Приложение N 1. Программа Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа по повышению эффективности бюджетных расходов Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2012 года

Приложение N 1

Программа
Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа по повышению
эффективности бюджетных расходов Ямало-Ненецкого
автономного округа на период до 2012 года
(утв. постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа
от 27 декабря 2010 г. N 548-П)

Программа Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа по повышению эффективности бюджетных расходов Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2012 года разработана в соответствии с пунктом 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р.

I. Характеристика проблем, на решение которых направлена программа

В Российской Федерации на протяжении последних 10 лет шел активный процесс реформирования общественного сектора экономики. Основным приоритетом первых этапов реформ было элементарное соблюдение требований бюджетного законодательства. В дальнейшем акценты реформ смещались в сторону четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти. С этой целью были приняты федеральные законы от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 04 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Установление четко очерченных сфер компетенции и ответственности всех уровней публичной власти было необходимым условием для начала реформ совершенствования бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, а также организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

Целью дальнейшего реформирования бюджетного процесса стало реформирование системы управления общественными финансами, суть которой состояла в переходе от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Это предполагает формирование системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти и на этой основе подведение итогов, формулировку выводов и корректировку политики по отдельным направлениям. Кроме того, бюджетное планирование приобрело долговременный характер.

В рамках концепции "управления результатами" была расширена самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств, приоритет отдан внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегирована вниз. Стала внедряться практика мониторинга и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности, а также оценка деятельности администраторов бюджетных средств по достигнутым результатам.

Описанные выше процессы реформ бюджетного сектора активно шли и в Ямало-Ненецком автономном округе (далее - автономный округ). И хотя автономный округ не участвовал в конкурсах на получение субсидий из федерального бюджета на реформирование региональных финансов, процессы реформ в автономном округе шли достаточно активно. Их результатом стал тот факт, что по итогам 2009 года автономный округ вошел в десятку субъектов Российской Федерации, имеющих наивысшую оценку качества организации бюджетного процесса.

Одновременно с бюджетной реформой в Российской Федерации проходит административная реформа. Концепция административной реформы утверждена Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". Этот процесс также активно шел в автономном округе: постановлением Администрации автономного округа от 06 июля 2006 года N 321-А была утверждена окружная целевая программа "Административная реформа на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на 2006 - 2008 годы".

В ее развитие постановлением Администрации автономного округа от 16 апреля 2009 года N 184-А была утверждена окружная целевая программа "Административная реформа в Ямало-Ненецком автономном округе на 2009 - 2011 годы", предусматривающая решение следующих задач:

- оптимизацию функционирования исполнительных органов государственной власти автономного округа;

- разработку и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти автономного округа, а также административных регламентов в исполнительных органах государственной власти автономного округа;

- внедрение в исполнительных органах государственной власти автономного округа принципов и процедур управления по результатам;

- разработку новых типовых управленческих технологий, применяемых в административно-управленческих процессах, основанных на широкомасштабном использовании информационных технологий;

- повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти и гражданского общества. Повышение информационной открытости и прозрачности исполнительных органов государственной власти автономного округа;

- повышение эффективности региональной системы бюджетных закупок;

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг посредством создания многофункциональных центров на территории автономного округа.

Теснейшим образом с административной реформой связана также программа "Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа на 2009 - 2011 годы", утвержденная постановлением Администрации автономного округа от 18 июня 2009 года N 342-А.

Автономный округ также был одним из первых субъектов Российской Федерации, перешедших на 3-летнее бюджетное планирование, и одним из немногих, которые не отказались от этой практики в кризис.

Таким образом, в автономном округе были достигнуты существенные результаты в реформировании бюджетного сектора экономики, в том числе при проведении административной реформы и реформирования общественных финансов.

Вместе с тем после проведения реформ в бюджетном секторе на всех уровнях бюджетной системы сохраняются существенные недостатки, связанные в том числе с недостаточной глубиной и зачастую формальным подходом к внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР).

В той или иной степени с подобными проблемами столкнулись все субъекты Российской Федерации. В связи с этим на федеральном уровне были приняты или планируется принятие ряда концептуальных документов, определяющих ключевые направления дальнейших реформ на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации:

- Бюджетная стратегия Российской Федерации до 2023 года (проект);

- Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в автономном округе до 2013 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 08 августа 2009 года N 1123-р;

- Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р.

К ключевым проблемам бюджетного сектора можно отнести следующие:

- слабая связь бюджетного и стратегического планирования;

- отсутствие стимулов для повышения эффективности организации предоставления государственных и муниципальных услуг;

- несоответствие современным требованиям системы финансового контроля;

- нестабильность доходной базы региональных и местных бюджетов.

