Приложение N 1. Программа по повышению эффективности бюджетных расходов муниципального образования город Салехард на период до 2012 года

Приложение N 1
к постановлению
Администрации
г. Салехарда
от 30 июня 2011 г. N 319

Программа
по повышению эффективности бюджетных расходов муниципального
образования город Салехард на период до 2012 года

Программа по повышению эффективности бюджетных расходов муниципального образования город Салехард на период до 2012 года разработана в соответствии с пунктом 6 постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 декабря 2010 года N 548-П "О Программе Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа по повышению эффективности бюджетных расходов Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2012 года".

I. Характеристика проблем, на решение которых направлена Программа

В Российской Федерации на протяжении последних 10 лет шел активный процесс реформирования общественного сектора экономики. Основным приоритетом первых этапов реформ было элементарное соблюдение требований бюджетного законодательства. В дальнейшем акценты реформ смещались в сторону четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти. С этой целью был принят Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Установление четко очерченных сфер компетенции и ответственности всех уровней публичной власти было необходимым условием для начала реформ совершенствования бюджетного процесса в муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации, а также организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

Целью дальнейшего реформирования бюджетного процесса стало реформирование системы управления общественными финансами, суть которой состояла в переходе от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Это предполагает формирование системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти и на этой основе подведение итогов, формулировку выводов и корректировку политики по отдельным направлениям. Кроме того, бюджетное планирование приобрело долговременный характер.

В рамках концепции "управления результатами" была расширена самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств, приоритет отдан внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегирована вниз. Стала внедряться практика мониторинга и последующего внешнего аудита финансов и результатов деятельности, а также оценка деятельности администраторов бюджетных средств по достигнутым результатам.

Описанные выше процессы реформ бюджетного сектора активно шли и в муниципальном образовании город Салехард.

Одновременно с бюджетной реформой в Российской Федерации проходит административная реформа. Концепция административной реформы утверждена Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". Этот процесс также активно шел в муниципальном образовании город Салехард: постановлением Администрации города от 17 февраля 2010 года N 45 была утверждена муниципальная целевая программа "Административная реформа в муниципальном образовании город Салехард на 2010 - 2012 годы", предусматривающая решение следующих задач:

- оптимизацию функционирования органов местного самоуправления муниципального образования город Салехард;

- стандартизация и регламентация предоставления муниципальных услуг;

- внедрение в органах местного самоуправления принципов и процедур управления по результатам;

- повышение эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и гражданского общества;

- организационное, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение административной реформы;

- совершенствование процедуры бюджетных закупок для муниципальных нужд;

- реализация мероприятий по противодействию коррупции в рамках принятых нормативно-правовых актов.

Теснейшим образом с административной реформой связан План мероприятий по противодействию коррупции в Администрации муниципального образования город Салехард на 2010 - 2011 годы, утвержденный распоряжением Администрации города от 05 августа 2010 года N 814-р.

Таким образом, в муниципальном образовании город Салехард были достигнуты существенные результаты в реформировании бюджетного сектора экономики, в том числе при проведении административной реформы и реформировании общественных финансов.

Вместе с тем после проведения реформ в бюджетном секторе на всех уровнях бюджетной системы сохраняются существенные недостатки, связанные в том числе с недостаточной глубиной и зачастую формальным подходом к внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР).

В той или иной степени с подобными проблемами столкнулись все субъекты и муниципальные образования Российской Федерации. В связи с этим на федеральном уровне были приняты или планируется принятие ряда концептуальных документов, определяющих ключевые направления дальнейших реформ на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации:

- Бюджетная стратегия Российской Федерации до 2023 года (проект);

- Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в автономном округе до 2013 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 08 августа 2009 года N 1123-р;

- Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р;

- Программа Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа по повышению эффективности бюджетных расходов Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2012 года.

К ключевым проблемам бюджетного сектора можно отнести следующие:

- слабая связь бюджетного и стратегического планирования;

- отсутствие стимулов для повышения эффективности организации предоставления государственных и муниципальных услуг;

- несоответствие современным требованиям системы финансового контроля;

- нестабильность доходной базы региональных и местных бюджетов.

Экономический кризис оказал негативное воздействие на экономику муниципального образования город Салехард. Во-первых, привел к падению налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, а во-вторых, к общей неустойчивости доходной базы.

Перед Администрацией города стоят серьезные задачи по диверсификации городской экономики, а также созданию защитных механизмов, гарантирующих безусловное выполнение действующих расходных обязательств вне зависимости от состояния мировых цен на углеводороды. Первая из поставленных задач решается в том числе за счет средств, передаваемых местному бюджету в рамках реализации окружной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Ямало-Ненецком автономном округе на 2011 - 2013 годы", утвержденной постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 09 декабря 2010 года N 441-П, и долгосрочной муниципальной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании город Салехард на 2011 - 2013 годы", утвержденной постановлением Администрации города от 25 марта 2011 года N 155.

Существует также проблема точности прогнозирования доходов местного бюджета. При прогнозировании муниципальное образование город Салехард придерживается консервативного сценария развития экономики города. Данная политика, с одной стороны, является страховкой от возникновения необходимости отказа от тех или иных расходных обязательств, с другой стороны, не позволяет полностью реализовать потенциал долгосрочного бюджетного планирования.

Угроза сокращения доходов местного бюджета поставила перед Администрацией города задачу дальнейшего повышения эффективности расходов и структурных реформ в общественном секторе экономики.

В частности, необходимо проведение ряда мероприятий, нацеленных на усиление контроля принятия новых расходных обязательств.

