Постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 31 июля 2009 г. N 431-А "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа на 2010-2012 годы"

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 6 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 3 марта 2008 года N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" Администрация Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:

1. Утвердить прилагаемые основные направления бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа на 2010-2012 годы.

2. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа, директора департамента финансов Ямало-Ненецкого автономного округа Свинцову А.П.

Вице-губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа

В.Н. Казарин

Основные направления
бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа
на 2010-2012 годы
(утв. постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа
от 31 июля 2009 г. N 431-А)

I. Общие положения

Основные направления бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа на 2010-2012 годы подготовлены в соответствии со статьёй 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статьёй 6 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 3 марта 2008 года N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе".

Разработка основных направлений бюджетной и налоговой политики Ямало-Ненецкого автономного округа (далее - автономный округ) осуществлена на основе Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2010-2012 годах", основных направлений налоговой политики на 2010-2012 годы.

Основной задачей бюджетной политики является адаптация бюджетной системы к изменившимся условиям и создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития в посткризисный период.

Бюджетная и налоговая политика в автономном округе осуществляются с учётом проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы.

II. Итоги бюджетной политики в 2008 году и в начале 2009 года

Бюджетная политика автономного округа в 2008-2009 годах направлена на создание условий для обеспечения финансовой стабильности, являющейся непременным условием устойчивого роста экономики, реализацию структурных реформ и повышение благосостояния населения.

В 2008-2009 годах во многом благодаря впервые утверждённому трёхлетнему бюджету удалось выйти на новый качественный уровень преемственности в проводимой бюджетной политике в среднесрочной перспективе.

Расширены формы финансирования, обеспечивающие увязку результатов деятельности учреждения с объёмом выделяемых бюджетных средств, продолжен переход от финансового содержания учреждения к оплате самой услуги.

Принят ряд мер, направленных на реструктуризацию сети окружных государственных учреждений, в том числе путём перевода отдельных учреждений бюджетной сферы из государственных в автономные. Для этого утверждён план мероприятий по реализации Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", принят комплекс нормативных правовых актов, регулирующих деятельность автономных учреждений. Комиссией по административной реформе автономного округа намечены направления дальнейшей оптимизации бюджетной сети.

В 2009 году впервые из окружного бюджета предоставляется отраслевой трансферт - межбюджетная субсидия в области жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивающая проведение единой последовательной государственной политики в указанной области и модернизацию отрасли в целом.

Применение этого механизма уже сегодня позволило в рамках программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета перейти на более качественный и эффективный контроль за целевым расходованием бюджетных средств на поддержку жилищно-коммунального хозяйства, который на протяжении планового периода будет сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов в сопоставлении с затраченными на поддержку отрасли бюджетными средствами.

Решение задач повышения эффективности бюджетных расходов обеспечивается продолжением внедрения программно-целевых методов планирования расходов, включая:

- внедрение докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования как неотъемлемого элемента планирования бюджетных расходов во всех исполнительных органах государственной власти автономного округа;

- реализацию аналитических, ведомственных и окружных целевых программ.

Для этого в частности принято и действует постановление Администрации автономного округа от 31 июля 2008 года N 405-А "Об основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Ямало-Ненецкого автономного округа с использованием программно-целевых методов бюджетного планирования и мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

За время реализации постановления число участников эксперимента увеличено с 10 до 31, то есть более половины всех исполнительных органов государственной власти осуществляют работу с применением докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Результаты анализа докладов используются при планировании бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств и при составлении проекта окружного бюджета.

Всего в 2009 году доля расходов окружного бюджета, формируемых в рамках программно-целевого метода (с учётом окружных целевых программ, ведомственных и аналитических программ, а также докладов о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования) по сравнению с 2008 годом выросла на 9,4% и составила 48,8%.

Начиная с 2009 года и до 1 января 2011 года установлен переходный период для введения новых систем оплаты труда работников окружных государственных учреждений, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников окружных государственных учреждений. До вступления в силу нормативных правовых актов Администрации автономного округа, предусматривающих внедрение в окружных государственных учреждениях новых систем оплаты труда, сохранены компенсационные выплаты лицам, местом постоянной (основной) работы которых являются окружные государственные учреждения.

На период до вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, указанные средства переданы в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования расходов окружным государственным учреждениям.

В 2009 году окружной и консолидированный бюджеты автономного округа подвергнуты корректировке с учётом новых макроэкономических параметров, а также плана антикризисных мер Администрации автономного округа.

В антикризисном бюджете предусмотрена необходимость полного и безусловного финансового обеспечения всех социально значимых расходов и публичных обязательств, отказ от осуществления капитальных и иных непервоочередных расходов, оптимизацию бюджетных расходов, в том числе в сфере государственного управления. Усилены меры по противодействию обострения ситуации на рынке труда.