Экономический кризис оказал негативное воздействие на экономику автономного округа. Во-первых, привел к падению налоговых и неналоговых доходов окружного бюджета, а во-вторых, - к общей неустойчивости доходной базы (рост объема налоговых и неналоговых доходов окружного бюджета в 2008 - 2010 годах составлял соответственно 145%, 96% и 128% (оценка)). Кризис показал, что моноотраслевая экономика имеет не только преимущества (проявляющиеся в период роста цен на углеводороды), но и одновременно является серьезным недостатком. Таким образом, перед Правительством автономного округа стоят серьезные задачи по диверсификации экономики, а также созданию защитных механизмов, гарантирующих безусловное выполнение действующих расходных обязательств вне зависимости от состояния мировых цен на углеводороды. Первая из поставленных задач решается в том числе в рамках окружной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе на 2008 - 2010 годы", утвержденной постановлением Администрации автономного округа от 26 февраля 2009 года N 81-А.

Действующий порядок формирования и использования средств резервного фонда автономного округа утвержден Законом автономного округа от 03 марта 2008 года N 2-ЗАО "О бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" и в значительной степени является формальным, не обеспечивающим стабильность исполнения расходных обязательств. Вместе с тем одним из мероприятий Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 N 1101-р, является внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания инструментов сбережения "конъюнктурных" доходов субъектов Российской Федерации, аналогичных имеющимся на федеральном уровне. Реализация указанного мероприятия запланирована на IV квартал 2010 года. Кроме того, Министерством финансов Российской Федерации разработаны методические рекомендации для субъектов Российской Федерации по формированию и использованию региональных фондов финансовых резервов. Таким образом, для того чтобы резервный фонд автономного округа стал реальным инструментом обеспечения стабильности параметров окружного бюджета, необходима серьезная доработка вопросов его формирования, управления его средствами, а также использования.

Существует также проблема точности прогнозирования доходов окружного бюджета. При прогнозировании автономный округ придерживается консервативного сценария развития экономики региона, что в условиях волатильности поступлений по налогу на прибыль и моноотраслевой структуры экономики вполне оправдано. Данная политика, с одной стороны, является страховкой от возникновения необходимости отказа от тех или иных расходных обязательств, с другой стороны, не позволяет полностью реализовать потенциал долгосрочного бюджетного планирования.

Угроза сокращения доходов окружного бюджета поставила перед Правительством автономного округа задачу дальнейшего повышения эффективности расходов и структурных реформ в общественном секторе экономики.

В частности, необходимо проведение ряда мероприятий, нацеленных на усиление контроля принятия новых расходных обязательств.

Бюджетная политика автономного округа, несмотря на принятие стратегических документов, не всегда увязана со стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития автономного округа.

Также следует обратить внимание на недостаточную глубину проводимых реформ. Как было отмечено в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р, утвердившем Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов, применение инструментов БОР остается на всех уровнях бюджетной системы достаточно формальным и слабо увязанным с бюджетным процессом. Все это говорит о наличии определенного потенциала для оптимизации бюджетного процесса автономного округа, а также необходимости повысить направленность бюджетного процесса на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития через усиление программной ориентированности бюджета. Соответствующие изменения предусмотрены и на федеральном уровне через изменение бюджетной классификации.

Согласование проводимой бюджетной и административной реформы также осуществлялось на практике в недостаточной степени. Отраслевая нормативная правовая база не всегда согласуется с бюджетным процессом на всех уровнях бюджетной системы.

Проблема расширения и диверсификации доходной базы автономного округа требует значительных усилий и совершенствования процессов координации как в рамках Правительства автономного округа, так и между Правительством автономного округа и федеральными органами власти. Также необходим ряд мер по совершенствованию межбюджетных отношений в автономном округе и создания дополнительных стимулов для муниципальных образований в автономном округе к расширению доходной базы.

Для ускорения реформы бюджетной сети на федеральном уровне были приняты следующие законы:

Федеральный закон от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений";

Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Указанные законы определяют ключевые направления дальнейшего реформирования бюджетной сети на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Они предусматривают введение новых типов учреждений: казенное учреждение, которое по своему статусу приближено к существующему бюджетному учреждению, и бюджетное учреждение, которое приближено по правовому статусу к автономному учреждению. До конца 2011 года необходимо осуществить перевод всей бюджетной сети в новые организационно-правовые формы, что требует принятия субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями решений об оптимальных организационно-правовых формах учреждений для оказания государственных (муниципальных) услуг, а также и принятия значительного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих указанный переход к новым формам учреждений.