Бюджетная политика муниципального образования город Салехард, несмотря на принятие стратегических документов, не всегда увязана со стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития города.

Также следует обратить внимание на недостаточную глубину проводимых реформ. Как было отмечено в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р и постановлении Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 27 декабря 2010 года N 548-П, утвердивших программы по повышению эффективности бюджетных расходов, применение инструментов БОР остается на всех уровнях бюджетной системы достаточно формальным и слабо увязанным с бюджетным процессом. Все это говорит о наличии определенного потенциала для оптимизации бюджетного процесса муниципального образования, а также необходимости повысить направленность бюджетного процесса на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития через усиление программной ориентированности бюджета.

Согласование проводимой бюджетной и административной реформы также осуществлялось на практике в недостаточной степени. Отраслевая нормативная правовая база не всегда согласуется с бюджетным процессом на всех уровнях бюджетной системы.

Проблема расширения и диверсификации доходной базы муниципального образования требует значительных усилий и совершенствования процессов координации, как в рамках Администрации города, так и между Администрацией города и Правительством автономного округа.

Для ускорения реформы бюджетной сети на федеральном уровне были приняты следующие Законы:

Федеральный закон от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений";

Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Указанные Законы определяют ключевые направления дальнейшего реформирования бюджетной сети на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Они предусматривают введение новых типов учреждений: казенное учреждение, которое по своему статусу приближено к существующему бюджетному учреждению, и бюджетное учреждение, которое приближено по правовому статусу к автономному учреждению. До конца 2011 года необходимо осуществить перевод всей бюджетной сети муниципального образования город Салехард в новые организационно-правовые формы, что требует принятия решений об оптимальных организационно-правовых формах учреждений для оказания муниципальных услуг, а также и принятия значительного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих указанный переход к новым формам учреждений.

Также целесообразно предпринять ряд дальнейших шагов, направленных на повышение эффективности и оптимизацию функций муниципального управления.

Острой проблемой в бюджетной сфере является организация эффективного финансового контроля. Эта сфера является наиболее проблемной как с точки зрения наличия пробелов и противоречий в нормативном правовом регулировании, так и с точки зрения перехода на принципы БОР, - переключения акцентов финансового контроля с расходов на результат, а также совершенствование и повышение значимости внутреннего контроля. Вопросы организации новых форм и методов финансового контроля приобретают особую актуальность после принятия Федерального закона от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", поскольку финансирование учреждений на основе муниципальных заданий, а не на основе принятых смет предполагает новые подходы к контролю, а также смещение акцентов в контроле на вопросы выполнения муниципальных заданий. На уровне Администрации города должны быть приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие повышение эффективности органов финансового контроля, а также организацию внутреннего контроля, как на уровне главных распорядителей бюджетных средств, так и на уровне отдельных учреждений.

По-прежнему актуальной является необходимость сокращения неэффективных расходов местного бюджета. Эти мероприятия целесообразно проводить в период, когда это можно сделать продуманно, а не по факту наступления очередного финансового кризиса или перераспределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

Таким образом, стоящие перед муниципальным образованием задачи повышения эффективности расходов носят комплексный характер. Их решение требует тесной координации всех структурных подразделений Администрации города. Оптимальной формой выполнения комплекса мероприятий по решению указанных проблем является настоящая Программа.

II. Основные цели и задачи Программы

Целью Программы является повышение эффективности функционирования бюджетного сектора экономики, оптимизация деятельности публично-правового образования по выполнению муниципальных функций и оказанию муниципальных услуг при обеспечении финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетной системы муниципального образования город Салехард в долгосрочной перспективе.

Программа предусматривает решение следующих задач:

Направление 1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы муниципального образования.

1. Совершенствование долговой политики муниципального образования.

2. Повышение точности прогнозирования доходов местного бюджета.

3. Повышение эффективности использования земель, а также имущественного комплекса муниципального образования.

4. Формализация процедуры введения новых и увеличения действующих расходных обязательств.

5. Сокращение расходов на аппарат управления.

Направление 2. Муниципальные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. Переход к программной структуре расходов бюджета.

6. Обеспечение увязки стратегического и бюджетного планирования.

7. Формирование программного бюджета.

Направление 3. Оптимизация функций муниципального управления и повышение эффективности их обеспечения.

8. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования.

Направление 4. Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг.

9. Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с Федеральным законом от 08 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Направление 5. Совершенствование системы муниципального контроля.

10. Повышение эффективности муниципального финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля.

11. Контроль соблюдения целей и условий получения бюджетных средств автономными и бюджетными учреждениями муниципального образования.

Направление 6. Повышение эффективности системы муниципальных закупок.

12. Совершенствование системы муниципальных закупок.

Направление 7. Развитие информационной системы управления муниципальными финансами.

13. Автоматизация системы управления муниципальными финансами.

14. Повышение открытости и доступности информации о деятельности органов местного самоуправления и оказании муниципальных услуг.

Решение указанных задач поможет создать организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов муниципального образования по конкретным направлениям. Кроме того, позволит создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов и перейти на качественно новый уровень управления муниципальными финансами.

Срок реализации Программы - 2011 - 2012 годы.

III. Организация реализации Программы

Управление реализацией Программы организуется по проектному принципу. Конкретные мероприятия Программы реализуются на основе отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов.

Руководство реализацией Программы возлагается:

- по направлениям деятельности - на заместителей Главы Администрации города, координирующих соответствующие сферы муниципального управления;

- общая координация и контроль за ее реализацией - на департамент финансов Администрации города.