Таким образом, в результате проводимой в 2008 году и начале 2009 года бюджетной политики в автономном округе созданы надлежащие предпосылки как для адаптации бюджетной системы к изменившимся условиям, так и для дальнейшего повышения качества управления общественными финансами.

III. Основные направления налоговой политики

Налоговая система России в настоящее время практически сформирована. Основные меры по её совершенствованию, повышению справедливости и экономической обоснованности взимаемых налогов и сборов уже осуществлены.

Важнейшим результатом проводимой налоговой реформы стало снижение налоговой нагрузки на экономику, что явилось одним из факторов экономического роста в 2003-2008 годах.

Основные направления налоговой политики автономного округа на 2010-2012 годы направлены на повышение устойчивости экономики автономного округа и должны создавать условия для восстановления положительных темпов экономического роста и противодействия негативным эффектам экономического кризиса.

В этой связи важнейшим фактором проводимой налоговой политики в ближайшие годы будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы.

На предстоящий период приоритеты Администрации автономного округа остаются такими же, как и на период 2009-2011 годов: создание сбалансированной эффективной налоговой и бюджетной систем, дальнейшее развитие доходной базы автономного округа, анализ доходных возможностей автономного округа в условиях мирового финансового кризиса.

Основными направлениями налоговой политики на 2010-2012 годы, одобренными Правительством Российской Федерации, предусматривается:

переход от уплаты единого социального налога к страховым взносам на социальные цели;

расширение малому бизнесу доступа к упрощённой системе налогообложения за счёт увеличения порогового значения выручки почти в два раза до 60 млн. рублей;

введение специальных правил и понижающих коэффициентов для выработанных и малых месторождений углеводородов;

совершенствование налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях налогообложения;

создание института консолидированной налоговой отчётности по налогу на прибыль организаций;

предоставление полномочий субъектам Российской Федерации устанавливать ставки транспортного налога в зависимости от года выпуска транспортного средства, от его экологического класса, а также увеличивать максимальные размеры ставок транспортного налога не в пять, а в десять раз;

введение налога на недвижимость взамен земельного налога и налога на имущество физических лиц;

совершенствование системы налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц, в том числе введение нового вычета в размере до одного миллиона рублей при продаже ценных бумаг российских эмитентов, обращающихся на российских рынках;

завершение реформы амортизации в налоговых целях;

уточнение порядка признания расходов на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых;

совершенствование специальных налоговых режимов;

создание стимулов к осуществлению инновационной деятельности;

расширение механизма отсрочек, инвестиционного налогового кредита.

Планируемые изменения налогового законодательства приведут в основном к сокращению доходов окружного бюджета и консолидированного бюджета автономного округа.

Основные направления налоговой политики автономного округа на 2010-2012 годы определены с учётом преемственности базовых целей и задач налоговой политики на 2009-2011 годы.

В условиях сокращения объёмов промышленного производства и изменения макроэкономических показателей потребуется повышение качества налогового администрирования, в том числе по неналоговым доходам.

Одним из приоритетных направлений в работе Администрации автономного округа по увеличению налогооблагаемой базы автономного округа должно стать активное участие в реализации на территории автономного округа проекта "Урал промышленный - Урал Полярный".

Особое внимание органами государственной власти автономного округа уделяется государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории автономного округа. В этих целях утверждена Программа по государственной поддержке предприятий и организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории автономного округа на 2008-2012 годы, установлены налоговые преференции участникам инвестиционной деятельности по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций.

Принятые меры должны обеспечить расширение налогооблагаемой базы и, как следствие, увеличение поступлений в консолидированный бюджет автономного округа.

В сложившейся ситуации политика управления государственной собственностью автономного округа должна быть ориентирована на оптимизацию государственного сектора экономики, в том числе на дальнейшее сокращение имущества, не обеспечивающего выполнение функций и полномочий автономного округа как субъекта Российской Федерации, а также на повышение эффективности от использования государственного имущества. Предполагается в целях оптимизации расходов окружного бюджета по уплате налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций при сдаче в аренду государственного имущества изъять в казну автономного округа переданное государственным учреждениям на праве оперативного управления и не используемое ими в своей основной деятельности имущество с предоставлением в дальнейшем в аренду государственного имущества уже из казны автономного округа.

Развитие налогового потенциала автономного округа должно происходить за счёт создания благоприятных условий для расширения и развития негосударственного сектора экономики, в том числе малого бизнеса; увеличения доходов бюджетных учреждений от платных услуг; повышения эффективности и роли налогового администрирования и соответственно увеличения собираемости налогов на территории автономного округа; продолжения практики согласованных действий исполнительных органов государственной власти автономного округа, организаций и территориальных федеральных органов исполнительной власти по мобилизации доходов.

