Концепции потребуется четкое распределение функций АСФ, соответствующих полномочиям, возложенным на органы государственной власти и органы местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (приложение N 2 к настоящей Концепции);

2) выполнение задач по участию в предупреждении чрезвычайных ситуаций регионального и межмуниципального значения, тушению лесных и тундровых пожаров, а также поиску и спасению людей необходимо закрепить за ГУ "Ямалспас", дооснастив при необходимости его подразделения вездеходным транспортом, спасательной техникой, зданиями и сооружениями;

3) проведение поисково-спасательных работ в природной среде на межселенных территориях также необходимо отнести к компетенции ГУ "Ямалспас", но с привлечением материальных ресурсов и финансовых средств бюджетов муниципальных образований, на территории которых проводятся спасательные работы, на основании соглашений, заключенных между ГУ "Ямалспас" и органами местного самоуправления муниципальных районов;

4) в вопросах обеспечения безопасности людей на водных объектах основу должны составлять силы и средства муниципальных образований, обеспеченные необходимой материально-технической базой, при полной поддержке сил и средств ГУ "Ямалспас" и ГИМС МЧС России в местах их дислокации;

5) силы и средства государственной противопожарной службы, в том числе, и территориальные подразделения ФПС МЧС России должны осуществлять функции по организации тушения пожаров и проведению аварийно-спасательных работ на территориях поселений и городских округов. При этом необходимо дооснащение указанных формирований аварийно-спасательными автомобилями (в основном на базе микроавтобусов) и комплектами переносного аварийно-спасательного инструмента;

6) для организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ в поселениях с населением свыше 500 человек (или менее, при наличии школы-интерната), где отсутствуют подразделения государственной противопожарной службы, либо их численность недостаточна, необходимо создание подразделений ГПС автономного округа за счет перераспределения существующей штатной численности (приложение N 3 к настоящей Концепции);

7) в населенных пунктах с численностью до 500 человек организацию тушения пожаров осуществлять создаваемыми органами местного самоуправления добровольными пожарными дружинами, имеющими на вооружении переносные (передвижные) комплекты пожарно-технического оборудования.

Осуществить указанные выше мероприятия предлагается за счет сокращения численности ГПС автономного округа на 1035 единиц и перераспределения численности в 565 единиц в населенные пункты, где отсутствуют подразделения ГПС автономного округа или численность их недостаточна. Это станет возможным после планируемого в 2009 году создания в автономном округе группировки территориальных подразделений федеральной противопожарной службы МЧС России численностью 1600 человек. При этом высвобождающиеся финансовые средства от сокращения численности ГПС автономного округа направляются на ресурсное обеспечение проводимых мероприятий (строительство объектов АСФ, приобретение и содержание техники и оборудования).

В целях ликвидации радиационных аварий и чрезвычайных ситуаций, а также выполнения функций по контролю за радиационной обстановкой на территории автономного округа необходимо создание в структуре ГУ "Ямалспас" отдела (управления) по обеспечению радиационной безопасности, состоящего из двух структурных подразделений, базирующиеся в городе Ноябрьск и поселке Харп.

Реализацию Концепции планируется осуществлять в 2 этапа.

I этап (2008-2009 годы). На данном этапе планируется внесение изменений в законодательные и иные нормативные акты, а так же принятие новых, определяющих основные принципы создания, содержания и обеспечения деятельности АСФ на территории автономного округа, а также выполнение других мероприятий, направленных на развитие системы АСФ.

II этап (2010 год). Формирование на территории автономного округа принципиально новой полноценной системы аварийно-спасательных служб и формирований, оснащенных необходимой материально-технической базой, в полной мере обеспечивающей решение задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Концепция будет реализована в рамках действующих целевых программ и текущего финансирования.

IV. Финансовое обеспечение реализации Концепции

Источники финансирования планируемых мероприятий:

1. Региональные целевые программы:

1.1. "Защита населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от пожаров и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характер# на 2008-2010 годы";

1.2. Областная целевая программа "Сотрудничество".

2. Муниципальные целевые программы (на сегодняшний день такие программы действуют в трех муниципальных образованиях: город Новый Уренгой, Красноселькупский район и Тазовский район).

3. Текущее финансирование в рамках закона автономного округа "Об окружном бюджете" на очередной финансовый год и плановый период по разделам "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гражданская оборона" и "Обеспечение пожарной безопасности", в том числе высвобождающиеся финансовые средства от сокращения штатной численности ГПС автономного округа. Текущее финансирование из местных бюджетов на исполнение соответствующих полномочий.

4. Прибыль от оказания платных услуг ГУ "Ямалспас" и государственного унитарного предприятия ЯНАО "Аварийно-спасательное формирование "Ямальская военизированная противофонтанная часть".

Реализация мероприятий Концепции не требует, и не повлечет дополнительных расходных обязательств окружного бюджета.

V. Ожидаемые результаты реализации Концепции

Выполнение мероприятий, предусмотренных Концепцией, будет способствовать:

1) обеспечению внедрения наиболее оптимальной структуры АСФ в автономном округе, позволяющей повысить оперативность реагирования на чрезвычайные ситуации и происшествия;

2) улучшению экологической ситуации посредством создания функциональных подсистем ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов и радиационных аварий;

3) снижению количества погибших и пострадавших людей, пострадавших в результате дорожно-транспортных происшествий, пожаров, несчастных случаев на воде и происшествий в природной среде.

Реализация мероприятий, предусмотренных Концепцией, позволит организовать на всей территории автономного округа деятельность профессиональных АСФ, способных в полной мере обеспечить реализацию полномочий в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Комплексная реализация Концепции позволит сформировать современную систему обеспечения интересов государственной власти и местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создать благоприятные условия для решения социально-экономических задач, стоящих перед органами власти, а также обеспечения нормальной жизнедеятельности населения автономного округа.