Также целесообразно предпринять ряд дальнейших шагов, направленных на повышение эффективности и оптимизацию функций государственного управления.

Острой проблемой в бюджетной сфере является организация эффективного финансового контроля. Эта сфера является наиболее проблемной как с точки зрения наличия пробелов и противоречий в нормативном правовом регулировании, так и с точки зрения перехода на принципы бюджетирования ориентированного на результат - переключения акцентов финансового контроля с расходов на результат, а также совершенствование и повышение значимости внутреннего контроля. Вопросы организации новых форм и методов финансового контроля приобретают особую актуальность после принятия Федерального закона от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", поскольку финансирование учреждений на основе бюджетных заданий, а не на основе принятых смет предполагает новые подходы к контролю, а также смещение акцентов в контроле на вопросы выполнения государственных (муниципальных) заданий. На уровне автономного округа должны быть приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие повышение эффективности органов финансового контроля, а также организацию внутреннего контроля как на уровне главных распорядителей бюджетных средств, так и на уровне отдельных учреждений.

Несмотря на относительное финансовое благополучие автономного округа по сравнению с другими субъектами Российской Федерации, по-прежнему актуальной является необходимость сокращения неэффективных расходов окружного бюджета. Эти мероприятия целесообразно проводить в период, когда это можно сделать продуманно, а не по факту наступления очередного финансового кризиса или перераспределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

Переключение акцентов с расходов на услуги требует адекватного информационного обмена между органами государственной власти автономного округа, включая подведомственные учреждения, необходимость информирования населения о деятельности учреждений, перечне и составе оказываемых ими услуг, а также деятельности органов государственной власти автономного округа.

Таким образом, стоящие перед автономным округом задачи повышения эффективности расходов носят комплексный характер. Их решение требует тесной координации всех органов исполнительной власти, а также взаимодействия с муниципальными образованиями в автономном округе. Оптимальной формой выполнения комплекса мероприятий по решению указанных проблем является настоящая Программа

II. Основные цели и задачи Программы

Целью Программы является повышение эффективности функционирования бюджетного сектора экономики, оптимизация деятельности публично-правового образования по выполнению государственных функций и оказанию государственных услуг при обеспечении финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетной системы автономного округа в долгосрочной перспективе.

Программа предусматривает решение следующих задач:

Направление 1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы автономного округа.

1. Обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств в условиях возможных колебаний доходов окружного бюджета.

2. Совершенствование долговой политики автономного округа.

3. Повышение точности прогнозирования доходов окружного бюджета.

4. Повышение эффективности использования земель, а также имущественного комплекса автономного округа.

5. Формализация процедуры введения новых и увеличения действующих расходных обязательств.

6. Сокращение расходов на аппарат управления.

7. Оптимизация расходных обязательств автономного округа, связанных с предоставлением государственных услуг.

Направление 2. Совершенствование разграничения полномочий и межбюджетных отношений.

8. Предоставление методологической помощи муниципальным образованиям в автономном округе в области совершенствования управления бюджетным процессом на местном уровне.

9. Совершенствование системы распределения межбюджетных трансфертов.

10. Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления.

11. Повышение эффективности реализации приоритетов региональной бюджетной политики на местном уровне.

Направление 3. Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. Переход к программной структуре расходов бюджетов.

12. Обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования.

13. Формирование программного бюджета.

Направление 4. Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения.

14. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета автономного округа.

Направление 5. Повышение эффективности предоставления государственных услуг.

15. Приведение регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Направление 6. Совершенствование системы государственного контроля.

16. Повышение эффективности государственного финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля.

17. Контроль соблюдения целей и условий получения бюджетных средств автономными и бюджетными учреждениями автономного округа.

Направление 7. Повышение эффективности системы государственных закупок.

18. Совершенствование системы государственных закупок.

Направление 8. Развитие информационной системы управления государственными финансами.

19. Автоматизация системы управления государственными финансами.

20. Повышение открытости и доступности информации о деятельности органов власти и оказании государственных услуг.

Решение указанных задач поможет создать организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов автономного округа по конкретным направлениям. Кроме того, позволит создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов и перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами.

Срок реализации Программы - 2010 - 2012 годы.

III. Организация реализации Программы

Управление реализацией Программы организуется по проектному принципу. Конкретные мероприятия Программы реализуются на основе отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов.

Руководство реализацией Программы возлагается:

- по направлениям деятельности - на первых заместителей Губернатора автономного округа, заместителей Губернатора автономного округа, координирующих соответствующие сферы государственного управления;

- общая координация и контроль за ее реализацией - на департамент финансов автономного округа.