Развитие малого предпринимательства должно стать одним из важнейших направлений социально-экономического развития автономного округа, особенно в части развития сферы услуг.

В этих целях в автономном округе принят ряд мер, направленных на стимулирование развития малого бизнеса в непростых экономических условиях. Для субъектов малого предпринимательства, применяющих упрощённую систему налогообложения и выбравших в качестве объекта налогообложения "доходы, уменьшенные на величину расходов", налоговая ставка снижена с 15 до 5 процентов, определены размеры потенциально возможного дохода по видам деятельности для применения индивидуальными предпринимателями упрощённой системы налогообложения на основе патента.

В целях пополнения доходной части окружного бюджета увеличены ставки транспортного налога, за исключением транспортных средств категории "автобусы", осуществляющих перевозку пассажиров общественным транспортом.

В предстоящий трёхлетний период будет сохранена государственная поддержка организаций в отношении имущества жилищно-коммунального комплекса, социально-культурной сферы, финансирование которых осуществляется за счёт окружного или местного бюджетов; окружных и муниципальных автомобильных дорог; поисково-разведочных скважин и скважин глубокого бурения, находящихся в собственности автономного округа; сельского хозяйства и рыбной отрасти; традиционной хозяйственной деятельности.

В настоящее время от органов местного самоуправления требуется мобилизация всех резервов для пополнения местных бюджетов.

Необходимо продолжить осуществлять подготовку к переходу налогообложения недвижимого имущества налогом на недвижимость, исчисляемым по рыночной стоимости объекта, взамен существующего ныне земельного налога и налога на имущество физических лиц, созданию кадастра недвижимости.

В целях формирования объективной налогооблагаемой базы по налогам, зачисляемым в местные бюджеты, особое внимание следует уделить земельным участкам под многоквартирными домами, с целью формирования таких участков и постановки их на кадастровый учёт, выявлению предприятий, организаций и физических лиц, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования без регистрации, идентификации правообладателей земельных участков.

Органам местного самоуправления в автономном округе необходимо также продолжить совместную работу с налоговыми, регистрирующими и другими органами по улучшению администрирования налога на имущество физических лиц и земельного налога и формированию их налоговой базы.

Необходимо увеличить долю доходов местных бюджетов от использования муниципального имущества и земель, от зачисляемых в местные бюджеты поступлений от субъектов малого предпринимательства, так как создание всех необходимых условий и стимулов для развития малого бизнеса находится в ведении органов местного самоуправления.

IV. Основные направления бюджетной политики

Особенностью бюджетного процесса в настоящее время является высокая степень неопределённости основных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, непозволяющая использовать ранее принятые показатели среднесрочного бюджетного планирования.

Особенно актуальными в сложившихся условиях становятся создание чёткого и прозрачного механизма планирования бюджетных ассигнований в зависимости от достижения конкретных результатов их использования, усиление финансовой дисциплины и ответственности всех участников бюджетного процесса за его неисполнение или ненадлежащее исполнение.

С учётом новых макроэкономических характеристик главными задачами бюджетной политики на ближайшее время должны стать обеспечение устойчивости бюджетной системы, выполнение принятых социальных обязательств государства и недопущение резкого падения уровня жизни населения.

В соответствии со сложившейся ситуацией бюджетная политика в среднесрочной перспективе должна быть направлена на решение следующих основных задач:

- исполнение принятых социальных обязательств;

- снижение нагрузки на расходную часть бюджета, создание и сохранение резервов, достаточных для устойчивого выполнения принятых социальных обязательств;

- повышение качества публичных услуг, предоставляемых гражданам;

- расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств;

- участие в федеральных программах и проектах;

- корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам местного самоуправления.

1. Безусловное исполнение социальных обязательств должно сопровождаться повышением их адресного характера. Необходимо определить, какие именно конкретные программы социальной поддержки должны реализовываться с учётом уровня доходов получателей соответствующих субсидий, соответствующих льгот.

При этом надо добиться большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот. Деньги должны получить те, кто не имеет возможности заработать на достойную жизнь самостоятельно и нуждается в наибольшей степени.

Средства, направляемые на социальную поддержку, не должны необоснованно распыляться среди широкого круга получателей. Несправедливо, когда государственная поддержка равномерно распространяется как на действительно нуждающихся в ней, так и на обеспеченных граждан.

Необходимо в кратчайшие сроки обеспечить реализацию мер, направленных на повышение адресности социальной помощи, на исключение из числа получателей тех, кто в ней реально не нуждается.

Одновременно следует исключить саму возможность волокиты на стадии оформления гражданами необходимых документов для получения той или иной поддержки, а в случае подобных проявлений жёстко на них реагировать, обеспечить реальные гарантии поступления средств адресатам поддержки без прохождения оскорбляющих честь и достоинство граждан процедур.

2. Снижение нагрузки на расходную часть бюджета и сохранение резервов, достаточных для устойчивого выполнения принятых социальных обязательств.

Необходимо закрепить режим жёсткой экономии бюджетных средств. Важно чётко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определён ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.

В целях оптимизации расходов окружного бюджета и выявления имеющихся резервов, необходимо провести мониторинг бюджетных обязательств, что будет способствовать исполнению в первоочередном порядке социальных обязательств автономного округа и оказанию дополнительных мер поддержки муниципальным образованиям в связи с сокращением доходной базы их бюджетов.

Следует активнее использовать мощный резерв экономии средств - эффективное проведение государственных закупок, включая проведение электронных торгов.

Целесообразно рассмотреть возможность перевода значительной части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование государственных заданий с обеспечением финансирования за счёт субсидий, в том числе на основе преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения.

Следует продолжить последовательно внедрять в практику формирования бюджета программные подходы, добиваться в конечном счёте максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля.

Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), окружные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.

В целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие годы следует не только обеспечить формирование и исполнение бюджета без дефицита. Бюджет должен предусматривать повышенный уровень нераспределённых резервов, что позволит гибко реагировать на быстро меняющуюся экономическую ситуацию.

Решение этой задачи подразумевает в том числе планирование бюджетных расходов, исходя из консервативного сценария развития мировой экономики. Кризис показал высокую зависимость региональной и российской экономики от нефтегазового сектора и внешнеэкономической конъюнктуры. Поэтому в оценке доходных возможностей следует проявлять особую осторожность. Фактически поступления могут оказаться и выше, но рисковать исполнением обязательств недопустимо.

3. В области повышения качества публичных услуг, которые предоставляются гражданам, следует продолжить реализацию различных программ, в том числе и приоритетных национальных проектов, которые требуют и будут требовать особого внимания.

Следует внедрять современные формы предоставления медицинских, образовательных, иных социальных услуг, не бояться переходить во многих случаях от производства услуг к их приобретению государством в интересах граждан на конкурентном рынке, но только там, где это приводит к снижению затрат и повышению качества услуг, а не наоборот.

4. Следует продолжить расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств.

Расширение полномочий должно опираться не только на чёткие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень бюджетной дисциплины.

В связи с этим необходимо развивать систему мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, в том числе в форме докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. Следует использовать её результаты при оценке деятельности органов исполнительной власти и их руководителей в целях повышения их ответственности за достижение установленных показателей.

5. Сегодня федеральные органы государственной власти проводят политику стимулирования регионов к проведению структурных реформ в целом ряде направлений государственного управления. Реализуются меры, направленные на смягчение последствий экономического кризиса.

Органы государственной власти автономного округа не должны стоять в стороне. Требуется активное участие в федеральных программах и проектах, включая программы в сфере занятости, поддержки предпринимательства, развития жилищно-коммунального хозяйства и так далее.

Эту работу надлежит продолжать и наращивать. Общий объём средств, которые на федеральном уровне выделяются на решение стабилизационных задач, огромен. И наша задача - привлечь на территорию автономного округа максимальный объём ресурсов.

6. Неблагоприятные экономические факторы требуют существенного изменения параметров окружного бюджета. В этих условиях необходима адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования.

Необходимо проведение комплексной оценки эффективности межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в форме субсидий, в соответствии с принципами, когда они:

- направлены на снижение значительных различий в финансовом обеспечении отдельных муниципальных услуг;

- предусматривают повышение качества предоставления муниципальных услуг;

- обусловлены неравномерным распределением потребителей бюджетных услуг.

Органам, осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере, должен быть определён перечень показателей, характеризующих качество муниципальных услуг, их целевых значений, а также систему отчётности.

Органам государственной власти, осуществляющим предоставление субсидий, необходимо установить право предусматривать приостановление, а в ряде случаев и сокращение предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества муниципальных услуг.

Формирование политики межбюджетных отношений и определение объёмов дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям должны производиться с учётом темпов и объёмов сокращения доходной базы их бюджетов, а также по итогам мониторинга исполнения местных бюджетов, с учётом принимаемых мер по оптимизации расходов. Обязательным условием предоставления дополнительных дотаций должно стать отсутствие просроченной кредиторской задолженности по социально значимым расходным обязательствам.